當(dāng)前我國能源安全面臨的挑戰(zhàn)及應(yīng)對

習(xí)近平總書記指出，“要強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，常觀大勢、常思大局，科學(xué)預(yù)見形勢發(fā)展走勢和隱藏其中的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，做到未雨綢繆”。如何看待當(dāng)前我國能源安全存在的問題?問題存在的根本原因是什么?21世紀(jì)的第3個(gè)10年，我們可以采取哪些措施?這些問題非常值得研究。

一、當(dāng)前我國能源安全正面臨新的挑戰(zhàn)

隨著經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，我國能源出現(xiàn)供不應(yīng)求的情況。1993年我國從石油凈出口國變?yōu)閮暨M(jìn)口國，之后能源安全問題成為國家發(fā)展戰(zhàn)略關(guān)注的重點(diǎn)，石油對外依存度過高等傳統(tǒng)能源安全問題一直未能得到徹底解決;同時(shí)，隨著國際能源供需格局不斷變化、貿(mào)易保護(hù)主義抬頭、對氣候環(huán)保問題的逐步重視，能源安全正面臨新的挑戰(zhàn)。

(一)從供給、價(jià)格和通道三個(gè)方面分析傳統(tǒng)能源安全

傳統(tǒng)能源安全問題主要可分為供給安全、價(jià)格安全和通道安全等方面。

供給安全是能源安全問題的核心，主要表現(xiàn)在三個(gè)方面。一是石油對外依存度不斷提高。1993年中國石油對外依存度僅為1.6%，2000年擴(kuò)大到26.9%，2010年增至53.8%，2019年則已超過72%。二是天然氣進(jìn)口量迅速增長。在環(huán)保壓力下，“煤改氣”工程加速推進(jìn)，天然氣進(jìn)口量迅速增長。2019年天然氣對外依存度達(dá)到42.8%。三是原油進(jìn)口來源集中度仍然較高。2019年前11個(gè)月，中國原油進(jìn)口來源于40多個(gè)國家(地區(qū))，其中前5名分別為沙特阿拉伯、俄羅斯、伊拉克、安哥拉、巴西，分別占進(jìn)口總量的16.6%、15.3%、10.2%、9.3%、8.1%，合計(jì)占比近60% 。

價(jià)格安全方面，石油天然氣等產(chǎn)品的定價(jià)權(quán)仍掌握在西方發(fā)達(dá)國家手中，存在一定的價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)。以石油為例，目前對國際油價(jià)具有重要影響的仍然是紐約商業(yè)交易所的WTI原油和倫敦國際石油交易所的布倫特原油。上海期貨交易所雖然于2018年3月26日推出了原油期貨品種，但影響力仍無法與WTI原油和布倫特原油相比。紐約商業(yè)交易所最近一期WTI原油期貨過去一年平均日成交量為7.71萬手，倫敦國際石油交易所的布倫特原油為5.18萬手，上期所僅有1.15萬手。(數(shù)據(jù)來源于wind數(shù)據(jù)庫)雖然中國的定價(jià)影響力上升，但仍無法動(dòng)搖西方國家在定價(jià)權(quán)方面的主導(dǎo)地位。

通道安全方面，能源進(jìn)口通道逐步完善，但仍存在一定的風(fēng)險(xiǎn)。我國四大油氣能源通道已經(jīng)布局成型，分別是海上油氣進(jìn)口通道、東北中俄油氣管道、西北中亞油氣管道和西南中緬油氣管道。海上通道是目前石油進(jìn)口的主要通道，但中國在油輪和運(yùn)輸航線控制方面缺少主導(dǎo)權(quán)，90%的運(yùn)輸仍然由國外的油輪船隊(duì)承擔(dān)，主要運(yùn)輸航線又經(jīng)過馬六甲海峽。管道通道相對安全，但其中也存在不可忽視的政治風(fēng)險(xiǎn)。近些年，烏克蘭和俄羅斯關(guān)系急劇惡化，切斷油氣管道成為雙方斗爭的砝碼。這是對中國能源通道安全的重要提醒。

(二)國際形勢變化給我國能源安全帶來的新挑戰(zhàn)

未來10年，國際能源供需格局出現(xiàn)一定的變化，貿(mào)易保護(hù)主義的影響大概率繼續(xù)擴(kuò)大，全球變暖和環(huán)保問題日益嚴(yán)峻，在給能源安全研究帶來新課題的同時(shí)，也給我國能源安全帶來新的挑戰(zhàn)。

首先，國際能源供需格局變化將給我國能源安全帶來新的挑戰(zhàn)。當(dāng)前全球能源供給大格局是不平衡的中國—美國—中東—俄羅斯四強(qiáng)并立，需求大格局是中國居首的中國—美國—歐洲三強(qiáng)鼎立。其中美國隨著頁巖油氣革命的發(fā)展，能源供給在全球的比重將會(huì)增加，但消費(fèi)占比會(huì)有所下降，美國將成為能源輸出國。中國隨著經(jīng)濟(jì)的高速增長和新能源的快速發(fā)展，能源供給和消費(fèi)占全球比重都會(huì)上升，但供給增長速度低于消費(fèi)增長速度，能源缺口會(huì)進(jìn)一步擴(kuò)大。面對國際能源供需格局的變化，我國能源安全至少面臨三方面的挑戰(zhàn)。一是我國能源缺口增加，導(dǎo)致能源進(jìn)口繼續(xù)增加，能源安全性進(jìn)一步減弱。二是美國對能源供給和價(jià)格影響力增強(qiáng)。美國未來的能源輸出會(huì)進(jìn)一步加大，再加上美國在政治、金融等方面的巨大影響力，美國的能源話語權(quán)會(huì)進(jìn)一步增強(qiáng)。如果中美經(jīng)貿(mào)摩擦進(jìn)一步擴(kuò)大，我國能源安全將受到更大的挑戰(zhàn)。三是生產(chǎn)技術(shù)的控制權(quán)將成為能源安全的重要要素。與傳統(tǒng)能源生產(chǎn)技術(shù)相對成熟不同，頁巖油氣和新能源都是依托于新的技術(shù)和設(shè)備，對技術(shù)的掌握程度將密切影響能源的開發(fā)建設(shè)。因此保障我國能源安全，必須提高對技術(shù)的控制力。

其次，貿(mào)易保護(hù)主義的增強(qiáng)為我國解決能源安全問題增加了新的困難。2008年國際金融危機(jī)之后，隨著全球經(jīng)濟(jì)增長的放緩，貿(mào)易保護(hù)主義重新抬頭。美國總統(tǒng)特朗普上臺(tái)后，貿(mào)易保護(hù)主義的趨勢更加強(qiáng)烈。貿(mào)易保護(hù)主義的增強(qiáng)對我國的能源安全主要產(chǎn)生以下影響：一方面，貿(mào)易保護(hù)范圍擴(kuò)大，不但對能源貿(mào)易產(chǎn)生了影響，也對能源技術(shù)引進(jìn)、對外能源投資等產(chǎn)生了不利影響，從而阻礙中國能源安全問題的改善;另一方面，本次貿(mào)易保護(hù)的實(shí)施主體由發(fā)展中國家轉(zhuǎn)為發(fā)達(dá)國家，而美國等發(fā)達(dá)國家國際影響力更大，在他們的引導(dǎo)下，全球其他地區(qū)都可能進(jìn)一步陷入貿(mào)易保護(hù)主義，從而進(jìn)一步推動(dòng)逆全球化的發(fā)展，進(jìn)而影響全球貿(mào)易和投資，從而為中國解決能源安全問題增加了困難。

再次，氣候變化、環(huán)境保護(hù)等問題對中國能源安全提出了新的要求。隨著全球變暖、空氣污染等問題的加劇，人們開始愈發(fā)重視能源的低碳化和清潔化利用，這些都對我國能源安全提出了新的要求。第一，在低碳化背景下，必然會(huì)要求我國控制煤炭的生產(chǎn)和使用。而為了對煤炭進(jìn)行有效替代，只能增加新能源和油氣的使用。由于新能源基數(shù)較低，增長數(shù)量有限，中短期內(nèi)只能依靠進(jìn)口更多的油氣，從而提高油氣的對外依存度，影響我國能源安全。第二，在環(huán)保壓力下，天然氣作為除了新能源以外較為清潔的能源而被廣泛使用，“煤改氣”的大規(guī)模實(shí)施就是其中一項(xiàng)重要內(nèi)容。但我國天然氣生產(chǎn)數(shù)量有限，只能依靠增加進(jìn)口，從而影響我國能源安全。第三，低碳和環(huán)保都需要較高的技術(shù)水平，而我國相關(guān)的技術(shù)儲(chǔ)備相對落后，延緩了中國能源安全問題的進(jìn)一步解決。

二、我國能源安全面臨挑戰(zhàn)的根本原因所在

我國能源安全問題比較復(fù)雜，要解決這些問題，必須找到根本原因所在，從關(guān)鍵處著手，從而找到正確的應(yīng)對策略。通過分析，其原因主要有以下幾個(gè)方面。

綜合國力仍有所不足，無法完全維護(hù)我國的能源安全。能源安全必須建立在強(qiáng)大的綜合國力基礎(chǔ)上。完全實(shí)現(xiàn)能源自給自足是最理想的狀態(tài)，但是由于資源稟賦差異，我國不可避免需要在全世界范圍內(nèi)進(jìn)口不同的能源。從目前的供需狀況看，在世界范圍內(nèi)能源供給完全可以滿足人類需求，關(guān)鍵在于我國是否能夠安全地使用世界能源。只有擁有強(qiáng)大的綜合國力，才能有力量維護(hù)世界和平、維護(hù)國際秩序，保證能源出口國不會(huì)因各種人為的因素影響能源的正常供給，保證能源運(yùn)輸通道不會(huì)因各種不穩(wěn)定因素影響安全通過，保證資本市場不會(huì)因?yàn)楦鞣N利益博弈而傷害正常運(yùn)行，全方位保障中國的能源安全。

能源生產(chǎn)結(jié)構(gòu)不合理、技術(shù)水平落后，無法有效緩解能源安全問題。我國經(jīng)濟(jì)要實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，除了能源供給需要持續(xù)增加以外，還要求能源的低碳化和清潔化，但當(dāng)前我國能源供給無法滿足。首先，雖然我國能源生產(chǎn)能力擴(kuò)張并不慢，但突破性生產(chǎn)技術(shù)遲遲不能出現(xiàn)，不能實(shí)現(xiàn)能源生產(chǎn)技術(shù)的躍升，也就實(shí)現(xiàn)不了能源生產(chǎn)的躍升。在現(xiàn)有技術(shù)下，只能大量依靠進(jìn)口能源來平衡需求。其次，在目前的技術(shù)條件下，我國能源供給以煤炭為主，并且存在大量的過剩產(chǎn)能;而新能源發(fā)展不夠充分，2019年我國風(fēng)能光伏發(fā)電僅占全國發(fā)電量的6.65%(數(shù)據(jù)來源于國家統(tǒng)計(jì)局)，比重仍然較少，無法發(fā)揮風(fēng)能光伏作為清潔能源的應(yīng)有作用，增長速度也無法滿足我國能源需求的增長。再次，我國油氣勘探技術(shù)相對落后，未能充分挖掘油氣資源。比如，頁巖油氣等新型能源技術(shù)。該項(xiàng)重要技術(shù)就與美國等發(fā)達(dá)國家存在較大差距。雖然我國頁巖油氣的儲(chǔ)量較為豐富，但無法大量生產(chǎn)，無法彌補(bǔ)我國油氣的缺口，從而無法緩解我國的能源安全問題。

能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)不合理、技術(shù)水平較低，加劇了能源安全問題。我國單位GDP的能耗較高，約為美國的1.3倍，日本的1.9倍，英國的2.4倍，在相同經(jīng)濟(jì)增長速度下，能源需求增長速度比美國等發(fā)達(dá)國家更快，加劇了能源安全問題。首先，能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)方面，由于我國經(jīng)濟(jì)過去盲目追求增長速度，采取粗放型的增長方式，高耗能產(chǎn)業(yè)比重較高、落后低效產(chǎn)能數(shù)量較多，造成大量的能源浪費(fèi)，推動(dòng)了能源消費(fèi)的過快增長，增加了能源缺口程度。其次，能源消費(fèi)技術(shù)水平較低，導(dǎo)致能源浪費(fèi)嚴(yán)重。例如煤炭的高效清潔利用水平較低導(dǎo)致煤炭能量轉(zhuǎn)化率低并造成環(huán)境污染;西北部地區(qū)煤炭需要通過鐵路運(yùn)輸而無法轉(zhuǎn)化成電能輸送導(dǎo)致?lián)p耗增加;許多家用設(shè)備仍采用傳統(tǒng)照明設(shè)施而未采用能耗更低的LED燈導(dǎo)致電能損耗;重油的進(jìn)一步煉化水平較低導(dǎo)致柴汽油的產(chǎn)出率較低等。

我國戰(zhàn)略規(guī)劃相對落后，提高了解決能源安全問題難度。第一，油氣定價(jià)權(quán)規(guī)劃不及時(shí)。我國過去一直未重視油氣的定價(jià)權(quán)問題，直到2018年才在上海期貨交易所推出原油期貨品種，而紐約商業(yè)交易所早在1983年就推出了WIT原油期貨，倫敦國際石油交易所也在1988年推出了布倫特原油期貨。上期所的原油期貨影響力還遠(yuǎn)遠(yuǎn)無法與WTI和布倫特原油期貨相比。第二，海外優(yōu)質(zhì)油氣資源投資規(guī)劃不及時(shí)，中國石油企業(yè)走出去時(shí)間較晚，較難獲得優(yōu)質(zhì)的油氣資源。第三，貿(mào)易布局規(guī)劃不及時(shí)，未能隨著石油需求的增長及時(shí)分散進(jìn)口來源，導(dǎo)致進(jìn)口來源地過于集中。第四，能源運(yùn)輸通道建設(shè)規(guī)劃不及時(shí)，截至目前海運(yùn)比重仍然較高，并且運(yùn)輸油輪缺少控制權(quán)，運(yùn)輸路線仍然存在較大的風(fēng)險(xiǎn)。

三、增強(qiáng)實(shí)力、做好規(guī)劃、調(diào)整結(jié)構(gòu)應(yīng)對能源安全新挑戰(zhàn)

增強(qiáng)綜合實(shí)力，提升世界話語權(quán)，維護(hù)國家能源安全。首先，增強(qiáng)國家綜合實(shí)力，提高維護(hù)能源安全的能力。堅(jiān)持以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，通過各種雙邊、多邊的國際機(jī)構(gòu)和合作機(jī)制增強(qiáng)政治影響力，通過聯(lián)合國維和等方式增強(qiáng)軍事影響力，通過各種方式增強(qiáng)文化影響力，使中國從一個(gè)經(jīng)濟(jì)大國升級為綜合型大國。其次，在增強(qiáng)綜合實(shí)力的同時(shí)，通過各種方式提升在能源領(lǐng)域的世界話語權(quán)。包括加強(qiáng)能源生產(chǎn)和使用技術(shù)的研發(fā)，掌握和控制核心技術(shù);提升能源領(lǐng)域高精尖設(shè)備的生產(chǎn)制造能力，掌握和控制高端設(shè)備的生產(chǎn)和輸出;確立與能源生產(chǎn)和使用相關(guān)的環(huán)境保護(hù)方面的話語權(quán)等。

做好國土規(guī)劃，加強(qiáng)技術(shù)研發(fā)，利用物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，大力發(fā)展新能源。由于我國“多煤、貧油、少氣”資源稟賦的特點(diǎn)，只有大力發(fā)展風(fēng)電、光伏等新能源，才能提升我國能源供給的質(zhì)量，從而緩解我國能源安全問題。首先是做好國土規(guī)劃。中國西部、北部地區(qū)風(fēng)、光資源豐富，并且有大量的荒漠、草原，人口稀少，非常適合發(fā)展風(fēng)電和光伏。應(yīng)在做好國土規(guī)劃基礎(chǔ)上，做好基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，將這些地方建設(shè)成為能源基地。其次，加強(qiáng)新能源技術(shù)的研發(fā)，一方面，爭取能源技術(shù)的突破以推動(dòng)人類社會(huì)獲取全新的能源獲得途徑。比如推進(jìn)核聚變技術(shù)的研究，推動(dòng)可燃冰的開采研究等。另一方面，優(yōu)化現(xiàn)有新能源技術(shù)以推動(dòng)其大發(fā)展。比如降低風(fēng)電成本，盡快實(shí)現(xiàn)平價(jià)上網(wǎng);提高光伏的轉(zhuǎn)化效率，快速降低光伏的發(fā)電成本。再次，充分利用5G和物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，發(fā)展能源互聯(lián)網(wǎng)，構(gòu)建分布式電站，解決風(fēng)電光伏的上網(wǎng)問題，將棄風(fēng)和棄光率維持在較低水平。

調(diào)整能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)，提升能源運(yùn)輸和使用技術(shù)，降低能源損耗。首先，必須解決粗放型發(fā)展帶來的能源消耗粗放的問題。一方面要推動(dòng)發(fā)展未來國家亟需的低能耗的三產(chǎn)和新興制造;另一方面要加大對現(xiàn)有高耗能產(chǎn)能的改造和淘汰，降低傳統(tǒng)制造單位GDP的能耗。其次，切實(shí)提升能源運(yùn)輸技術(shù)，降低運(yùn)輸過程中的能源損耗。一是加大坑口發(fā)電和特高壓輸電的發(fā)展力度，減少諸如煤運(yùn)的損耗、電力傳輸過程中的線損等;二是推動(dòng)智慧城市的建設(shè)、智慧制造的發(fā)展，減少能源在進(jìn)入最終消費(fèi)環(huán)境過程中的損耗。再次，加快使用技術(shù)的研發(fā)和節(jié)能技術(shù)的使用。比如推動(dòng)煤炭的高效清潔化利用;大力發(fā)展電動(dòng)汽車和燃料電池汽車技術(shù)，對汽柴油汽車進(jìn)行替代，從而減少石油消費(fèi);大力發(fā)展煤化工技術(shù)，對石油化工進(jìn)行一定程度的替代;全面推廣LED燈對傳統(tǒng)照明燈的替換，節(jié)約電能損耗等。

做好戰(zhàn)略規(guī)劃，加強(qiáng)戰(zhàn)略引領(lǐng)。要積極做好戰(zhàn)略規(guī)劃，彌補(bǔ)之前規(guī)劃不足的問題，加強(qiáng)戰(zhàn)略引領(lǐng)。第一，充分重視定價(jià)權(quán)問題，大力發(fā)展原油期貨產(chǎn)品，加大對外部資金的開放力度，引進(jìn)場外交易系統(tǒng)，同時(shí)開發(fā)更多的衍生品產(chǎn)品，提高中國市場的影響力。第二，對外投資要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，分別從國家層面和企業(yè)層面出發(fā)，鎖定國際優(yōu)質(zhì)的油氣資源。第三，積極拓展其他油氣資源來源，包括澳洲、北美(包括美國)、南美、非洲等，減少進(jìn)口來源過度集中的風(fēng)險(xiǎn)。第四，繼續(xù)大力建設(shè)管道運(yùn)輸，減少海上運(yùn)輸?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)管道建設(shè)時(shí)要注意避免政治風(fēng)險(xiǎn)。

(作者：陳江生 丁俊波，中央黨校(國家行政學(xué)院)馬克思主義學(xué)院;中國財(cái)政科學(xué)研究院)