八點(diǎn)建議紓解風(fēng)電困局

風(fēng)電、光伏等可再生能源的持續(xù)規(guī)模增長(zhǎng)是保障國(guó)家能源安全與綠色發(fā)展的重要力量。與此同時(shí)，當(dāng)前，各地已將風(fēng)光等可再生能源建設(shè)項(xiàng)目作為帶動(dòng)投資、就業(yè)和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重點(diǎn)。在風(fēng)電邁入平價(jià)發(fā)展之際，為切實(shí)推動(dòng)風(fēng)電等可再生能源持續(xù)健康發(fā)展，圍繞并網(wǎng)、補(bǔ)貼、消納和中長(zhǎng)期規(guī)劃等行業(yè)深層問(wèn)題與挑戰(zhàn)，本文提出八方面建議。

　　01適當(dāng)延長(zhǎng)風(fēng)電建設(shè)項(xiàng)目并網(wǎng)時(shí)限

政策刺激下的“搶裝”影響行業(yè)健康發(fā)展。2019年5月，國(guó)家發(fā)展改革委出臺(tái)了《關(guān)于完善風(fēng)電上網(wǎng)電價(jià)政策的通知》(發(fā)改價(jià)格〔2019〕882號(hào))，規(guī)定“2018年底之前核準(zhǔn)的陸上風(fēng)電項(xiàng)目，2020年底前仍未完成并網(wǎng)的，國(guó)家不再補(bǔ)貼;2019年1月1日至2020年底前核準(zhǔn)的陸上風(fēng)電項(xiàng)目，2021年底前仍未完成并網(wǎng)的，國(guó)家不再補(bǔ)貼。”2020年元月，財(cái)政部、國(guó)家發(fā)展改革委和國(guó)家能源局聯(lián)合出臺(tái)的《關(guān)于促進(jìn)非水可再生能源發(fā)電健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》(財(cái)建〔2020〕4號(hào))明確，“按規(guī)定完成核準(zhǔn)(備案)并于2021年12月31日前全部機(jī)組完成并網(wǎng)的存量海上風(fēng)力發(fā)電和太陽(yáng)能光熱發(fā)電項(xiàng)目，按相應(yīng)價(jià)格政策納入中央財(cái)政補(bǔ)貼范圍”。為確保風(fēng)電項(xiàng)目的基本收益，贏得最后的補(bǔ)貼窗口期，各地風(fēng)電項(xiàng)目建設(shè)從去年就開(kāi)始提速。由于“搶裝”，整個(gè)行業(yè)的風(fēng)機(jī)公開(kāi)招投標(biāo)價(jià)格由2018年最低的3200元/千瓦左右上漲到2019年的4000元/千瓦左右。近年來(lái)，通過(guò)技術(shù)創(chuàng)新帶來(lái)的降本增效被“搶裝”直接抵消，不利于行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。

同時(shí)，由于風(fēng)機(jī)制造和風(fēng)電場(chǎng)建設(shè)周期較長(zhǎng)，受新冠肺炎疫情影響，風(fēng)機(jī)供應(yīng)短缺、復(fù)工延期、進(jìn)度受阻等多種因素疊加，使風(fēng)電項(xiàng)目難以在規(guī)定時(shí)間內(nèi)并網(wǎng)。如果補(bǔ)貼并網(wǎng)政策不延期，將帶來(lái)嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)影響。一方面，為搶奪窗口期，大部分項(xiàng)目會(huì)存在比2019年更嚴(yán)峻的趕工期“搶裝”風(fēng)險(xiǎn)，帶來(lái)成本上升和安全隱患。另一方面，部分項(xiàng)目因達(dá)不到并網(wǎng)時(shí)間要求而不得不被作廢，這將導(dǎo)致風(fēng)電場(chǎng)投資大幅下降。同時(shí)，還將面臨產(chǎn)業(yè)鏈多個(gè)環(huán)節(jié)合同違約、資源浪費(fèi)、大量從業(yè)人員失業(yè)的巨大風(fēng)險(xiǎn)。

建議國(guó)家適當(dāng)延長(zhǎng)風(fēng)電項(xiàng)目并網(wǎng)時(shí)限要求(陸上風(fēng)電延期至少6個(gè)月，海上風(fēng)電延期至少12個(gè)月)，保障行業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展。

　　02避免新能源消納“保量不保價(jià)”

近年來(lái)，在國(guó)家和各省市的共同努力下，可再生能源消納水平明顯提高，棄電狀況持續(xù)緩解，但也出現(xiàn)了強(qiáng)制交易、“保量不保價(jià)”的問(wèn)題。主要體現(xiàn)在以下幾方面：

一是最低保障小時(shí)數(shù)制度落實(shí)不到位。近年來(lái)，部分省發(fā)布的保障小時(shí)數(shù)低于國(guó)家規(guī)定的最低保障小時(shí)數(shù)。二是部分省區(qū)在市場(chǎng)化交易中強(qiáng)制定價(jià)并要求發(fā)電企業(yè)讓利。三是風(fēng)電承擔(dān)輔助服務(wù)費(fèi)用過(guò)高。以吉林為例，按風(fēng)電項(xiàng)目成本6.5元/瓦計(jì)算，項(xiàng)目能承受的最低電價(jià)為0.29元/千瓦時(shí)，2019年1~5月每度電分?jǐn)傒o助服務(wù)費(fèi)0.04元，擬建的平價(jià)上網(wǎng)風(fēng)電每度電至少要分?jǐn)?.02元，項(xiàng)目外送山東電價(jià)0.31元/千瓦時(shí)，每度電利潤(rùn)為零，嚴(yán)重挫傷了風(fēng)電企業(yè)的積極性。

由于可再生能源補(bǔ)貼拖欠問(wèn)題一直沒(méi)有得到有效解決，使得風(fēng)光等發(fā)電企業(yè)負(fù)債經(jīng)營(yíng)加劇，資金周轉(zhuǎn)十分困難。如果還存在“有量無(wú)價(jià)”的消納，將會(huì)使企業(yè)經(jīng)營(yíng)狀況雪上加霜，引發(fā)產(chǎn)業(yè)鏈上下游的三角債問(wèn)題，科技研發(fā)和管理投入不足的問(wèn)題，甚至出現(xiàn)資金鏈斷裂引發(fā)的金融風(fēng)險(xiǎn)。這將阻礙風(fēng)電向平價(jià)時(shí)代平穩(wěn)過(guò)渡。

建議嚴(yán)格按照《可再生能源法》精神，以及《國(guó)家能源局關(guān)于減輕可再生能源領(lǐng)域企業(yè)負(fù)擔(dān)有關(guān)事項(xiàng)的通知》(國(guó)能發(fā)新能〔2018〕34號(hào))規(guī)定，加強(qiáng)監(jiān)管，要求各省嚴(yán)格執(zhí)行可再生能源保障性收購(gòu)制度，將新疆、甘肅、山西等現(xiàn)行風(fēng)電和光伏最低保障小時(shí)數(shù)提高至國(guó)家核定的水平。建議國(guó)家有關(guān)部門督促各地整改電力交易中對(duì)可再生能源的歧視性規(guī)定，建立公平透明的電力交易市場(chǎng)機(jī)制，廢除以輔助調(diào)峰名義使可再生能源給火電補(bǔ)貼，以及強(qiáng)迫低電價(jià)交易等不公平不合理的規(guī)定。建議積極推進(jìn)特高壓通道建設(shè)及跨省交易，提高清潔能源送出比例。

　　03引導(dǎo)和激勵(lì)消費(fèi)側(cè)加大對(duì)綠色電力的使用

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)忽視了終端消費(fèi)側(cè)在推動(dòng)能源綠色低碳轉(zhuǎn)型方面的責(zé)任。對(duì)地方政府和各類市場(chǎng)主體明確具有約束力的強(qiáng)制性可再生能源電力消納考核目標(biāo)，以充分調(diào)動(dòng)企業(yè)、個(gè)人以及全社會(huì)消費(fèi)綠色電力的積極性，是當(dāng)前及未來(lái)一段時(shí)間推動(dòng)能源生產(chǎn)和消費(fèi)革命的重要舉措。

一是通過(guò)立法形式，落實(shí)可再生能源配額制的法律約束力。建議國(guó)家能源主管部門盡快出臺(tái)可再生能源電力消納制度的考核管理辦法，除了明確考核主體的電力消納義務(wù)，還應(yīng)配套具有法律約束力的懲罰、獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。對(duì)于未完成配額義務(wù)的主體，通過(guò)罰則等方式予以處理，如仿照節(jié)能減排考核方式，將可再生能源電力消納責(zé)任完成情況納入地方政府政績(jī)考核。同時(shí)，完善以綠色電力證書(shū)為主要載體的綠色電力消費(fèi)體系，實(shí)現(xiàn)配額指標(biāo)的流轉(zhuǎn)。

二是開(kāi)展可再生能源綠色電力證書(shū)強(qiáng)制約束交易。建議國(guó)家相關(guān)部門盡快啟動(dòng)綠證強(qiáng)制交易。對(duì)地方政府，建議以能源消耗總量和強(qiáng)度“雙控”考核為抓手推動(dòng)綠證交易，鼓勵(lì)能耗超標(biāo)地區(qū)認(rèn)購(gòu)綠證，綠證對(duì)應(yīng)電量折合為能源消費(fèi)量，在地區(qū)能源消費(fèi)超標(biāo)量中予以扣減。在現(xiàn)有配額制市場(chǎng)主體外，持續(xù)擴(kuò)大綠證買方市場(chǎng)范圍和規(guī)模，保障綠證的市場(chǎng)需求、合理價(jià)格和長(zhǎng)期綠證市場(chǎng)建設(shè)。

三是營(yíng)造綠色電力消費(fèi)氛圍，倡導(dǎo)全社會(huì)使用綠色電力。建議政府相關(guān)部門策劃持續(xù)性的社會(huì)公益活動(dòng)，讓社會(huì)大眾真正了解可再生能源在拉動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、增加就業(yè)、改善環(huán)境等方面的影響力。鼓勵(lì)更多的高耗能企業(yè)參與可再生能源電力消費(fèi)的行動(dòng)中去，呼吁企業(yè)通過(guò)參與綠色電力消費(fèi)提升其社會(huì)形象和社會(huì)責(zé)任感。對(duì)于長(zhǎng)期自愿購(gòu)買綠色電力的企業(yè)和個(gè)人，建議國(guó)家給予相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)優(yōu)惠政策和社會(huì)榮譽(yù)，以稅收、信貸激勵(lì)和綠色企業(yè)表彰等方式，推動(dòng)社會(huì)公眾逐步形成綠色電力消費(fèi)意識(shí)。推動(dòng)綠色電力消費(fèi)關(guān)聯(lián)“能源雙控”“綠色制造”“綠色金融”等現(xiàn)有機(jī)制，制定激勵(lì)相容政策，形成消費(fèi)者認(rèn)購(gòu)綠證的“真實(shí)內(nèi)驅(qū)力”。

　　04加快制定可再生能源中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃

得益于《可再生能源法》及相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策出臺(tái)，我國(guó)可再生能源在“十二五”“十三五”期間實(shí)現(xiàn)了快速發(fā)展。但在補(bǔ)貼、并網(wǎng)、消納等方面存在的問(wèn)題，也對(duì)行業(yè)長(zhǎng)期健康發(fā)展帶來(lái)了挑戰(zhàn)，需要明確可再生能源在國(guó)家能源轉(zhuǎn)型中的戰(zhàn)略定位，確定中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃，制定可再生能源發(fā)展路線圖，并配套出臺(tái)相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策，保障可再生能源行業(yè)健康持續(xù)發(fā)展，為國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供有效保障。

一是建議在滿足相關(guān)規(guī)劃、環(huán)保要求的前提下，統(tǒng)籌研究提出2025年和2030年可再生能源整體發(fā)展目標(biāo)，同時(shí)梳理、測(cè)算各地區(qū)可再生能源發(fā)展的總體目標(biāo)和各類可再生能源發(fā)展目標(biāo)，以規(guī)劃為指引讓我國(guó)能源發(fā)展真正走向綠色低碳化道路。

二是制定可再生能源發(fā)展路線圖，明確技術(shù)、經(jīng)濟(jì)等方面的發(fā)展路徑。推動(dòng)電網(wǎng)企業(yè)與可再生能源企業(yè)在并網(wǎng)技術(shù)、負(fù)荷需求、市場(chǎng)交易等方面協(xié)同發(fā)展，實(shí)現(xiàn)高比例的可再生能源并網(wǎng)接入，保障國(guó)家能源轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)。

三是結(jié)合未來(lái)能源及電力發(fā)展趨勢(shì)，制定有效的發(fā)展階段銜接政策。建議能源主管部門做好風(fēng)電“十三五”“十四五”規(guī)劃銜接，避免出現(xiàn)因?yàn)檠a(bǔ)貼取消引發(fā)制造業(yè)生態(tài)環(huán)境惡化、設(shè)備產(chǎn)品質(zhì)量隱患、“棄風(fēng)限電”問(wèn)題反彈、行業(yè)發(fā)展波動(dòng)大等問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)平價(jià)的平穩(wěn)過(guò)渡。

　　05發(fā)行特別國(guó)債解決可再生能源補(bǔ)貼支付滯后問(wèn)題

《可再生能源法執(zhí)法報(bào)告》顯示，2016年以來(lái)，可再生能源補(bǔ)貼發(fā)放不及時(shí)，補(bǔ)貼缺口不斷加大。截至2019年，我國(guó)可再生能源補(bǔ)貼缺口已達(dá)3000億元以上。據(jù)有關(guān)統(tǒng)計(jì)，可再生能源行業(yè)每年投資規(guī)模接近6000億，就業(yè)人員接近400多萬(wàn)，拉動(dòng)國(guó)家稅收2000多億元，補(bǔ)貼拖欠導(dǎo)致企業(yè)經(jīng)營(yíng)難以為繼，逐漸失去“供血”和“造血”機(jī)能。

同時(shí)，補(bǔ)貼支付滯后問(wèn)題對(duì)可再生能源行業(yè)外部融資環(huán)境造成不利影響。近年來(lái)由于可再生能源補(bǔ)貼不到位等因素的影響，部分地方的風(fēng)電、光伏發(fā)電項(xiàng)目因?yàn)闆](méi)有足夠的現(xiàn)金流償還貸款，出現(xiàn)了違約。一些金融機(jī)構(gòu)將風(fēng)電行業(yè)列入“限制性行業(yè)”，嚴(yán)格控制風(fēng)電、光伏行業(yè)的信貸規(guī)模。比如，某銀行在2018年將風(fēng)電行業(yè)從綠色信貸優(yōu)先支持的行業(yè)列入“限制性行業(yè)”，要求全行對(duì)該行業(yè)所有客戶的信貸余額(包括貸款、銀行承兌匯票、保函、信用證等)只減不增，這進(jìn)一步加劇了可再生能源行業(yè)的資金壓力，加大了整個(gè)可再生能源行業(yè)的資金流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)。

建議財(cái)政部發(fā)行3000億元的可再生能源補(bǔ)貼特別國(guó)債，一次性彌補(bǔ)可再生能源補(bǔ)貼的資金缺口;將發(fā)債募集資金發(fā)放至可再生能源企業(yè)，一次性解決目前整個(gè)可再生能源行業(yè)的資金流動(dòng)性危機(jī)和債務(wù)高企問(wèn)題，支持可再生能源健康發(fā)展，促進(jìn)能源結(jié)構(gòu)調(diào)整。

　　06完善高速公路匹配大型風(fēng)電裝備運(yùn)輸規(guī)范

我國(guó)風(fēng)電設(shè)備制造業(yè)目前已成為國(guó)家重要產(chǎn)業(yè)之一，年產(chǎn)規(guī)模近萬(wàn)億，但在風(fēng)電產(chǎn)品及關(guān)鍵零部件高速公路運(yùn)輸效率上，仍有待提升。

依據(jù)車貨超限尺寸的分級(jí)，風(fēng)電機(jī)組整機(jī)(如主機(jī)、葉片、發(fā)電機(jī)、塔筒)及部分關(guān)鍵零部件(如鑄件、變槳軸承等)都屬于大批量生產(chǎn)的2~3級(jí)大型物件，具有典型的“超重、超大、不可解體”等特點(diǎn)。根據(jù)交通部規(guī)定，該類大型物件的公路運(yùn)輸需要辦理運(yùn)輸通行線路上各地路政部門審批的超限運(yùn)輸許可證，并按照規(guī)定路線，在安全監(jiān)護(hù)下，適時(shí)通行。

但目前缺乏針對(duì)風(fēng)電行業(yè)同規(guī)格、同線路、大批量的大件運(yùn)輸車輛通行勘驗(yàn)、審批標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，導(dǎo)致同一個(gè)風(fēng)電工程項(xiàng)目，不同車輛、同一類貨物、同一線路多次辦證，降低運(yùn)輸效率。而且，2019年，交通運(yùn)輸部開(kāi)始實(shí)行新的高速公路通行分類收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，目的在于降低車輛空駛率和運(yùn)輸成本。然而，由于風(fēng)電行業(yè)項(xiàng)目工程的特殊性，運(yùn)輸車輛滿載率難以提升，導(dǎo)致風(fēng)電大件運(yùn)輸通行成本上升，企業(yè)盈利水平下降。

建議交通運(yùn)輸部海事路政局下放大件運(yùn)輸通行許可申請(qǐng)時(shí)的車輛勘驗(yàn)職責(zé)，做好事中事后監(jiān)管，并差異化制訂大件貨運(yùn)車輛高速公路通行費(fèi)用的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。

　　07建立健全海上風(fēng)電從業(yè)人員安全培訓(xùn)標(biāo)準(zhǔn)

在過(guò)去十余年中，良好的政策與上網(wǎng)電價(jià)環(huán)境極大推動(dòng)國(guó)內(nèi)海上風(fēng)電的發(fā)展，2013~2019年國(guó)內(nèi)海上風(fēng)電裝機(jī)量復(fù)合增長(zhǎng)率高達(dá)58%，由此帶來(lái)了大量的從業(yè)人員。根據(jù)對(duì)國(guó)內(nèi)海上風(fēng)電裝機(jī)量及典型海上項(xiàng)目人員配比預(yù)測(cè)，截至2028年，國(guó)內(nèi)需接受海上風(fēng)電安全培訓(xùn)的潛在人員至少為3.8萬(wàn)人，這些作業(yè)人員在海上作業(yè)、進(jìn)出場(chǎng)過(guò)程、起吊作業(yè)、機(jī)組、船舶甚至是岸上均面臨事故風(fēng)險(xiǎn)。

根據(jù)全球海上風(fēng)電健康與安全組織2018年公開(kāi)的數(shù)據(jù)顯示，僅報(bào)告的安全事故就達(dá)到854起，事故的根本原因與海上風(fēng)電從業(yè)人員的職業(yè)技能、技術(shù)水平以及安全生產(chǎn)意識(shí)不足密切相關(guān)。

國(guó)內(nèi)的現(xiàn)行法律、法規(guī)以及行業(yè)推薦標(biāo)準(zhǔn)中，對(duì)于風(fēng)電從業(yè)人員并未有明晰的人員資質(zhì)規(guī)定。目前國(guó)內(nèi)現(xiàn)行的解決辦法是海上風(fēng)電從業(yè)人員選擇作業(yè)場(chǎng)景部分相似行業(yè)的培訓(xùn)，比如海上油氣開(kāi)采行業(yè)的“四小證、五小證”或者船員“基本安全培訓(xùn)”，然而不論是船員還是海上石油作業(yè)的場(chǎng)景類型或風(fēng)險(xiǎn)源，均與海上風(fēng)電有本質(zhì)區(qū)別，從業(yè)者應(yīng)掌握的技能也另有側(cè)重，因此從業(yè)者接受海上風(fēng)電特色的專業(yè)培訓(xùn)尤為重要。

建議由交通部法制司統(tǒng)一國(guó)內(nèi)海上人員管理標(biāo)準(zhǔn)，由船員培訓(xùn)處建立健全海上風(fēng)電從業(yè)人員培訓(xùn)標(biāo)準(zhǔn)。具體可參考連云港海事局根據(jù)《連云港海事局海上風(fēng)電海事監(jiān)管暫行辦法》而推行的海上風(fēng)電特色人員培訓(xùn)，在全國(guó)推廣海上風(fēng)電從業(yè)人員培訓(xùn)模式，于國(guó)內(nèi)海事系統(tǒng)內(nèi)相互認(rèn)可，以規(guī)范提高海上風(fēng)電從業(yè)人員安全意識(shí)與應(yīng)急能力，為國(guó)內(nèi)海上風(fēng)電事業(yè)發(fā)展減少風(fēng)險(xiǎn)和后顧之憂。

　　08優(yōu)化風(fēng)電行業(yè)稅收政策

風(fēng)電是未來(lái)國(guó)家能源安全的重要支撐，屬于重資本行業(yè)，存在長(zhǎng)周期留抵稅額大、貸款利息增值稅不得抵扣、政府補(bǔ)貼拖欠、補(bǔ)貼稅先征和臨時(shí)耕地占用稅征收等不利于行業(yè)發(fā)展的稅收政策。

具體來(lái)看，一是風(fēng)力發(fā)電廠一次性投入規(guī)模大，資本回收周期長(zhǎng)，貸款比例高，貸款利息成本大，通常一個(gè)5萬(wàn)千瓦的電廠需要投資3億，建成當(dāng)年形成增值稅留抵稅額4000萬(wàn)元，需要5年左右才能抵扣。二是金融業(yè)增值稅改革不徹底，貸款利息不能抵扣，增加了企業(yè)稅負(fù)，全行業(yè)每年因?yàn)橘J款利息不得抵扣造成的成本增加20億左右。三是國(guó)家補(bǔ)貼拖欠卻提前征收補(bǔ)貼稅。目前國(guó)家規(guī)定給予風(fēng)力發(fā)電一定補(bǔ)貼，由于財(cái)政壓力通常拖欠補(bǔ)貼兩年，但補(bǔ)貼對(duì)應(yīng)的增值稅和所得稅卻提前1~2年繳納。四是新修訂的《耕地占用稅法》增加了風(fēng)力發(fā)電企業(yè)耕地占用稅成本。新法第十一條規(guī)定，企業(yè)臨時(shí)占用耕地一年內(nèi)依法復(fù)耕后國(guó)家退還耕地占用稅，占地的起始時(shí)間為取得用地許可時(shí)間，由于風(fēng)電廠的建設(shè)周期受很多審批環(huán)節(jié)時(shí)間限制和自然條件變化限制，通常完成土地使用手續(xù)審批到建成復(fù)耕時(shí)間需要兩年左右，按照目前的政策將導(dǎo)致電廠臨時(shí)耕地占用費(fèi)無(wú)法退還。

對(duì)此，提出以下四點(diǎn)建議：一是對(duì)風(fēng)力發(fā)電行業(yè)實(shí)現(xiàn)全面的留抵退稅鼓勵(lì)政策。對(duì)國(guó)家鼓勵(lì)的資源綜合利用行業(yè)實(shí)現(xiàn)優(yōu)惠政策疊加鼓勵(lì);即使不能疊加也不能因?yàn)樵撔袠I(yè)享受即征即退50%增值稅就停止留抵退稅權(quán)，國(guó)家解決企業(yè)資金困難普惠政策，可以考慮將即征即退影響額度予以剔除。二是允許新能源行業(yè)貸款利息抵扣增值稅。三是國(guó)家補(bǔ)貼納稅義務(wù)發(fā)生時(shí)間，按照收付實(shí)現(xiàn)制確定，即收到補(bǔ)貼款時(shí)納稅。四是風(fēng)力發(fā)電企業(yè)耕地占用時(shí)間應(yīng)從企業(yè)動(dòng)工日算起。