風(fēng)電紓困八點建議

風(fēng)電、光伏等可再生能源的持續(xù)規(guī)模增長是保障國家能源安全與綠色發(fā)展的重要力量。與此同時，當(dāng)前，各地已將風(fēng)光等可再生能源建設(shè)項目作為帶動投資、就業(yè)和經(jīng)濟(jì)增長的重點。在風(fēng)電邁入平價發(fā)展之際，為切實推動風(fēng)電等可再生能源持續(xù)健康發(fā)展，圍繞并網(wǎng)、補貼、消納和中長期規(guī)劃等行業(yè)深層問題與挑戰(zhàn)，本文提出八方面建議。

01

適當(dāng)延長風(fēng)電建設(shè)項目并網(wǎng)時限

政策刺激下的“搶裝”影響行業(yè)健康發(fā)展。2019年5月，國家發(fā)展改革委出臺了《關(guān)于完善風(fēng)電上網(wǎng)電價政策的通知》(發(fā)改價格〔2019〕882號)，規(guī)定“2018年底之前核準(zhǔn)的陸上風(fēng)電項目，2020年底前仍未完成并網(wǎng)的，國家不再補貼;2019年1月1日至2020年底前核準(zhǔn)的陸上風(fēng)電項目，2021年底前仍未完成并網(wǎng)的，國家不再補貼。”2020年元月，財政部、國家發(fā)展改革委和國家能源局聯(lián)合出臺的《關(guān)于促進(jìn)非水可再生能源發(fā)電健康發(fā)展的若干意見》( 財建〔2020〕4號)明確，“按規(guī)定完成核準(zhǔn)(備案)并于2021年12月31日前全部機組完成并網(wǎng)的存量海上風(fēng)力發(fā)電和太陽能光熱發(fā)電項目，按相應(yīng)價格政策納入中央財政補貼范圍”。為確保風(fēng)電項目的基本收益，贏得最后的補貼窗口期，各地風(fēng)電項目建設(shè)從去年就開始提速。由于“搶裝”，整個行業(yè)的風(fēng)機公開招投標(biāo)價格由2018年最低的3200元/千瓦左右上漲到2019年的4000元/千瓦左右。近年來，通過技術(shù)創(chuàng)新帶來的降本增效被“搶裝”直接抵消，不利于行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。

同時，由于風(fēng)機制造和風(fēng)電場建設(shè)周期較長，受新冠肺炎疫情影響，風(fēng)機供應(yīng)短缺、復(fù)工延期、進(jìn)度受阻等多種因素疊加，使風(fēng)電項目難以在規(guī)定時間內(nèi)并網(wǎng)。如果補貼并網(wǎng)政策不延期，將帶來嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)和社會影響。一方面，為搶奪窗口期，大部分項目會存在比2019年更嚴(yán)峻的趕工期“搶裝”風(fēng)險，帶來成本上升和安全隱患。另一方面，部分項目因達(dá)不到并網(wǎng)時間要求而不得不被作廢，這將導(dǎo)致風(fēng)電場投資大幅下降。同時，還將面臨產(chǎn)業(yè)鏈多個環(huán)節(jié)合同違約、資源浪費、大量從業(yè)人員失業(yè)的巨大風(fēng)險。

建議國家適當(dāng)延長風(fēng)電項目并網(wǎng)時限要求(陸上風(fēng)電延期至少6個月，海上風(fēng)電延期至少12個月)，保障行業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展。

02

避免新能源消納“保量不保價”

近年來，在國家和各省市的共同努力下，可再生能源消納水平明顯提高，棄電狀況持續(xù)緩解，但也出現(xiàn)了強制交易、“保量不保價”的問題。主要體現(xiàn)在以下幾方面：

一是最低保障小時數(shù)制度落實不到位。近年來，部分省發(fā)布的保障小時數(shù)低于國家規(guī)定的最低保障小時數(shù)。二是部分省區(qū)在市場化交易中強制定價并要求發(fā)電企業(yè)讓利。三是風(fēng)電承擔(dān)輔助服務(wù)費用過高。以吉林為例，按風(fēng)電項目成本6.5元/瓦計算，項目能承受的最低電價為0.29元/千瓦時，2019年1~5月每度電分?jǐn)傒o助服務(wù)費0.04元，擬建的平價上網(wǎng)風(fēng)電每度電至少要分?jǐn)?.02元，項目外送山東電價0.31元/千瓦時，每度電利潤為零，嚴(yán)重挫傷了風(fēng)電企業(yè)的積極性。

由于可再生能源補貼拖欠問題一直沒有得到有效解決，使得風(fēng)光等發(fā)電企業(yè)負(fù)債經(jīng)營加劇，資金周轉(zhuǎn)十分困難。如果還存在“有量無價”的消納，將會使企業(yè)經(jīng)營狀況雪上加霜，引發(fā)產(chǎn)業(yè)鏈上下游的三角債問題，科技研發(fā)和管理投入不足的問題，甚至出現(xiàn)資金鏈斷裂引發(fā)的金融風(fēng)險。這將阻礙風(fēng)電向平價時代平穩(wěn)過渡。

建議嚴(yán)格按照《可再生能源法》精神，以及《國家能源局關(guān)于減輕可再生能源領(lǐng)域企業(yè)負(fù)擔(dān)有關(guān)事項的通知》(國能發(fā)新能〔2018〕34號)規(guī)定，加強監(jiān)管，要求各省嚴(yán)格執(zhí)行可再生能源保障性收購制度，將新疆、甘肅、山西等現(xiàn)行風(fēng)電和光伏最低保障小時數(shù)提高至國家核定的水平。建議國家有關(guān)部門督促各地整改電力交易中對可再生能源的歧視性規(guī)定，建立公平透明的電力交易市場機制，廢除以輔助調(diào)峰名義使可再生能源給火電補貼，以及強迫低電價交易等不公平不合理的規(guī)定。建議積極推進(jìn)特高壓通道建設(shè)及跨省交易，提高清潔能源送出比例。

03

引導(dǎo)和激勵消費側(cè)加大對綠色電力的使用

長期以來，我國忽視了終端消費側(cè)在推動能源綠色低碳轉(zhuǎn)型方面的責(zé)任。對地方政府和各類市場主體明確具有約束力的強制性可再生能源電力消納考核目標(biāo)，以充分調(diào)動企業(yè)、個人以及全社會消費綠色電力的積極性，是當(dāng)前及未來一段時間推動能源生產(chǎn)和消費革命的重要舉措。

一是通過立法形式，落實可再生能源配額制的法律約束力。建議國家能源主管部門盡快出臺可再生能源電力消納制度的考核管理辦法，除了明確考核主體的電力消納義務(wù)，還應(yīng)配套具有法律約束力的懲罰、獎勵機制。對于未完成配額義務(wù)的主體，通過罰則等方式予以處理，如仿照節(jié)能減排考核方式，將可再生能源電力消納責(zé)任完成情況納入地方政府政績考核。同時，完善以綠色電力證書為主要載體的綠色電力消費體系，實現(xiàn)配額指標(biāo)的流轉(zhuǎn)。

二是開展可再生能源綠色電力證書強制約束交易。建議國家相關(guān)部門盡快啟動綠證強制交易。對地方政府，建議以能源消耗總量和強度“雙控”考核為抓手推動綠證交易，鼓勵能耗超標(biāo)地區(qū)認(rèn)購綠證，綠證對應(yīng)電量折合為能源消費量，在地區(qū)能源消費超標(biāo)量中予以扣減。在現(xiàn)有配額制市場主體外，持續(xù)擴大綠證買方市場范圍和規(guī)模，保障綠證的市場需求、合理價格和長期綠證市場建設(shè)。

三是營造綠色電力消費氛圍，倡導(dǎo)全社會使用綠色電力。建議政府相關(guān)部門策劃持續(xù)性的社會公益活動，讓社會大眾真正了解可再生能源在拉動我國經(jīng)濟(jì)增長、增加就業(yè)、改善環(huán)境等方面的影響力。鼓勵更多的高耗能企業(yè)參與可再生能源電力消費的行動中去，呼吁企業(yè)通過參與綠色電力消費提升其社會形象和社會責(zé)任感。對于長期自愿購買綠色電力的企業(yè)和個人，建議國家給予相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)優(yōu)惠政策和社會榮譽，以稅收、信貸激勵和綠色企業(yè)表彰等方式，推動社會公眾逐步形成綠色電力消費意識。推動綠色電力消費關(guān)聯(lián)“能源雙控”“綠色制造”“綠色金融”等現(xiàn)有機制，制定激勵相容政策，形成消費者認(rèn)購綠證的“真實內(nèi)驅(qū)力”。

04

加快制定可再生能源中長期發(fā)展規(guī)劃

得益于《可再生能源法》及相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策出臺，我國可再生能源在“十二五”“十三五”期間實現(xiàn)了快速發(fā)展。但在補貼、并網(wǎng)、消納等方面存在的問題，也對行業(yè)長期健康發(fā)展帶來了挑戰(zhàn)，需要明確可再生能源在國家能源轉(zhuǎn)型中的戰(zhàn)略定位，確定中長期發(fā)展規(guī)劃，制定可再生能源發(fā)展路線圖，并配套出臺相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策，保障可再生能源行業(yè)健康持續(xù)發(fā)展，為國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供有效保障。

一是建議在滿足相關(guān)規(guī)劃、環(huán)保要求的前提下，統(tǒng)籌研究提出2025年和2030年可再生能源整體發(fā)展目標(biāo)，同時梳理、測算各地區(qū)可再生能源發(fā)展的總體目標(biāo)和各類可再生能源發(fā)展目標(biāo)，以規(guī)劃為指引讓我國能源發(fā)展真正走向綠色低碳化道路。

二是制定可再生能源發(fā)展路線圖，明確技術(shù)、經(jīng)濟(jì)等方面的發(fā)展路徑。推動電網(wǎng)企業(yè)與可再生能源企業(yè)在并網(wǎng)技術(shù)、負(fù)荷需求、市場交易等方面協(xié)同發(fā)展，實現(xiàn)高比例的可再生能源并網(wǎng)接入，保障國家能源轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略的實現(xiàn)。

三是結(jié)合未來能源及電力發(fā)展趨勢，制定有效的發(fā)展階段銜接政策。建議能源主管部門做好風(fēng)電“十三五”“十四五”規(guī)劃銜接，避免出現(xiàn)因為補貼取消引發(fā)制造業(yè)生態(tài)環(huán)境惡化、設(shè)備產(chǎn)品質(zhì)量隱患、“棄風(fēng)限電”問題反彈、行業(yè)發(fā)展波動大等問題，實現(xiàn)平價的平穩(wěn)過渡。

05

發(fā)行特別國債解決可再生能源補貼支付滯后問題

《可再生能源法執(zhí)法報告》顯示，2016年以來，可再生能源補貼發(fā)放不及時，補貼缺口不斷加大。截至2019年，我國可再生能源補貼缺口已達(dá)3000億元以上。據(jù)有關(guān)統(tǒng)計，可再生能源行業(yè)每年投資規(guī)模接近6000億，就業(yè)人員接近400多萬，拉動國家稅收2000多億元，補貼拖欠導(dǎo)致企業(yè)經(jīng)營難以為繼，逐漸失去“供血”和“造血”機能。

同時，補貼支付滯后問題對可再生能源行業(yè)外部融資環(huán)境造成不利影響。近年來由于可再生能源補貼不到位等因素的影響，部分地方的風(fēng)電、光伏發(fā)電項目因為沒有足夠的現(xiàn)金流償還貸款，出現(xiàn)了違約。一些金融機構(gòu)將風(fēng)電行業(yè)列入“限制性行業(yè)”，嚴(yán)格控制風(fēng)電、光伏行業(yè)的信貸規(guī)模。比如，某銀行在2018年將風(fēng)電行業(yè)從綠色信貸優(yōu)先支持的行業(yè)列入“限制性行業(yè)”，要求全行對該行業(yè)所有客戶的信貸余額(包括貸款、銀行承兌匯票、保函、信用證等)只減不增，這進(jìn)一步加劇了可再生能源行業(yè)的資金壓力，加大了整個可再生能源行業(yè)的資金流動性風(fēng)險。

建議財政部發(fā)行3000億元的可再生能源補貼特別國債，一次性彌補可再生能源補貼的資金缺口;將發(fā)債募集資金發(fā)放至可再生能源企業(yè)，一次性解決目前整個可再生能源行業(yè)的資金流動性危機和債務(wù)高企問題，支持可再生能源健康發(fā)展，促進(jìn)能源結(jié)構(gòu)調(diào)整。

06

完善高速公路匹配大型風(fēng)電裝備運輸規(guī)范

我國風(fēng)電設(shè)備制造業(yè)目前已成為國家重要產(chǎn)業(yè)之一，年產(chǎn)規(guī)模近萬億，但在風(fēng)電產(chǎn)品及關(guān)鍵零部件高速公路運輸效率上，仍有待提升。

依據(jù)車貨超限尺寸的分級，風(fēng)電機組整機(如主機、葉片、發(fā)電機、塔筒)及部分關(guān)鍵零部件(如鑄件、變槳軸承等)都屬于大批量生產(chǎn)的2~3級大型物件，具有典型的“超重、超大、不可解體”等特點。根據(jù)交通部規(guī)定，該類大型物件的公路運輸需要辦理運輸通行線路上各地路政部門審批的超限運輸許可證，并按照規(guī)定路線，在安全監(jiān)護(hù)下，適時通行。

但目前缺乏針對風(fēng)電行業(yè)同規(guī)格、同線路、大批量的大件運輸車輛通行勘驗、審批標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，導(dǎo)致同一個風(fēng)電工程項目，不同車輛、同一類貨物、同一線路多次辦證，降低運輸效率。而且，2019年，交通運輸部開始實行新的高速公路通行分類收費標(biāo)準(zhǔn)，目的在于降低車輛空駛率和運輸成本。然而，由于風(fēng)電行業(yè)項目工程的特殊性，運輸車輛滿載率難以提升，導(dǎo)致風(fēng)電大件運輸通行成本上升，企業(yè)盈利水平下降。

建議交通運輸部海事路政局下放大件運輸通行許可申請時的車輛勘驗職責(zé)，做好事中事后監(jiān)管，并差異化制訂大件貨運車輛高速公路通行費用的收費標(biāo)準(zhǔn)。

07

建立健全海上風(fēng)電從業(yè)人員安全培訓(xùn)標(biāo)準(zhǔn)

在過去十余年中，良好的政策與上網(wǎng)電價環(huán)境極大推動國內(nèi)海上風(fēng)電的發(fā)展，2013~2019年國內(nèi)海上風(fēng)電裝機量復(fù)合增長率高達(dá)58%，由此帶來了大量的從業(yè)人員。根據(jù)對國內(nèi)海上風(fēng)電裝機量及典型海上項目人員配比預(yù)測，截至2028年，國內(nèi)需接受海上風(fēng)電安全培訓(xùn)的潛在人員至少為3.8萬人，這些作業(yè)人員在海上作業(yè)、進(jìn)出場過程、起吊作業(yè)、機組、船舶甚至是岸上均面臨事故風(fēng)險。

根據(jù)全球海上風(fēng)電健康與安全組織2018年公開的數(shù)據(jù)顯示，僅報告的安全事故就達(dá)到854起，事故的根本原因與海上風(fēng)電從業(yè)人員的職業(yè)技能、技術(shù)水平以及安全生產(chǎn)意識不足密切相關(guān)。

國內(nèi)的現(xiàn)行法律、法規(guī)以及行業(yè)推薦標(biāo)準(zhǔn)中，對于風(fēng)電從業(yè)人員并未有明晰的人員資質(zhì)規(guī)定。目前國內(nèi)現(xiàn)行的解決辦法是海上風(fēng)電從業(yè)人員選擇作業(yè)場景部分相似行業(yè)的培訓(xùn)，比如海上油氣開采行業(yè)的“四小證、五小證”或者船員“基本安全培訓(xùn)”，然而不論是船員還是海上石油作業(yè)的場景類型或風(fēng)險源，均與海上風(fēng)電有本質(zhì)區(qū)別，從業(yè)者應(yīng)掌握的技能也另有側(cè)重，因此從業(yè)者接受海上風(fēng)電特色的專業(yè)培訓(xùn)尤為重要。

建議由交通部法制司統(tǒng)一國內(nèi)海上人員管理標(biāo)準(zhǔn)，由船員培訓(xùn)處建立健全海上風(fēng)電從業(yè)人員培訓(xùn)標(biāo)準(zhǔn)。具體可參考連云港海事局根據(jù)《連云港海事局海上風(fēng)電海事監(jiān)管暫行辦法》而推行的海上風(fēng)電特色人員培訓(xùn)，在全國推廣海上風(fēng)電從業(yè)人員培訓(xùn)模式，于國內(nèi)海事系統(tǒng)內(nèi)相互認(rèn)可，以規(guī)范提高海上風(fēng)電從業(yè)人員安全意識與應(yīng)急能力，為國內(nèi)海上風(fēng)電事業(yè)發(fā)展減少風(fēng)險和后顧之憂。

08

優(yōu)化風(fēng)電行業(yè)稅收政策

風(fēng)電是未來國家能源安全的重要支撐，屬于重資本行業(yè)，存在長周期留抵稅額大、貸款利息增值稅不得抵扣、政府補貼拖欠、補貼稅先征和臨時耕地占用稅征收等不利于行業(yè)發(fā)展的稅收政策。

具體來看，一是風(fēng)力發(fā)電廠一次性投入規(guī)模大，資本回收周期長，貸款比例高，貸款利息成本大，通常一個5萬千瓦的電廠需要投資3億，建成當(dāng)年形成增值稅留抵稅額4000萬元，需要5年左右才能抵扣。二是金融業(yè)增值稅改革不徹底，貸款利息不能抵扣，增加了企業(yè)稅負(fù)，全行業(yè)每年因為貸款利息不得抵扣造成的成本增加20億左右。三是國家補貼拖欠卻提前征收補貼稅。目前國家規(guī)定給予風(fēng)力發(fā)電一定補貼，由于財政壓力通常拖欠補貼兩年，但補貼對應(yīng)的增值稅和所得稅卻提前1~2年繳納。四是新修訂的《耕地占用稅法》增加了風(fēng)力發(fā)電企業(yè)耕地占用稅成本。新法第十一條規(guī)定，企業(yè)臨時占用耕地一年內(nèi)依法復(fù)耕后國家退還耕地占用稅，占地的起始時間為取得用地許可時間，由于風(fēng)電廠的建設(shè)周期受很多審批環(huán)節(jié)時間限制和自然條件變化限制，通常完成土地使用手續(xù)審批到建成復(fù)耕時間需要兩年左右，按照目前的政策將導(dǎo)致電廠臨時耕地占用費無法退還。

對此，提出以下四點建議：一是對風(fēng)力發(fā)電行業(yè)實現(xiàn)全面的留抵退稅鼓勵政策。對國家鼓勵的資源綜合利用行業(yè)實現(xiàn)優(yōu)惠政策疊加鼓勵;即使不能疊加也不能因為該行業(yè)享受即征即退50%增值稅就停止留抵退稅權(quán)，國家解決企業(yè)資金困難普惠政策，可以考慮將即征即退影響額度予以剔除。二是允許新能源行業(yè)貸款利息抵扣增值稅。三是國家補貼納稅義務(wù)發(fā)生時間，按照收付實現(xiàn)制確定，即收到補貼款時納稅。四是風(fēng)力發(fā)電企業(yè)耕地占用時間應(yīng)從企業(yè)動工日算起。