關(guān)于加強(qiáng)我國核電“走出去”頂層協(xié)調(diào)及政策支持的建議

前言

我國核電“走出去”已上升為國家戰(zhàn)略，是踐行“一帶一路”倡議的重要體現(xiàn)，不但能夠?yàn)槟繕?biāo)國提供能源與電力解決方案、促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展和就業(yè)增長，還可以拉動(dòng)我國經(jīng)濟(jì)快速增長、帶動(dòng)我國核電上下游諸多產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和外貿(mào)結(jié)構(gòu)的合理化，是推動(dòng)構(gòu)建人類命運(yùn)共同體的重要抓手。

目前我國核電生產(chǎn)能力已達(dá)到相當(dāng)規(guī)模，具備了包括技術(shù)、設(shè)備、運(yùn)行服務(wù)等在內(nèi)的全產(chǎn)業(yè)鏈走向國際市場的能力。從近些年我國核電“走出去”的歷程看，海外核電市場很大，合作意向也較多，但落地項(xiàng)目卻很少，缺乏有效的頂層協(xié)調(diào)和政策支持是原因之一。

1. 海外核電市場前景廣闊

截至2018年底，全球在運(yùn)機(jī)組454臺(tái)，總裝機(jī)容量約4億千瓦;在建核電機(jī)組54臺(tái)，總裝機(jī)容量5501萬千瓦。2018年核電發(fā)電量已恢復(fù)到福島核事故前水平，占比約11%。在全球范圍內(nèi)，核能產(chǎn)生了近三分之一的清潔電力。

根據(jù)世界主要能源組織/核電機(jī)構(gòu)最近的預(yù)測表明，核電作為可以大規(guī)模替代化石能源的清潔高效低碳能源，將來對(duì)優(yōu)化世界一次能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)、改善環(huán)境的作用愈加凸顯，全球核電未來將持續(xù)增長。只是受制于當(dāng)前政策、資金、經(jīng)濟(jì)等多種因素，一些機(jī)構(gòu)如國際原子能機(jī)構(gòu)(IAEA)、國際能源署(IEA)將核電增長規(guī)模目標(biāo)預(yù)期有所調(diào)低。但是從地域分布和新建國家統(tǒng)計(jì)來看，核電發(fā)展區(qū)域呈不斷擴(kuò)展和增長態(tài)勢，越來越多國家看好核電。

目前，全球有近20個(gè)國家或地區(qū)正在建設(shè)核電站，其中白羅斯、阿聯(lián)酋、孟加拉國、土耳其、烏茲別克斯坦是新的核電成員國。中東、中亞等地區(qū)已經(jīng)成為新的核電建設(shè)主要區(qū)域。未來全球核電建設(shè)的重點(diǎn)在發(fā)展中國家，尤其是中國和印度，以及一些新型經(jīng)濟(jì)體國家，如非洲、南美、中東、中亞等。2018年,第九屆世界清潔能源部長級(jí)會(huì)議明確將核能納入清潔能源，同時(shí)強(qiáng)調(diào)，必須共同努力確保所有清潔和創(chuàng)新技術(shù)都成為無排放未來的一部分，并倡議關(guān)注核電用于基荷電力，以及創(chuàng)新的下一代核能技術(shù)。

2018年8月世界核協(xié)會(huì)(WNA)發(fā)布的報(bào)告稱，和諧是未來電力的全球愿景。為了滿足對(duì)可靠，廉價(jià)和清潔電力不斷增長的需求，需要將所有低碳能源作為多種電力組合的一部分。預(yù)計(jì)到2050年核能容量將擴(kuò)大到供應(yīng)25%的電力，其中至2050年核能應(yīng)該增加10億千瓦的裝機(jī)能力目標(biāo)。根據(jù)世界核協(xié)會(huì)對(duì)未來核電需求的國別統(tǒng)計(jì)，在2035年前世界有40多個(gè)國家計(jì)劃新建機(jī)組，其中已制定明確規(guī)劃，有望未來5-8年開工的規(guī)模超過100臺(tái)/0.9億千瓦(不包括中國)，未有明確規(guī)劃，有望未來10-15年開工的規(guī)模超過200臺(tái)/2.3億千瓦。這其中新興國家占一半或更多。

我國核電“走出去”潛在的市場國家大致可分為兩類。一類是已有核電或計(jì)劃建設(shè)核電的發(fā)展中國家，如印度、巴基斯坦、印度尼西亞、沙特、約旦、巴西、埃及、南非、越南、泰國等，這些國家多數(shù)具備人口多、人均發(fā)電裝機(jī)容量低，經(jīng)濟(jì)形勢較好的特點(diǎn)，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，對(duì)電力的需求快速增加，核電必然是解決能源供應(yīng)問題的重要選項(xiàng)。這其中，有明確計(jì)劃且有望實(shí)際建設(shè)的市場空間除巴基斯坦、伊朗、阿根廷等幾個(gè)國家之外已基本被國外競爭對(duì)手瓜分完畢;但其他有意向但未列入規(guī)劃、未來10年有望開工的項(xiàng)目中，還有很大的機(jī)會(huì)空間，中國企業(yè)與其他競爭對(duì)手站在同一起跑線上，需要從不確定的增量市場中爭取和培育。中國同上述國家合作主要集中在核電項(xiàng)目建設(shè)與投資、核燃料與裝備供應(yīng)，以及人才培養(yǎng)等，在核電運(yùn)維技術(shù)服務(wù)、法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)等領(lǐng)域合作前景廣闊。經(jīng)過近幾年的持續(xù)培育開發(fā)，中國同上述部分核電需求國家尤其是“一帶一路”沿線國家保持著密切的合作與交流，具備較好的項(xiàng)目合作基礎(chǔ)。

另一類則是老舊核電機(jī)組替代和退役市場，包括英國、法國、保加利亞、羅馬尼亞、烏克蘭、瑞典、比利時(shí)、捷克等已有核電國家，這些國家核電站大多建于上世紀(jì)七八十年代。到2030年，全球?qū)⒂?20多臺(tái)/9000萬千瓦機(jī)組運(yùn)行時(shí)間達(dá)到50年。到2040年，又將有200余臺(tái)/1.9億千瓦機(jī)組運(yùn)行達(dá)到50年。歐洲國家運(yùn)行核電規(guī)模占全球核電裝機(jī)數(shù)量和容量的40%，機(jī)組投運(yùn)時(shí)間早，未來20多年，特別是2030-2040年期間，大批核電機(jī)組必然退役。從減少溫室氣體排放、電網(wǎng)安全和經(jīng)濟(jì)性等方面考慮，需要建設(shè)一批新機(jī)組來取代?？梢灶A(yù)期，如果沒有可替代核電的穩(wěn)定電源技術(shù)出現(xiàn)，隨著大批老機(jī)組退役和發(fā)展中國家對(duì)能源需求的巨大增長，2030年后，核電建設(shè)真正有望迎來大規(guī)模增長，每年開工機(jī)組數(shù)(不含中國)可望超過10臺(tái)，中國開展國際核能合作的前景會(huì)更加明朗。中國同上述國家的合作除了退舊建新項(xiàng)目合作之外，在老舊機(jī)組退役、運(yùn)維技術(shù)服務(wù)、放射性廢物處理、機(jī)組延壽關(guān)鍵設(shè)備更新供貨等領(lǐng)域需求巨大，完全可以發(fā)揮中國的人力與技術(shù)優(yōu)勢，成為未來核電“走出去”，開展核電全產(chǎn)業(yè)鏈國際產(chǎn)能合作的重點(diǎn)。

基于以上分析，以及過去多年來我國企業(yè)海外開發(fā)具體項(xiàng)目推進(jìn)實(shí)踐，同潛在市場國家的合作，實(shí)際真正建設(shè)落地可能要打一定折扣，再考慮俄羅斯占有的海外訂單，以及俄美法等國內(nèi)建設(shè)與全周期管理的需求自給供應(yīng)，預(yù)計(jì)2035年前中國核電企業(yè)能夠真正參與競爭的海外核電市場規(guī)模大概在20-30臺(tái)機(jī)組左右，總裝機(jī)規(guī)模在3000萬-5000萬千瓦。2035年后，隨著存量核電市場的放開，核電走出去的市場空間進(jìn)一步明朗。

2. 當(dāng)前我國核電“走出去”面臨的主要問題

經(jīng)過三十多年的發(fā)展，我國核電已形成完整的技術(shù)研發(fā)體系，開發(fā)了華龍一號(hào)、國和一號(hào)、高溫氣冷堆等一系列先進(jìn)核電品牌。核電設(shè)備成套供應(yīng)能力得到較快提升，具備年產(chǎn)8-10臺(tái)套百萬千瓦級(jí)壓水堆核電主設(shè)備制造能力;核電建造和運(yùn)行業(yè)績國際領(lǐng)先，核電安全國際口碑良好;核電工程管理能力持續(xù)提升，可以具備同時(shí)開工30臺(tái)以上核電機(jī)組的建設(shè)能力。

我國是繼美、俄、法之后少數(shù)幾個(gè)擁有核電全產(chǎn)業(yè)鏈的國家，可以提供核電設(shè)計(jì)、工程建設(shè)、設(shè)備制造、運(yùn)行維護(hù)、人才培養(yǎng)、燃料供應(yīng)等服務(wù)，具有“一站式”解決方案能力,越來越多的國家表達(dá)了合作意愿。截至2018年底，我國已經(jīng)成功向阿爾及利亞、巴基斯坦、尼日利亞、敘利亞、伊朗、加納和約旦等國累計(jì)出口了7臺(tái)核電機(jī)組、1座重水研究堆、5臺(tái)微堆和1臺(tái)次臨界裝置，極大帶動(dòng)了國內(nèi)裝備產(chǎn)能輸出，對(duì)國內(nèi)核產(chǎn)業(yè)升級(jí)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生積極影響。

面對(duì)激烈的核電國際競爭市場，當(dāng)前我國核電“走出去”除了融資、技術(shù)等挑戰(zhàn)之外，在頂層協(xié)調(diào)及政策法規(guī)方面還面臨如下主要問題。

2.1 核電“走出去”頂層統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不夠

核電“走出去”屬于重大投資項(xiàng)目，在項(xiàng)目審批、裝備與材料出口中，涉及到發(fā)改委、商務(wù)部、科工局、外交部、海關(guān)、核安全局等多部門的審核，部委間針對(duì)核電出口的跨部門協(xié)調(diào)決策機(jī)構(gòu)還未建立，相比于相對(duì)健全的高鐵項(xiàng)目出口協(xié)調(diào)機(jī)制，仍需要相關(guān)部門深度參與。特別是國家頂層的推動(dòng)同時(shí)，要有相配套的專項(xiàng)法規(guī)、支持政策及時(shí)跟進(jìn)并督促落實(shí)，才能保障企業(yè)后續(xù)合作順利推進(jìn)。

2.2 核電“走出去”尚未與其他領(lǐng)域國際合作建立互補(bǔ)支撐體系

有些意向國家由于資金壓力，希望利用自己的石油或礦產(chǎn)資源、農(nóng)產(chǎn)品優(yōu)勢，通過易貨交易達(dá)成核電項(xiàng)目合作時(shí)，按照現(xiàn)行管理辦法，中央企業(yè)原則上不得在境外從事非主業(yè)投資，有特殊原因確需投資的，需經(jīng)國資委核準(zhǔn)。這涉及到國內(nèi)較多部門的審批，談判周期進(jìn)一步拉長，可操作性難度很大。而國外其他競爭對(duì)手就有類似成功案例，如俄羅斯采用捆綁合作機(jī)制，在同印度談判中，就將核電出口與戰(zhàn)斗機(jī)銷售、航空母艦維護(hù)，以及潛艇貿(mào)易等掛鉤，希望對(duì)其核供應(yīng)國的投票支持來換取該國核電建設(shè)參與權(quán)。

2.3 核電“走出去”面臨諸多風(fēng)險(xiǎn)，亟需國家頂層支持

核電“走出去”涉及領(lǐng)域廣、技術(shù)復(fù)雜、周期長，海外項(xiàng)目合作會(huì)受到國別風(fēng)險(xiǎn)、外交風(fēng)險(xiǎn)等。其中核電項(xiàng)目受政治風(fēng)險(xiǎn)影響最大。核電國際合作需要業(yè)主國政府綜合權(quán)衡，存在政治、外交、財(cái)力、能源導(dǎo)向等多方面制約因素。如中國同阿根廷項(xiàng)目開發(fā)過程中，經(jīng)歷了業(yè)主國政府更迭，對(duì)項(xiàng)目造成了較大影響。俄羅斯同保加利亞貝列內(nèi)(Belene)核電項(xiàng)目建設(shè)也是斷斷續(xù)續(xù)。2006年俄羅斯原子能技術(shù)出口公司獲得該項(xiàng)目建設(shè)權(quán)，但是政府換屆以及受到歐盟與俄羅斯政治關(guān)系等因素的影響，新上臺(tái)的保加利亞政府于2010年6月凍結(jié)該項(xiàng)目建設(shè)，并于2012年3月作出停建決定。核電技術(shù)出口受地緣政治、軍事外交影響非常大。如俄羅斯在傳統(tǒng)的軍事出口伙伴(印度、越南等)、傳統(tǒng)的獨(dú)聯(lián)體國家(白俄羅斯等)、傳統(tǒng)勢力地區(qū)(匈牙利等東歐)、以及中東(伊朗、約旦、埃及、土耳其等)和南亞(孟加拉等)等國具有很大的影響力，對(duì)當(dāng)?shù)睾穗婍?xiàng)目有著很大的干涉力，中國企業(yè)要想將核電出口到俄羅斯的勢力范圍之內(nèi)很難，必須創(chuàng)新合作方式、加快頂層推動(dòng)，否則基本不可能。

2.4核電出口在核事故損害防范和乏燃料管理等有關(guān)應(yīng)對(duì)方面尚需加強(qiáng)法律保護(hù)

在核事故賠償損害風(fēng)險(xiǎn)防范方面，中國已經(jīng)加入了《國際原子能機(jī)構(gòu)規(guī)約》《乏燃料管理安全和放射性廢物管理聯(lián)合安全公約》等國際條約，但尚未加入《核損害民事責(zé)任維也納公約》《核損害補(bǔ)充賠償公約》等國際公約，不利于在同一平臺(tái)、相同話語體系進(jìn)行平等溝通、開展交易，且中國核電出口中涉及到賠償事宜，目前主要執(zhí)行國務(wù)院發(fā)布的兩個(gè)批復(fù)，至今沒有制定專門的核損害安全救濟(jì)法。這不一定得到海外國家的認(rèn)可，而且隨著中國海外項(xiàng)目的增多，核電出口企業(yè)也需要得到進(jìn)一步完善的法律保護(hù)。

在乏燃料管理問題上，隨著世界各國對(duì)環(huán)保的標(biāo)準(zhǔn)不斷提高，各國對(duì)于輻射防護(hù)和環(huán)境保護(hù)的要求也不同，公眾對(duì)環(huán)境保護(hù)問題日益關(guān)注。核電運(yùn)行本身產(chǎn)生的乏燃料與放射性廢物帶有環(huán)境危害性，如何進(jìn)行安全的處理處置，也是目標(biāo)市場國家關(guān)注的重點(diǎn)問題，是決定“走出去”能否順利實(shí)施的重要因素。針對(duì)出口核電站，國外用戶普遍傾向于合作方幫助解決乏燃料回取問題。俄羅斯核電出口的最大優(yōu)勢就是愿意幫助國外用戶解決乏燃料與放射性廢物管理問題，對(duì)于采用俄技術(shù)建造的核電站，由俄羅斯提供核燃料，反應(yīng)堆運(yùn)行產(chǎn)生的乏燃料再運(yùn)回俄羅斯進(jìn)行貯存與后處理，進(jìn)行再循環(huán)利用，幫助合作國家解決了后顧之憂。孟加拉國就曾表示，選擇俄羅斯核電合作就是因?yàn)槠浠厥蘸藦U料，這是其他國家做不到的。中國尚不具備規(guī)模化處理乏燃料能力，且國內(nèi)法律在允許出口核電站運(yùn)回乏燃料方面并不太明確，造成企業(yè)對(duì)外談判籌碼降低。

3. 加強(qiáng)我國核電“走出去”頂層協(xié)調(diào)及政策支持的建議

為加快推動(dòng)我國核電“走出去”，發(fā)展更高層次的開放型經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)我國核電產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，提出以下建議：

3.1 建立完善核電“走出去”跨部級(jí)協(xié)調(diào)機(jī)制

隨著潛在核電合作項(xiàng)目不斷增多，建議組建由發(fā)改委牽頭，外交部、能源局、商務(wù)部、科工局、海關(guān)、三大核電企業(yè)、主要裝備企業(yè)、政策性、開發(fā)性和商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)、信用保險(xiǎn)組織等共同組成核電“走出去”跨部級(jí)協(xié)調(diào)機(jī)制，針對(duì)核電項(xiàng)目推介以及裝備出口中存在的問題，定期協(xié)調(diào)，研究對(duì)策，加快項(xiàng)目決策和審批流程，有效發(fā)揮國家外交、產(chǎn)業(yè)、財(cái)稅等組合拳優(yōu)勢，同時(shí)防止無序競爭，形成合力。

3.2 將核電納入金磚合作、G20峰會(huì)、“16+1合作”等多邊合作議題

建議外交部和能源局加強(qiáng)協(xié)調(diào)，在對(duì)邊合作交流對(duì)話中，將核電合作納入多邊合作機(jī)制議題，加強(qiáng)核電同金融、貿(mào)易合作等統(tǒng)籌考慮，爭取同相關(guān)國家開展更深入的核能合作對(duì)話，有效利用金融領(lǐng)域合作簡化中國核電出口中的相互結(jié)算與貸款業(yè)務(wù)，爭取潛在的融資渠道，倡導(dǎo)核電項(xiàng)目實(shí)行人民幣計(jì)價(jià)結(jié)算。共同探討建立完善核能多邊或區(qū)域核能治理機(jī)制，提高自身話語權(quán)與影響力。將核電列入國家發(fā)改委設(shè)立的國際產(chǎn)能合作重點(diǎn)項(xiàng)目庫，優(yōu)先給予相關(guān)政策支持，推動(dòng)重點(diǎn)項(xiàng)目落地。

3.3 加強(qiáng)核電與其他行業(yè)的協(xié)同“走出去”

結(jié)合合作國家的具體需求與資源情況，考慮核電項(xiàng)目合作的溢出效應(yīng)，建議支持開展易貨貿(mào)易，適度放開對(duì)核電企業(yè)海外經(jīng)營的授權(quán)經(jīng)營范圍，鼓勵(lì)核電與常規(guī)電力、農(nóng)糧漁、基礎(chǔ)建設(shè)、礦產(chǎn)等領(lǐng)域國企間組成利益共同體共同參與國際項(xiàng)目競爭，視具體情況，采取“核能+其他產(chǎn)業(yè)”或者“其他產(chǎn)業(yè)+核能”的商業(yè)模式，國內(nèi)相關(guān)主管部門要簡化審批程序，增強(qiáng)該商業(yè)模式的可落地實(shí)施性。

3.4 完善相關(guān)法律法規(guī)，提供更完善的法律保障

加快推進(jìn)原子能法、核損害賠償法等立法，進(jìn)一步明確乏燃料管理政策，針對(duì)由我國出口且供應(yīng)燃料的國外核電站產(chǎn)生的乏燃料，支持運(yùn)回國內(nèi)進(jìn)行再利用。既體現(xiàn)核大國擔(dān)當(dāng)，盡到應(yīng)盡的義務(wù)，又為項(xiàng)目合作談判增加籌碼。在核保障監(jiān)督方面，加強(qiáng)雙邊核能合作協(xié)定下的年度報(bào)告制度，推進(jìn)中國在先進(jìn)重水堆、鈾資源貿(mào)易等領(lǐng)域的雙邊合作。