鄒驥：“十四五”應(yīng)設(shè)定碳排放總量指標(biāo)

中國(guó)已開(kāi)始為下一個(gè)五年規(guī)劃的制訂進(jìn)行準(zhǔn)備，專(zhuān)家認(rèn)為“十四五”能源氣候類(lèi)目標(biāo)應(yīng)更具雄心。

中國(guó)“十四五”規(guī)劃（2021-2025）的制定工作正在進(jìn)行。作為接下來(lái)五年經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的綱領(lǐng)性政策文件，“十四五”規(guī)劃將在很大程度上塑造中國(guó)下一階段的經(jīng)濟(jì)、能源和碳排放格局。

今年的新冠疫情的沖擊令這一重要規(guī)劃的制訂充滿(mǎn)了不確定性。在剛剛結(jié)束的全國(guó)“兩會(huì)”上，中國(guó)政府宣布不再設(shè)定 2020 年的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)，凸顯了這種不確定性給經(jīng)濟(jì)社會(huì)頂層規(guī)劃帶來(lái)的影響。另一方面，疫情帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)下行壓力也使人對(duì)中國(guó)進(jìn)一步推動(dòng)低碳綠色轉(zhuǎn)型的決心產(chǎn)生疑問(wèn)。中國(guó)是否會(huì)再次走上依賴(lài)高碳基建項(xiàng)目拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)的老路？根據(jù)綠色和平的統(tǒng)計(jì)，2020 年前 5 個(gè)月，中國(guó)多省出現(xiàn)重啟煤電建設(shè)的跡象，新規(guī)劃、新批準(zhǔn)和新開(kāi)工的項(xiàng)目總量達(dá)到 48 吉瓦，超過(guò) 2019 年全年投產(chǎn)的煤電裝機(jī)。

復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)和能源前景令“十四五”規(guī)劃的重要性更加凸顯。按照既定的時(shí)間表，“十四五”規(guī)劃應(yīng)在明年 3 月的全國(guó)“兩會(huì)”上對(duì)外公布，而一些關(guān)鍵的專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，如能源“十四五”規(guī)劃也將同期出臺(tái)。今年晚些時(shí)候，相關(guān)規(guī)劃的草案可能浮出水面。

記者就此專(zhuān)訪(fǎng)了能源基金會(huì)首席執(zhí)行官兼北京辦事處總裁鄒驥。他在訪(fǎng)談中指出，疫情沖擊同時(shí)也帶來(lái)了改革的機(jī)會(huì)，中國(guó)應(yīng)抓緊進(jìn)行能源改革，設(shè)定比“十三五”更有力度的氣候環(huán)境目標(biāo)。

記者：今年是“十三五”收官之年，您怎么看待過(guò)去五年中國(guó)在低碳轉(zhuǎn)型方面的得失？

鄒驥（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“鄒”）：“十三五”期間，中國(guó)在低碳轉(zhuǎn)型方面取得了長(zhǎng)足的進(jìn)展。首先我們?cè)O(shè)定的[能源氣候類(lèi)]指標(biāo)超額完成。其次，市場(chǎng)上可再生能源的價(jià)格一路下行，價(jià)格下降有兩個(gè)因素，一個(gè)是技術(shù)進(jìn)步，另一個(gè)是市場(chǎng)規(guī)模上來(lái)了，這些都是實(shí)實(shí)在在的進(jìn)展。

能效方面同樣進(jìn)展顯著。單位 GDP 的能耗和單獨(dú)產(chǎn)品能耗——噸鋼、噸水泥、噸乙烯能耗等——都有顯著的下降。我們的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)也在發(fā)生顯著變化，服務(wù)業(yè)占比上升，低碳的新型制造業(yè)占比也在上升，傳統(tǒng)的高污染高能耗的行業(yè)占比在下降。

從煤炭的消耗來(lái)講，整體來(lái)說(shuō)煤炭的消費(fèi)量自 2013 年達(dá)到了峰值之后一路下降，雖然經(jīng)歷了 2018、2019 的輕度反彈，但并沒(méi)有超過(guò)峰值。從長(zhǎng)期的趨勢(shì)來(lái)看，煤炭已經(jīng)失去了大幅增長(zhǎng)的動(dòng)力，這為能源結(jié)構(gòu)的低碳化和清潔化創(chuàng)造了條件。“十三五”期間二氧化碳排放的絕對(duì)量雖然還在增長(zhǎng)，但增長(zhǎng)速度在變緩，這表明了中國(guó)的經(jīng)濟(jì)正開(kāi)始和碳排放脫鉤，在走向達(dá)峰的進(jìn)程中。

記者：您認(rèn)為“十四五”期間的能源氣候類(lèi)指標(biāo)能否保持“十三五”的力度？

鄒：我認(rèn)為可以，我們有這個(gè)潛力。如果不保持這個(gè)力度，我們的能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型就沒(méi)有壓力和動(dòng)力，在投資方向上沒(méi)有強(qiáng)有力的目標(biāo)來(lái)指引。這一階段再進(jìn)行高碳投資會(huì)鎖定碳排放，這些資產(chǎn)的擱淺成本也是巨大的。另外，中國(guó)的研發(fā)進(jìn)度也會(huì)受到影響，自主研發(fā)技術(shù)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力也會(huì)輸給他國(guó)，比如歐盟出臺(tái)“歐洲綠色新政”（European Green Deal）后， 他們會(huì)加速投資研發(fā)，人家走的更快了，我們就更要有一種緊迫感。

我們建議，“十四五”的能源氣候類(lèi)目標(biāo)設(shè)定如下。這些都是我們提出的建議，還是很初步的，在今后的一段時(shí)間仍要調(diào)整。但總體來(lái)說(shuō)，我們希望這些目標(biāo)保持“十三五”的力度，甚至步伐更快。

鄒：我認(rèn)為要新增二氧化碳排放總量的指標(biāo)。建議設(shè)立一個(gè)預(yù)期性、指導(dǎo)性的二氧化碳排放指標(biāo)，提出在“十四五”末期即 2024 年或 2025 年達(dá)到碳排放峰值，排放總量不超過(guò)100-103 億噸。

巴黎協(xié)定下，我們承諾要在 2030 年前碳排放總量達(dá)峰，姑且不說(shuō)峰值是多少，也不說(shuō)是否提前達(dá)峰，假設(shè)就在 2030 年達(dá)峰，那么我們就要從現(xiàn)在開(kāi)始設(shè)定并管理這個(gè)指標(biāo)。從國(guó)家層面宏觀管理一個(gè)指標(biāo)，首先要解決排放清單的問(wèn)題——排放從哪來(lái)？每個(gè)源頭是什么？我們得把排放源搞清楚了才能進(jìn)行下一步的統(tǒng)計(jì)。統(tǒng)計(jì)也不是一個(gè)簡(jiǎn)單的事情，中國(guó)碳排放戶(hù)有幾十萬(wàn)家企業(yè)，排放量占比能達(dá)到（碳排放總量的）70%到 80%。接下來(lái)還得訓(xùn)練統(tǒng)計(jì)人員，進(jìn)行測(cè)算、監(jiān)測(cè)、報(bào)告、核查。這一套（管理體系）做下來(lái)達(dá)到穩(wěn)定可信的程度，短則三年，長(zhǎng)則五年，有很多復(fù)雜的情況，但這都是我們管理指標(biāo)必須的基本準(zhǔn)備工作。因此，“十四五”時(shí)期開(kāi)始引入并管理碳排放總量指標(biāo)，已經(jīng)為時(shí)不早。

如果“十四五”也就是 2021 年還沒(méi)提出這個(gè)指標(biāo)，我們就不具備管理?xiàng)l件和管理能力。等到 2026 年“十五五”的時(shí)候才想起來(lái) 2030 年要達(dá)峰，結(jié)果發(fā)現(xiàn)還沒(méi)測(cè)算統(tǒng)計(jì)過(guò)，執(zhí)行的時(shí)候就會(huì)很被動(dòng)。所以我認(rèn)為現(xiàn)在就要把碳排放總量指標(biāo)納入進(jìn)來(lái)，用三五年時(shí)間將這套管理體系培育成熟，才能保證 2030 年達(dá)峰的管理是令人信服的。

記者：在新冠疫情影響、經(jīng)濟(jì)下行壓力持續(xù)加大的情況下，政府急需刺激經(jīng)濟(jì)，但“鐵公基”為主的經(jīng)濟(jì)刺激措施可能會(huì)阻礙中國(guó)的可持續(xù)轉(zhuǎn)型。您認(rèn)為“十四五”期間經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與環(huán)境目標(biāo)、氣候目標(biāo)如何協(xié)調(diào)？

鄒：現(xiàn)在中國(guó)財(cái)政的壓力是很大的，債務(wù)水平和杠桿率也很高，而環(huán)境的效益是一個(gè)公共產(chǎn)品，不帶來(lái)地方政府、企業(yè)和居民的直接財(cái)務(wù)收益。怎么辦呢？

我們認(rèn)為應(yīng)該設(shè)置有雄心的環(huán)境目標(biāo)，包括空氣質(zhì)量目標(biāo)和碳排放目標(biāo)，進(jìn)而將這個(gè)目標(biāo)分解到企業(yè)和居民。分解的過(guò)程從經(jīng)濟(jì)學(xué)上講就是確定環(huán)境這種公共產(chǎn)品的產(chǎn)權(quán)的過(guò)程。排放額度分配之后，要使其成為可交易的產(chǎn)品，并形成碳市場(chǎng)。環(huán)境[碳]產(chǎn)權(quán)一旦可以在市場(chǎng)上交易，就可以發(fā)現(xiàn)并確定環(huán)境資產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)格，這時(shí)可交易的配額就變成了一種資產(chǎn)，就會(huì)有聰明的投資者去投資于環(huán)境[碳]資產(chǎn)。

如果通過(guò)調(diào)控碳市場(chǎng)，讓碳價(jià)格呈現(xiàn)長(zhǎng)期上升的走勢(shì)，反映碳資產(chǎn)日益稀缺的趨勢(shì)，投資者就會(huì)根據(jù)這個(gè)預(yù)期向低碳領(lǐng)域投資，技術(shù)研發(fā)者就會(huì)去這個(gè)領(lǐng)域創(chuàng)新。我們就能把外部的環(huán)境效益、健康效益變成內(nèi)部的、市場(chǎng)主體的經(jīng)濟(jì)收益，這些也都會(huì)貢獻(xiàn)給我們的 GDP。那時(shí)候得到的 GDP 是有利于人民健康、氣候安全、環(huán)境舒適的GDP，而不是一堆過(guò)剩的產(chǎn)能、污染的產(chǎn)物，那時(shí)我們的國(guó)民財(cái)富構(gòu)成將在物質(zhì)資本、人力資本、自然資本和社會(huì)資本之間更加均衡，更加全面體現(xiàn)人民對(duì)美好生活的向往和需求，這才是所謂高質(zhì)量的發(fā)展。

記者：盡管我們一直在強(qiáng)調(diào)能源轉(zhuǎn)型，但從煤電裝機(jī)指標(biāo)來(lái)看，電力行業(yè)建議“十四五”期間煤電裝機(jī)上限為 1300 吉瓦，高于“十三五”期間的上限 1100 吉瓦。而且近期煤電預(yù)警有所放松、煤電建設(shè)的審批劇增，您對(duì)這個(gè)問(wèn)題怎么看？

鄒：我們的觀點(diǎn)是煤電裝機(jī)一瓦都不要漲。如果事實(shí)上煤電仍有上升的動(dòng)能，那么就算允許煤電的發(fā)電小時(shí)、發(fā)電量乃至相應(yīng)的電煤消耗量在“十四五”期間仍有一定的上漲，新增裝機(jī)不能再上漲了。裝機(jī)增加會(huì)鎖定碳排放，造成惡性循環(huán)，因?yàn)橛辛搜b機(jī)就要發(fā)電，就會(huì)阻礙煤電最終走向下行通道，而且會(huì)提高形成“擱淺資產(chǎn)”的投資風(fēng)險(xiǎn)，最終降低整個(gè)宏觀經(jīng)濟(jì)的健康程度和質(zhì)量。其實(shí)現(xiàn)在擱淺資產(chǎn)已經(jīng)露出了端倪，過(guò)半的煤電企業(yè)的財(cái)務(wù)狀況都是不好的。

隨著技術(shù)的發(fā)展，發(fā)展煤電裝機(jī)的好多理由越來(lái)越不成立了。之前說(shuō)發(fā)展可再生能源就得有一定的煤電去保證電網(wǎng)的穩(wěn)定性，來(lái)調(diào)節(jié)陰天或是沒(méi)風(fēng)的情況。但其實(shí)現(xiàn)在儲(chǔ)能技術(shù)迅速發(fā)展，不用通過(guò)煤電去調(diào)節(jié)了。另外，分布式的可再生能源發(fā)展很快，我們可以把每一個(gè)房屋、每一個(gè)社區(qū)都變成發(fā)電廠，自己用電自己發(fā)電，這時(shí)候中國(guó)的經(jīng)濟(jì)版圖、能源版圖就會(huì)發(fā)生根本性的變革，不用修那么多鐵路和電網(wǎng)去輸煤送電，對(duì)成本、環(huán)境效益、氣候效益、能源安全效益都是有利的，也是長(zhǎng)遠(yuǎn)的出路，那為什么現(xiàn)在不往這里投資呢？

在日益復(fù)雜的國(guó)際地緣政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境中，迅速動(dòng)員起來(lái)在一定的時(shí)期內(nèi)加速發(fā)展分布式可再生能源，并以“綠電”驅(qū)動(dòng)電動(dòng)交通工具，在戰(zhàn)略上是實(shí)現(xiàn)能源獨(dú)立、擺脫能源對(duì)外依賴(lài)、保障能源安全的最終戰(zhàn)略選擇，要下決心用20-30年的時(shí)間完成這一能源轉(zhuǎn)型。

最近為了刺激經(jīng)濟(jì)，確實(shí)放了很多煤電廠建設(shè)的項(xiàng)目，但這個(gè)叫做“飲鴆止渴”，將來(lái)有朝一日就會(huì)變成廢銅爛鐵，變成經(jīng)濟(jì)發(fā)展的負(fù)擔(dān)。