趙豐年：“十四五”地熱能管理機制亟待理順

近日，能源行業(yè)地熱能專業(yè)標準化技術(shù)委員會首席專家趙豐年向《地源熱泵》雜志編輯部發(fā)來一篇題為《地熱能產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策分析及建議》的稿件，文章圍繞“北方地區(qū)冬季清潔取暖的急迫需求”、“南方夏熱冬冷地區(qū)供暖制冷的潛在需求”、“對地熱等可再生能源電力需求逐步提高”三個層面，分析了我國地熱能產(chǎn)業(yè)正呈出廣闊的發(fā)展前景和市場潛力。文章還對目前我國地熱能產(chǎn)業(yè)政策方面存在的多頭管理仍未解決、支持政策力度有待加強等主要問題做了深入分析，并提出了對策建議。

目前地熱在《礦產(chǎn)資源法》《水法》《可再生能源法》的管理之下，管理權(quán)限分屬不同部門，管理機制不順，多頭管理問題仍未解決。文章指出，企業(yè)在辦理地熱項目的采礦權(quán)和取水許可證的過程中手續(xù)復(fù)雜、流程不暢，導致目前地熱項目未批先建、違規(guī)建設(shè)的情況頻繁發(fā)生。同時執(zhí)法主體的不統(tǒng)一帶來很多管理方面上的低效率，越權(quán)審批現(xiàn)象嚴重，影響了地熱資源的合理開發(fā)和可持續(xù)利用。一旦發(fā)生環(huán)保事件又存在一刀切的問題，致使地熱項目面臨的政策風險較大。

趙豐年在文章中指出，行業(yè)快速發(fā)展急需有力的政策支持。當前可再生能源供熱在我國現(xiàn)有的節(jié)能減排、綠色建筑、新能源城市、綠色能源等工作中有所涉及，但都不是專門針對可再生能源供熱的扶持政策。文章稱，目前中央和地方政府出臺的財政和價格鼓勵政策，對加快淺層地熱能開發(fā)利用及促進北方地區(qū)清潔供暖具有積極的引導作用，但政策不完善，相關(guān)的財稅法律規(guī)定可操作性差，執(zhí)行不到位，激勵措施不充分，支持政策有待加強。

在明確管理部門職責方面，文章提出，能源管理部門負責協(xié)調(diào)發(fā)改、規(guī)劃與自然資源、水利、住建、財政等相關(guān)部門推動地熱能產(chǎn)業(yè)的規(guī)劃、價格和財稅政策制定工作;自然資源主管部門負責地熱探礦權(quán)、采礦權(quán)(以下簡稱礦業(yè)權(quán))審批;水行政主管部門負責地熱水取水權(quán)審批。建議打通部門間審批通道，自然資源主管部門出讓地熱采礦權(quán)時與水行政主管部門聯(lián)合論證和審批，同時辦理取水許可證和采礦許可證，簡化辦事程序，提高地熱礦權(quán)的辦理效率。

同時，做好地熱資源保護與開發(fā)利用規(guī)劃編制。地熱規(guī)劃是地熱資源勘查、開發(fā)利用與保護的指導性文件，是依法審批和監(jiān)督管理地熱資源勘查和開發(fā)利用活動的重要依據(jù)。文章強調(diào)，要做好地熱資源保護與開發(fā)利用規(guī)劃編制，并納入當?shù)爻鞘谢A(chǔ)設(shè)施專項規(guī)劃。

建立監(jiān)測、評價和認證體系是引領(lǐng)地熱能行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展不可或缺的重要內(nèi)容。該文章從以下四個方面做了分析：

(1)優(yōu)化和完善行業(yè)標準

“十四五”期間，要加強核心標準的研究制訂，逐步優(yōu)化和完善各個環(huán)節(jié)的行業(yè)技術(shù)標準，構(gòu)建完善的覆蓋全產(chǎn)業(yè)鏈的技術(shù)標準體系。以《基于可持續(xù)開發(fā)利用的地熱能評價方法》《地熱回灌技術(shù)要求》《地熱開發(fā)方案編制規(guī)范》和《地熱資源動態(tài)監(jiān)測規(guī)程》4項行業(yè)標準為基礎(chǔ)，與世界地熱協(xié)會聯(lián)合制訂《地熱能開發(fā)技術(shù)導則》國際標準，爭取地熱行業(yè)的國際話語權(quán)，搶占國際地熱技術(shù)標準制高點。

(2)強力實施地熱回灌

新上供暖和發(fā)電類地熱開發(fā)利用項目嚴格執(zhí)行行業(yè)標準《地熱回灌技術(shù)要求》(NB/T 10099—2018)，采礦權(quán)人應(yīng)當制定回灌方案?；毓喾桨笐?yīng)當經(jīng)自然資源主管部門審批，同時報水行政主管部門備案。采礦權(quán)人必須按照回灌方案將回灌井、回灌設(shè)施與取水設(shè)施同時設(shè)計、同時施工、同時投入使用。

(3)加強地熱資源動態(tài)監(jiān)測

地熱資源動態(tài)監(jiān)測是實現(xiàn)地熱資源可持續(xù)開發(fā)的科學依據(jù)，是評價地熱資源開發(fā)與環(huán)境影響的重要依據(jù)。政府主管部門要牽頭建立地熱資源動態(tài)監(jiān)測體系，開展地下熱水的壓力、溫度、流量、混濁度等物理動態(tài)綜合監(jiān)測，在有條件的井孔中同時布設(shè)水壓、水位、水文、測震、應(yīng)變等多種手段的監(jiān)測儀器，完整監(jiān)測地下熱水系統(tǒng)，掌握一定時間、空間范圍內(nèi)地下熱水的動態(tài)變化規(guī)律，嚴格監(jiān)督與環(huán)境問題相關(guān)的重要監(jiān)測事項，促進地熱資源的高質(zhì)量開發(fā)利用。

(4)建立地熱行業(yè)評價和認證體系

以地熱能項目全生命周期的管理出發(fā)，以現(xiàn)行標準為評選規(guī)則，開展地熱能開發(fā)利用標準化示范項目評選，以示范工程帶動全行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。建立行業(yè)檢測認證中心，以行業(yè)標準為依據(jù)開展地熱回灌技術(shù)評價認證工作，作為地熱能開發(fā)利用項目質(zhì)量提升的重要抓手和依據(jù)。通過推進地熱回灌認證，淘汰地熱開發(fā)中存在的只采不灌、尾水排放和污染環(huán)境的項目，以加強地熱資源的保護，確保地熱能的開發(fā)利用屬于可再生能源的范疇。

可再生能源開發(fā)利用在我國仍是新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)，成本較高，與傳統(tǒng)化石能源供熱相比還缺乏競爭力。地熱能產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要制訂和實施積極的政策，目前地熱能的開發(fā)利用對環(huán)境和生態(tài)的效益仍未在投資回報中得到體現(xiàn)，亟須為可再生能源制定和實施更加積極的財稅價格政策，通過價格、補貼、投融資等政策支持和引導，有效降低地熱供暖項目建設(shè)及運營成本。

(1)建立專門針對地熱行業(yè)的價格機制，提高項目的經(jīng)濟性，加強地熱行業(yè)資本吸引力

政府主管部門應(yīng)盡快建立地熱能供暖的定價機制和補償機制，根據(jù)各種技術(shù)的應(yīng)用水平和條件，核定地熱能利用供暖的指導價格(或補貼標準)，特別是已具備規(guī)模化應(yīng)用條件的水熱型地熱，供熱價格應(yīng)充分考慮地熱能供暖的運營成本低，但建設(shè)成本高的特點，同時，也要考慮將地熱供暖項目熱力管網(wǎng)建設(shè)和改造費用納入城市基礎(chǔ)配套費，按常規(guī)能源供熱管網(wǎng)建設(shè)的收費標準收取等。在充分保障地熱企業(yè)正常運營及合理的利潤空間的基礎(chǔ)上，采用詳細的可執(zhí)行的定價機制和補償機制，才能提高企業(yè)投資地熱的熱情，從而促進地熱產(chǎn)業(yè)快速的發(fā)展。

(2)加大財稅金融支持力度，從上而下形成完整的財稅補貼政策

目前各省市地方政府出臺了一些優(yōu)惠政策，但是政策優(yōu)惠力度不大，且這些政策是根據(jù)地方財政現(xiàn)狀出臺的，政策的連貫性也得不到保證。因此從國家層面上需要加強地熱行業(yè)的政策研究和制定，形成完整的針對地熱的財稅優(yōu)惠政策體系。針對地熱供暖項目初始投資高，利潤較低，短期內(nèi)企業(yè)難以快速收回資金的特點，企業(yè)要想可持續(xù)滾動發(fā)展，需要政府在稅收減免、投資補貼、加速折舊、協(xié)調(diào)金融機構(gòu)發(fā)放低息貸款等方面加大扶持力度。高溫地熱發(fā)電主要在西藏、青海等地區(qū)，投資較大，建議在地熱發(fā)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展初期，參照風電、光伏等可再生能源初期國家的財政、稅收和金融等綜合支持政策，研究制定合理的上網(wǎng)電價和補貼電價，推動地熱發(fā)電產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

(3)發(fā)揮市場作用，提高地熱產(chǎn)業(yè)專業(yè)化水平

進一步放開城鎮(zhèn)供暖行業(yè)的市場準入，鼓勵社會資本進入地熱供暖領(lǐng)域，利用政府和社會資本合作(PPP)模式建設(shè)運營地熱供暖項目，保障合理的投資回報，充分調(diào)動社會資本參與地熱供暖項目建設(shè)的積極性。支持專業(yè)化、品牌化地熱供暖企業(yè)通過兼并、收購、重組等方式合并小、散、弱地熱供暖企業(yè)，提高地熱供暖產(chǎn)業(yè)的專業(yè)化水平。

(限于篇幅，更多文章內(nèi)容請查閱5月刊《地源熱泵》)