深化電力體制改革背景下電網(wǎng)企業(yè)保底供電制度法律研究

摘要本輪電力體制深化改革過程中，各類市場主體進入電力市場，供電可靠性和穩(wěn)定性成為值得關(guān)注的問題。國家秉持安全為底線的理念，強調(diào)對非市場化用戶、放棄選擇權(quán)的用戶等實施保底供電。改革推行至今，各地也陸續(xù)出現(xiàn)售電公司退出市場、政府啟動保底供電服務(wù)的情況。文章研究目的在于對保底供電責(zé)任的基礎(chǔ)理論問題進行研究與論證，以期為改革實踐提供相關(guān)參考。

一、保底供電的概述

（一）保底供電的概念

保底供電并非一個規(guī)范的學(xué)術(shù)概念或用語，在我國最早出現(xiàn)在《中共中央、國務(wù)院關(guān)于進一步深化電力體制改革的若干意見》（中發(fā)【2015】9號）中，其中第17條規(guī)定：“電網(wǎng)企業(yè)應(yīng)無歧視地向售電主體及其用戶提供報裝、計量、抄表、維修等各類供電服務(wù)，按約定履行保底供應(yīng)商義務(wù)，確保無議價能力用戶也有電可用。”

隨后保底供電作為電網(wǎng)企業(yè)在電力改革中的一項兜底性義務(wù)，廣泛規(guī)定于各電改文件之中，用語也包括了“保底供應(yīng)商”（中發(fā)【2015】9號文）、“保底供電責(zé)任”（發(fā)改運行【2019】1982號、發(fā)改運行【2019】105號等）、“保底供電義務(wù)”（發(fā)改經(jīng)體【2019】27號等）、“保底供電服務(wù)”（國能綜通資質(zhì)【2018】102號、發(fā)改能源規(guī)【2018】424號等）等。

隨著我國電力改革進程的不斷推進，學(xué)界和行政主管部門對保底供電制度的認(rèn)識、研究和規(guī)定也在不斷發(fā)生變化。因此，保底供電的內(nèi)涵和外延尚處于不斷變動之中，目前無法進行準(zhǔn)確、全面的概念界定。

但根據(jù)現(xiàn)行國內(nèi)外制度規(guī)定，可以梳理出保底供電制度的目的和作用，即保障國家范圍內(nèi)所有電力用戶能夠獲得不因電力交易模式、交易對象等的變化而中斷的及時、持續(xù)、穩(wěn)定的電力供給。

（二）保底供電的起源及其演變

通過本輪電改，售電側(cè)形成了由售電企業(yè)、配售電企業(yè)向市場化電力用戶售電的市場化電力交易，而尚未市場化的用戶依然保持由電網(wǎng)企業(yè)按照政府定價向其售電的“雙軌制”售電現(xiàn)狀。為了保證市場化售電主體能夠平穩(wěn)退出電力市場、保障所有用戶的用電權(quán)益，有必要對非市場化用戶以及非正常情況下退市的市場化用戶提供保底供電服務(wù)。

國外電力市場中，由于大多數(shù)國家已經(jīng)實現(xiàn)了電力的完全市場化，故保底供電制度一般由兩部分組成：一是對放棄選擇市場化售電商的電力用戶，由原供電商繼續(xù)供電，一般稱為“默認(rèn)合同供電”（DefaultContract）;二是對已經(jīng)進行市場化電力交易的用戶，在其售電商無法正常提供電力服務(wù)時，由政府指定的保底供電商介入供電以保障電力用戶持續(xù)用電的制度，一般稱為“應(yīng)急供電”（LastResortService）或“緊急供電”。

我國電改文件對保底供電的規(guī)定，也發(fā)生了從未區(qū)分保底供電情形，到區(qū)分市場化和非市場化用戶，在保底供電電價、觸發(fā)條件等方面進行規(guī)定的變化。

（三）我國保底供電制度相關(guān)規(guī)定

目前，我國保底供電制度并未體現(xiàn)在立法層面，多規(guī)定于黨政機關(guān)文件、部委規(guī)章及部委規(guī)范性文件，地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章偶有規(guī)定，主要有《中共中央、國務(wù)院關(guān)于進一步深化電力體制改革的若干意見》、國家能源局《關(guān)于征求<電力中長期交易基本規(guī)則（征求意見稿）>意見的函》第19和第20條、國家發(fā)展改革委《關(guān)于做好2020年電力中長期合同簽訂工作的通知》第12條、國家發(fā)展改革委《關(guān)于全面放開經(jīng)營性電力用戶發(fā)用電計劃的通知》第2條第9款、國家發(fā)展改革委、國家能源局《關(guān)于規(guī)范開展第四批增量配電業(yè)務(wù)改革試點的通知》等文件中。

二、我國保底供電制度實際操作

相關(guān)研究及建議

（一）保底供電的提供主體

保底供電服務(wù)的提供主體為保底供電商，依據(jù)電改相關(guān)文件內(nèi)容，保底供電商的確定以擁有輸、配電網(wǎng)運營權(quán)為必要條件。

首先，電力法沿用以供電營業(yè)區(qū)或配電區(qū)域作為保底供電義務(wù)的地域劃分界限的規(guī)定，由擁有輸電網(wǎng)運營權(quán)的電網(wǎng)企業(yè)作為一級保底供電商，履行最終保底責(zé)任。

其次，各項改革文件都規(guī)定，對配電網(wǎng)擁有運營權(quán)的企業(yè)，因其“在其投資建設(shè)的配網(wǎng)所構(gòu)成的區(qū)域范圍內(nèi)被視為與電網(wǎng)企業(yè)性質(zhì)相同的企業(yè)”，故“擁有和承擔(dān)配電區(qū)域內(nèi)與電網(wǎng)企業(yè)相同的權(quán)利和義務(wù)，應(yīng)按國家有關(guān)規(guī)定和合同約定承擔(dān)保底供電服務(wù)和普遍服務(wù)”。這類公司配電區(qū)域內(nèi)用戶所選擇的售電公司也存在破產(chǎn)、停止?fàn)I業(yè)、退出市場等風(fēng)險，因此，這類配售電公司在其配電網(wǎng)所及區(qū)域內(nèi)，對用戶承擔(dān)保底供電責(zé)任。

最后，當(dāng)二級保底供電商（配售電企業(yè)）無力履行保底供電責(zé)任時，由電網(wǎng)企業(yè)接收并提供最終保底服務(wù)。

（二）保底供電的服務(wù)對象

根據(jù)現(xiàn)行改革文件規(guī)定，現(xiàn)階段保底供電的服務(wù)對象有以下四類用戶：

1.非市場化的電力用戶

包括不參與直接購電交易的居民、農(nóng)業(yè)、重要公用事業(yè)、小型商事用戶、公益服務(wù)類用戶等無議價能力的用戶以及根據(jù)政府規(guī)定暫不參與市場交易的其他電力用戶。同時，目前受發(fā)用電計劃、電網(wǎng)結(jié)構(gòu)安全等原因無法滿足條件的用戶，亦屬于非市場化的用戶。

2.符合市場準(zhǔn)入條件但自行選擇不參與市場化交易的用戶

該類用戶指符合準(zhǔn)入條件但未選擇參與直接交易或向售電企業(yè)購電的用戶。

3.已參加市場交易又退出的電力用戶

國家對保底供電服務(wù)的對象開始區(qū)分符合市場化交易標(biāo)準(zhǔn)但不選擇市場化交易的用戶和已開展市場化交易又退出的用戶，并對二者在電價適用上進行了區(qū)別規(guī)定。

4.原售電公司無力履行合同的用戶

系指售電公司終止經(jīng)營或無力提供售電服務(wù)的電力用戶。

（三）保底責(zé)任的實現(xiàn)形式及不同保底供電情況下的定價機制

根據(jù)用戶類型和定價模式，保底供電責(zé)任應(yīng)分為兩類形式。

1.一般情形下的保底責(zé)任

一般情形下的保底供電責(zé)任最主要實現(xiàn)方式有兩種，分別是：

（1）向非市場化用戶提供保底供電服務(wù)

對這類用戶，仍執(zhí)行目錄電價。

（2）向符合市場準(zhǔn)入條件但自行選擇不參與市場化交易的用戶提供保底供電服務(wù)

《關(guān)于推進電力市場建設(shè)的實施意見》規(guī)定，未參與電力市場的用戶由電網(wǎng)企業(yè)負(fù)責(zé)保底供電，按政府定價購電、執(zhí)行目錄價格。

2.特殊情形下的保底責(zé)任

特殊情形是指市場主體非正常退出電力市場情況下的保底供電，本質(zhì)上是一種接管責(zé)任，以確保電力持續(xù)、穩(wěn)定供給。此時，供電價格受政府管制，但需要規(guī)定這類保底服務(wù)的履行期限。特殊情形下的保底責(zé)任包括以下兩種情況：

（1）原售電公司無力履行售電合同

根據(jù)《有序放開配電網(wǎng)業(yè)務(wù)管理辦法》第19條的規(guī)定，配電網(wǎng)運營者向所有符合條件的保底服務(wù)對象進行保底供電，電價均為按政府定價或有關(guān)價格規(guī)則向電力用戶收取電費。因此，該文件發(fā)布時政府并未根據(jù)不同類型的保底服務(wù)區(qū)別定價。該條款除“按政府定價”外還有“有關(guān)價格規(guī)則”這一表述，為后續(xù)政策制定留下了空間。

該種情況下，與售電公司簽約的電力用戶是被迫退出電力市場交易，因此保底供電既要考慮不能過于增加用戶用電負(fù)擔(dān)也要為用戶后續(xù)重返電力市場提供條件。

（2）電力用戶非正常退出市場時的保底責(zé)任

《國家發(fā)展改革委關(guān)于做好2020年電力中長期合同簽訂工作的通知》（發(fā)改運行【2019】1982號）規(guī)定，已參加市場交易又退出的非居民用戶，在通過售電公司或再次參與市場交易前，由電網(wǎng)企業(yè)承擔(dān)保底供電責(zé)任。頒布更早的《國家發(fā)展改革委、國家能源局關(guān)于有序放開發(fā)用電計劃的通知》與上述規(guī)定一致，且規(guī)定“保底價格具體水平由各省（區(qū)、市）價格主管部門按照國家確定的上述原則確定”。

《關(guān)于征求<電力中長期交易基本規(guī)則（征求意見稿）>意見的函》（發(fā)改運行【2017】294號）規(guī)定，非正常退市的電力用戶，由為其提供輸配電服務(wù)的電網(wǎng)企業(yè)承擔(dān)保底供電責(zé)任，用電價格按照政府價格主管部門確定的保底價格執(zhí)行。

因此，以上規(guī)定導(dǎo)致了兩種截然不同的分析結(jié)論：

從體系解釋的角度而言，若結(jié)合上述規(guī)定綜合來看，該類用戶的普遍服務(wù)電價，應(yīng)由各省（區(qū)、市）政府價格主管部門在用戶繳納輸配電價的基礎(chǔ)上，按照政府核定的居民電價1.2-2倍范圍，具體規(guī)定保底價格。

從后發(fā)文件構(gòu)成對前發(fā)文件的修改的角度而言，《關(guān)于征求<電力中長期交易基本規(guī)則（征求意見稿）>意見的函》目前尚處于征求意見階段，本身不具備拘束力。若將發(fā)改運行【2019】1982號文視為有意刪除了發(fā)改運行【2017】294號文中的政府定價內(nèi)容，則可理解為國家雖然規(guī)定了該類保底電價的范圍，但未規(guī)定確定價格的主體，從而為保底服務(wù)供應(yīng)商與用戶協(xié)商定價留下了空間。

筆者贊同第一種理解方式。為保證保底供電的有序性和公平性，價格應(yīng)由政府統(tǒng)一制定，但目前尚未有地方價格主管部門在電價文件中規(guī)定保底電價，因此，在此過渡期，仍存在市場用戶退出電力市場交易情況下保底供電的價格無法確定的問題。筆者建議此時電網(wǎng)企業(yè)可以采取向價格主管部門匯報、請示的方式確定保底電價。

此外，《關(guān)于征求<電力中長期交易基本規(guī)則（征求意見稿）>意見的函》還規(guī)定了完成市場注冊且已開展交易的電力用戶，合同期滿后未簽訂新的交易合同但發(fā)生實際用電時，不再按政府目錄電價結(jié)算。其中，批發(fā)交易用戶按各地規(guī)則偏差結(jié)算，零售交易用戶按保底價格結(jié)算。并未明確規(guī)定此種情況下電力用戶是繼續(xù)與售電公司進行電力交易，還是轉(zhuǎn)為普遍服務(wù)。

（四）保底供電義務(wù)的終止

在具備市場交易資格選擇不參與市場交易的電力用戶和售電公司終止經(jīng)營、無法提供售電服務(wù)的電力用戶兩種情況下，用戶均有可能隨時終止與保底供電商的保底供電服務(wù)關(guān)系，選擇進入市場交易。因此建議保底供電商在簽訂價格、期限、條件明確的供用電合同時，可以在合同中約定，履行期間內(nèi)因用戶原因中止或終止合同而轉(zhuǎn)向其他競爭性售電商的，應(yīng)支付違約金，以防范風(fēng)險。

（五）保底供電商違反保底供電義務(wù)的法律責(zé)任

根據(jù)電改文件規(guī)定，能源監(jiān)管機構(gòu)的派出機構(gòu)負(fù)責(zé)對保底供電商履行保底供電義務(wù)的情況進行監(jiān)管、審查。保底供電商違反保底供電義務(wù)時，主管行政機關(guān)可對其處以行政處罰。

此外，保底供電商將被列入全國信用信息共享平臺“黑名單”，被處以強制退出電力市場、3年內(nèi)不受理交易申請、限制失信企業(yè)的法定代表人擔(dān)任有關(guān)企業(yè)高管、被限制融資、被稅務(wù)重點監(jiān)控、限制發(fā)股發(fā)債、限制招投標(biāo)等處罰措施。

筆者認(rèn)為，除以上行政處罰和信用處罰措施以外，還可從締約過失責(zé)任角度探索保底供應(yīng)商無正當(dāng)理由拒絕為用戶提供保底供電情況下的民事賠償責(zé)任。

三、結(jié)語

電力體制改革涉及面非常廣，關(guān)系重大，自然要穩(wěn)步推進，其中的保底供電制度值得深入研究，以更好地推進改革，促進經(jīng)濟社會的平穩(wěn)運行。