發(fā)展煤制油 增強我國能源應急能力

　　2020年4月10日，國家能源局發(fā)布了《關于〈中華人民共和國能源法（征求意見稿）〉公開征求意見的公告》，向社會公開征求意見。征求意見稿堅持了《能源生產(chǎn)和消費革命戰(zhàn)略》中提出的“立足安全，筑牢底線”的第一原則和“保障安全”的第一戰(zhàn)略取向，明確提出，“國家建立和完善能源安全儲備制度，有效管控戰(zhàn)略能源資源開發(fā)，完善能源運輸戰(zhàn)略通道建設和安全保護措施，完善能源預測預警與應急處置機制，增強能源保障和應急處置能力，保障能源安全”。

　　征求意見稿明確，“國家加強能源行業(yè)應急能力建設，健全完善能源應急協(xié)調聯(lián)動機制，建立能源應急制度，應對能源供應嚴重短缺、供應中斷以及其他能源突發(fā)事件，維護基本能源供應和消費秩序，保障經(jīng)濟平穩(wěn)運行”。

　　本文針對加強能源行業(yè)應急能力建設，探討煤制油產(chǎn)業(yè)在應急能力體系中的地位和在“能源供應嚴重短缺、供應中斷以及其他能源突發(fā)事件”條件下維護基本能源供應和消費秩序的重要作用。

　　我國能源應急能力的建設思路

　　我國能源總體自給率始終維持高位，但油氣資源短板突出，能源的保障性力量是煤炭。我國的能源安全問題實際是石油安全問題，能源應急能力建設的關鍵是石油應急能力。

　　能源應急能力建設主要包括石油增儲上產(chǎn)、石油儲備、煤制油（石油替代）、石油消費管制、能源監(jiān)測和預警能力等。我國石油增儲上產(chǎn)的潛力有限；石油消費管制和能源監(jiān)測預警都屬于管理范疇，平時主要進行預案研究，與其他幾個方式的資金投入需求不在同一個量級。我國能源應急能力的方案設計，最關鍵的是在增加石油儲備和提高煤制油產(chǎn)能這兩種方式之間的選擇。

　　目前我國能源應急能力建設以石油儲備為主。按照國務院批準的《國家石油儲備中長期規(guī)劃（20082020年）》，我國將用15年時間分三期完成國家石油儲備基地建設。

　　第一期為1640萬立方米，建成時間為2008年；第二期2680萬立方米，建成時間為2015年末；第三期為2680萬立方米，建成時間為2020年底。至2017年年中，我國建成舟山、舟山擴建、鎮(zhèn)海、大連、黃島、獨山子、蘭州、天津及黃島國家石油儲備洞庫共9個國家石油儲備基地，利用上述儲備庫及部分社會企業(yè)庫容，儲備原油3773萬噸。石油儲備建設實際進展滯后于規(guī)劃。

　　發(fā)展煤制油產(chǎn)業(yè)，是我國建設能源應急能力可行的特色辦法。我國煤炭資源相對（于油氣）豐富，西部地區(qū)仍有大量質優(yōu)、價廉的后備煤炭資源可供利用。我國初步建立了領先于全球的煤制油技術和工程體系，完成了不同技術路線的工業(yè)示范，取得了較為充分的產(chǎn)業(yè)發(fā)展經(jīng)驗。

　　按照當前產(chǎn)業(yè)水平和未來合理的進步預測，煤制油年產(chǎn)能的建設投資約為13000元/噸，其技術經(jīng)濟性已經(jīng)處于社會可接受的邊際。

　　由于2015年以來，國際能源價格變動劇烈且總體在較低位運行，完全市場條件下煤制油項目無法形成穩(wěn)定預期，相關項目的決策和實施進程遲緩。

　　煤制油和石油儲備的成本效果對比框架

　　能源應急能力建設的投入成本是發(fā)生在常態(tài)經(jīng)濟條件下的，而能源應急能力的產(chǎn)出是“應對能源供應嚴重短缺、供應中斷以及其他能源突發(fā)事件，維護基本能源供應和消費秩序，保障經(jīng)濟平穩(wěn)運行”。

　　在這些情景下，其主要政策目標是保持能源穩(wěn)定供應，而不是應急體系本身的經(jīng)濟產(chǎn)出。因此，成本-效益分析對不同應急方式的比較并不十分適用，本文采用成本-效果分析，來對煤制油和石油儲備兩種方式的優(yōu)劣進行比較和評價。

　　1. 效果

　　維護基本能源供應和消費秩序，最重要的政策目標是能源中斷條件下，國內石油儲備從開始釋放到消耗至零的支持時間。如果兩個方案的能源應急體系在能源中斷條件和能源應急機制下，維持基本能源供應和消費秩序的時間是相同的，那么這兩個方案的能源應急能力是等效的。

　　石油儲備和煤制油這兩種應急能力具有不同的響應特性，石油儲備是消耗性釋放，而煤制油是持續(xù)性釋放，不能直接做簡單比較。1噸石油儲備形成的應急能力并不等于建設1噸/年煤制油產(chǎn)能形成的應急能力，因此不能簡單的比較1噸石油儲備的成本和建設1噸/年煤制油產(chǎn)能的成本。只有在具有等效應急能力的前提下比較兩種方式的成本，才是有意義的。

　　如果只考慮石油儲備方式，那么石油儲備需要規(guī)模是：

　　石油儲備需要規(guī)模（萬噸）=基本石油缺口量（萬噸/年）×支持時間政策目標（年）

　　如果只考慮煤制油方式，那么煤制油產(chǎn)能需要規(guī)模是：

　　煤制油需要產(chǎn)能（萬噸/年）=基本石油缺口量（萬噸/年）

　　綜合這兩個公式，我們有：

　　石油儲備需要規(guī)模（萬噸）=煤制油需要產(chǎn)能（萬噸/年）×支持時間政策目標（年）

　　1噸石油儲備與1噸/年煤制油產(chǎn)能對應急能力的貢獻關系，實際上與能源應急能力的政策目標（即支持年限）是相關的。如果能源應急體系的設計是針對時間長度n年的能源中斷，那么1噸/年煤制油產(chǎn)能對應急能力的貢獻就相當于n噸石油儲備。

　　2. 石油儲備成本

　　應急能力建設，其主要資金投入發(fā)生在平時（常態(tài)）。煤制油和石油儲備這兩者的成本投入方式也十分不同。

　　石油儲備的資金投入包括儲油庫建設投資、購油成本、油庫運行維護成本等。根據(jù)我國已建石油儲備基地的投資情況，噸油儲油庫投資約為1000元；購油成本按40美元/桶計即約2000元/噸，合計3000元/噸，維護成本忽略不計。對于戰(zhàn)略儲備而言，在非應急情景下是不能動用因而不能經(jīng)營的（如果進行出入庫操作經(jīng)營那么勢必損失應急能力），這部分資金投入全部需要由政府承擔（或者由政府委托的企業(yè)或銀行承擔，同時以交叉補貼進行補償，這不改變問題的實質）。

　　需要特別說明的是，購油成本在平時是實際發(fā)生的成本，這部分成本在應急狀態(tài)下可以回收，但由于應急狀態(tài)發(fā)生是小概率事件、應急狀態(tài)下保供的重要性遠高于經(jīng)濟效益這兩個原因，應急狀態(tài)下回收購油成本的效用期望是非常低的，幾乎可以忽略。

　　3.建設煤制油產(chǎn)能成本

　　煤制油產(chǎn)能和石油儲備兩種應急方式具有不同的特點，重要的一點就是在平時煤制油產(chǎn)能是可以正常運營的，這意味著建設煤制油產(chǎn)能的投入并不需要完全由政府承擔。按照可預期的技術水平測算，低煤價區(qū)域的煤制油可在布倫特原油60美元/桶價格水平下具有合理收益，50美元/桶價格水平下保持盈虧平衡，這與石油增儲上產(chǎn)的邊際成本可比。

　　煤制油產(chǎn)能在客觀上可以起到增強國家能源應急能力的效果，但這一正向的外部性并沒有相關政策使其內部化。如果考慮相應的政策措施，則可有效的推動企業(yè)決策。在此僅討論固定資產(chǎn)投資補助這一種方式，以利于與石油儲備相比較，其他各類政策措施的財務效果均可按照一定的數(shù)量關系轉化為等效的固定資產(chǎn)投資補助。

　　根據(jù)《中央預算內固定資產(chǎn)投資補助資金財政財務管理暫行辦法》（財建〔2005〕355號），投資補助根據(jù)國家調控宏觀經(jīng)濟的需要和國家確定的重點進行安排，對具體項目的投資補助，原則上不得超過項目總投資的50％。

　　經(jīng)初步測算，對于煤制油項目而言，30%的固定資產(chǎn)投資補助（約4000元/噸產(chǎn)能），可將項目的盈虧平衡點和合理收益平衡點降低10美元/桶，從而形成穩(wěn)定的項目預期收益，推動企業(yè)決策和實施。換言之，如果煤制油項目采用政策支持的市場化形式運作，則中央政府用4000元/噸產(chǎn)能的資金投入強度即可撬動社會資本以市場化方式完成產(chǎn)能建設。

　　4. 成本-效果對比

　　我們在前述成本分析基礎上，比較增加石油儲備和建設煤制油產(chǎn)能兩種方式達到同樣政策效果時的財政投入成本。顯然，成本-效果的比較是與能源應急能力的目標密切相關的。

　　當能源應急能力目標小于1.3年，1噸煤制油產(chǎn)能的應急效果小于1.3噸石油儲備，而財政成本為后者的1.3倍，達到同樣效果時建設煤制油產(chǎn)能的財政成本高于增加石油儲備。

　　當能源應急能力目標大于1.3年，1噸煤制油產(chǎn)能的應急效果大于1.3噸石油儲備，而財政成本為后者的1.3倍，達到同樣效果時建設煤制油產(chǎn)能的財政成本低于增加石油儲備。

　　成本-效果對比結果的討論

　　未來一段時期內，我國能源安全風險凸顯。從供需基本格局判斷，世界能源供需漸趨寬松，但國際能源市場從來不是由“自發(fā)的”供需基本面決定的，供需基本面本身就受到金融、科技、戰(zhàn)爭、輿論等的極大影響。

　　美國在全球具有金融、科技、軍事、輿論多位一體的絕對優(yōu)勢，擁有深度影響國際能源供需格局的多種手段，具有在特殊情形下控制和操縱國際能源市場的能力。隨著美國能源漸趨獨立乃至能源凈輸出、中國能源對外依賴程度持續(xù)攀升兩種相反趨勢的發(fā)展，能源作為美國的一個戰(zhàn)略工具，效費比將極大提高，被動用的可能性也將大大增加。中國作為一個大國，“決不能在根本性問題上出現(xiàn)顛覆性錯誤”。在能源安全問題上，必須堅守底線思維，“牢牢掌握主動權”。

　　從這個角度而言，我國能源應急能力的政策目標應不低于2年，只有這樣才能與油田上產(chǎn)、后續(xù)煤制油產(chǎn)能建設的響應周期相匹配，形成可行的平穩(wěn)過渡方案，做好面對長期能源短缺這一最壞情景下的思想準備和工作準備。因此，在一定的政策目標下，通過提高煤制油產(chǎn)能來增強能源應急能力，是比增加石油儲備成本效益比更優(yōu)的選擇。

　　上述模型沒有考慮資金成本之外的其他成本（資源環(huán)境成本等）、應急周期長度的不確定性、發(fā)生應急風險的時間概率分布、兩種方式資金投入時序的差別等，但結果初步說明了，從能源應急能力建設的成本效果而言，煤制油是一個可行選項，應將發(fā)展煤制油產(chǎn)業(yè)作為能源應急能力建設的一個重要組成部分。

　　成本效果對比模型結果的數(shù)據(jù)示例

　　基本石油缺口量、能源應急能力的政策目標等參數(shù)具有較大的不確定性，增加石油儲備、煤制油產(chǎn)能的成本也并不完全透明，我們對這些參數(shù)進行合理化假設，對能源應急能力不同構成方式的成本效果進行分析。

　　測算基準：國內基本石油需求3.2億噸/年，扣除國內石油產(chǎn)量2.3億噸/年、陸上原油管道進口量0.3億噸/年，國內基本石油缺口量6000萬噸/年。

　　不論哪種方案，建立能源應急能力體系，都需要大量的財政投入。不同的財政投入強度可以獲得不同的能源應急能力。我們假設后續(xù)財政進行某額度的投入，這個投入可以用于增加石油儲備，也可以用于增加煤制油產(chǎn)能，最終都提升能源應急能力。對不同方案的測算如表2所示。

　　從測算結果看，在已經(jīng)形成一定石油儲備規(guī)模后，集中財政資金推動建設煤制油產(chǎn)能，可有效提高財政資金使用效率。按后續(xù)若干年投入1500億元財政考慮，全煤制油方案可以形成接近3年的能源應急能力，而全石油儲備方案只能形成約2年的應急能力。

　　政策建議

　　根據(jù)前述分析，提出如下政策建議：

　　1.能源應急能力建設需要付出一定的社會經(jīng)濟成本，我國可按照“基本石油需求絕對安全，總石油需求開放條件下相對安全”的原則進行能源應急能力建設，權衡安全與經(jīng)濟的關系。

　　2.增加煤制油產(chǎn)能和增加石油儲備都可以作為我國能源應急能力建設的方式。煤制油在長期應急方面更優(yōu)，石油儲備方式在短期應急方面更優(yōu)，應充分發(fā)揮兩者特點共同配合，達成能源應急能力建設在短期和長期政策目標上的平衡。

　　3.應將煤制油產(chǎn)能建設納入我國能源應急能力建設總體方案，與石油增儲上產(chǎn)、石油儲備、能源應急管制方案等統(tǒng)籌考慮。根據(jù)我國能源應急能力建設的實際需要，在考慮資源環(huán)境等要素承載力的前提下，確定煤制油產(chǎn)業(yè)發(fā)展更積極的規(guī)模目標。

　　4.煤制油產(chǎn)業(yè)在應急時期可發(fā)揮與石油儲備等效的作用，顯示出很強的宏觀正外部性，在非應急時期呈現(xiàn)可以正常經(jīng)營的特點。能源應急能力建設是國家的義務和責任，應考慮將國家規(guī)劃內的煤制油項目納入中央預算內固定資產(chǎn)投資補助的公益項目范圍，由中央財政直接承擔一定比例的投資費用，穩(wěn)定產(chǎn)業(yè)資本收益期望，采取混合所有制形式推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展。（文 | 朱彬彬　供職于石油和化學工業(yè)規(guī)劃院）