可再生能源消納誰(shuí)堪重任

政策力推下，全社會(huì)有望形成共同參與可再生能源電力消納的氛圍，進(jìn)一步提高我國(guó)可再生能源電力的利用水平。

2020年3月，國(guó)家發(fā)改委和國(guó)家能源局聯(lián)合印發(fā)了《省級(jí)可再生能源電力消納保障實(shí)施方案編制大綱的通知》(以下簡(jiǎn)稱《大綱》)，這是繼去年5月印發(fā)《關(guān)于建立健全可再生能源電力消納保障機(jī)制的通知》(以下簡(jiǎn)稱《通知》)之后的又一個(gè)推動(dòng)可再生能源發(fā)展、保障可再生能源電力消納的政策文件。該《大綱》規(guī)定了省級(jí)行政區(qū)域內(nèi)承擔(dān)可再生能源電力消納責(zé)任的市場(chǎng)主體，明確了消納責(zé)任的履行、考核、任務(wù)分工等內(nèi)容，將推進(jìn)我國(guó)可再生能源電力消納機(jī)制盡快落地。

政策體系漸成

近年來(lái)，在能源革命戰(zhàn)略的指引下，我國(guó)可再生能源保持快速發(fā)展。截至2019年年底，全國(guó)可再生能源發(fā)電裝機(jī)容量達(dá)7.94億千瓦，較2015年年底增長(zhǎng)了65.4%;2019年，全國(guó)可再生能源發(fā)電量達(dá)2.04萬(wàn)億千瓦時(shí)，較2015年增長(zhǎng)了50%。為促進(jìn)可再生能源電力消納，國(guó)家出臺(tái)了一系列措施，棄電量、棄電率逐步下降。2019年，全國(guó)可再生能源棄電量約515億千瓦時(shí)，同比下降約395億千瓦時(shí)。“三棄”(棄風(fēng)、棄光、棄水)現(xiàn)象雖有所好轉(zhuǎn)，但形勢(shì)依然不容樂(lè)觀，2019年“三棄”總量相當(dāng)于舍棄了超過(guò)1/2個(gè)三峽電站的發(fā)電量(2019年三峽電站發(fā)電量為969億千瓦時(shí))，消納仍有相當(dāng)大的提升空間，且隨著可再生能源滲透率的提高，電力消納壓力將進(jìn)一步凸顯。隨著未來(lái)幾年可再生能源平價(jià)上網(wǎng)的推廣和財(cái)政補(bǔ)貼的退出，如何從機(jī)制上保證可再生能源穩(wěn)定發(fā)展面臨很大挑戰(zhàn)。

為解決可再生能源發(fā)展面臨的問(wèn)題，國(guó)家出臺(tái)了多項(xiàng)政策文件加以引導(dǎo)。2019年5月，國(guó)家發(fā)改委印發(fā)《通知》，明確了按照“規(guī)劃導(dǎo)向，分區(qū)設(shè)定”的原則來(lái)確定各省(自治區(qū)、直轄市)可再生能源電力消納責(zé)任權(quán)重，即可再生能源電量占全社會(huì)用電量的比重要達(dá)到多少，并且根據(jù)重大可再生能源發(fā)電項(xiàng)目和輸電通道建設(shè)情況按年度動(dòng)態(tài)調(diào)整。省級(jí)能源主管部門(mén)按照“區(qū)域統(tǒng)籌，保障落實(shí)”的原則，將所需消納的可再生能源電量分解至省內(nèi)的供售電公司和電力用戶，并監(jiān)督考核完成情況。今年3月發(fā)布的《大綱》進(jìn)一步明確了管理機(jī)制和任務(wù)分工，并為省級(jí)能源主管部門(mén)編制本地區(qū)的具體實(shí)施方案提供了參考模板?！锻ㄖ访鞔_了可再生能源電力消納保障機(jī)制的整體思路，《大綱》推動(dòng)了保障機(jī)制的落地實(shí)施，兩個(gè)文件一脈相承，共同建立了促進(jìn)可再生能源電力消納的機(jī)制，有利于調(diào)動(dòng)全社會(huì)的力量共同推動(dòng)可再生能源的開(kāi)發(fā)利用，為能源轉(zhuǎn)型發(fā)展做出積極貢獻(xiàn)。

如何履行涉及多方

《通知》和《大綱》共同確立的可再生能源電力消納保障機(jī)制可以從市場(chǎng)主體的劃分、消納責(zé)任權(quán)重的分配、消納責(zé)任的履行方式以及可再生能源電力消納的組織四個(gè)方面來(lái)分析。

從承擔(dān)可再生能源電力消納責(zé)任的市場(chǎng)主體來(lái)看，可以分為兩類。第一類是供售電企業(yè)，主要包含省級(jí)電網(wǎng)企業(yè)、省屬地方電網(wǎng)企業(yè)、各類直接向電力用戶供(售)電的企業(yè)、獨(dú)立售電公司以及擁有配電網(wǎng)運(yùn)營(yíng)權(quán)的售電公司。無(wú)論是電網(wǎng)企業(yè)，還是售電企業(yè)，都是承擔(dān)一個(gè)批發(fā)轉(zhuǎn)零售的角色，并不直接消耗電力。但是接受它們服務(wù)的電力零售用戶并沒(méi)有能力選擇自己所用電量的電源構(gòu)成，所以由第一類市場(chǎng)主體代表電力零售用戶通過(guò)購(gòu)買可再生能源電力來(lái)完成消納責(zé)任。第二類是有選擇權(quán)的電力用戶，主要包含通過(guò)電力批發(fā)市場(chǎng)購(gòu)電的電力用戶和擁有自備電廠的企業(yè)，這類市場(chǎng)主體有能力自己選擇用電來(lái)源，從而可以主動(dòng)地完成消納責(zé)任。這兩類市場(chǎng)主體的劃分，既考慮了我國(guó)當(dāng)前電力體制的實(shí)際情況，同時(shí)也實(shí)現(xiàn)了由全社會(huì)電力用戶共同承擔(dān)可再生能源電力消納的責(zé)任，體現(xiàn)了消納機(jī)制的公平性。

從可再生能源電力消納責(zé)任的權(quán)重分配來(lái)看，包括兩個(gè)指標(biāo)和兩個(gè)層面。兩個(gè)指標(biāo)是指“可再生能源發(fā)電總量消納責(zé)任權(quán)重”和“非水電可再生能源發(fā)電消納責(zé)任權(quán)重”，分別對(duì)全部可再生能源電力消納量和非水電可再生能源電力消納量進(jìn)行考核。主要是考慮到水電發(fā)電量受不同年份來(lái)水影響波動(dòng)較大，分兩個(gè)指標(biāo)進(jìn)行考核可以避免對(duì)風(fēng)電、太陽(yáng)能發(fā)電等電力消納造成影響。兩個(gè)層面是指省級(jí)總量和省內(nèi)分解兩個(gè)層面，首先確定省級(jí)層面的消納責(zé)任權(quán)重，然后再在省內(nèi)各個(gè)市場(chǎng)主體之間進(jìn)行分配。省級(jí)消納責(zé)任權(quán)重主要是國(guó)務(wù)院主管部門(mén)、各省級(jí)能源主管部門(mén)根據(jù)各省自發(fā)、凈輸入可再生能源發(fā)電量和全社會(huì)用電量共同確定。各省級(jí)能源主管部門(mén)，根據(jù)市場(chǎng)主體的實(shí)際售電量或用電量，將省級(jí)責(zé)任權(quán)重在市場(chǎng)主體之間進(jìn)行分配。從《大綱》給出的方案編制模板來(lái)看，各省級(jí)能源主管部門(mén)可以對(duì)省內(nèi)電網(wǎng)企業(yè)、售電企業(yè)、通過(guò)電力市場(chǎng)購(gòu)電的用戶以及擁有自備電廠的企業(yè)制定不同的消納責(zé)任權(quán)重。因?yàn)椴煌袌?chǎng)主體購(gòu)買可再生能源電力的能力有所不同，例如電網(wǎng)企業(yè)由于承擔(dān)著全額收購(gòu)可再生能源保障性年利用小時(shí)數(shù)內(nèi)發(fā)電量的責(zé)任，而通過(guò)市場(chǎng)化購(gòu)電的用電企業(yè)只能購(gòu)買可再生能源保障性收購(gòu)電量以外的市場(chǎng)交易電量，有可能導(dǎo)致不同市場(chǎng)主體承擔(dān)不同的消納責(zé)任權(quán)重。當(dāng)然，實(shí)際情況還需各省級(jí)能源主管部門(mén)結(jié)合自身特點(diǎn)在本省的實(shí)施方案中加以明確。

從市場(chǎng)主體完成可再生能源電力消納量的途徑來(lái)看，可以分為兩種方式。第一種為直接消費(fèi)可再生能源電力的方式，包括直接購(gòu)買可再生能源電力和自發(fā)自用可再生能源電力，按照實(shí)際交易結(jié)算電量和自發(fā)自用電量計(jì)入市場(chǎng)主體的消納量。第二種為間接購(gòu)買等價(jià)物的方式，包括購(gòu)買其他市場(chǎng)主體的超額消納量或者可再生能源發(fā)電企業(yè)的綠證，交易后的超額消納量或綠證對(duì)應(yīng)的電量計(jì)入購(gòu)買方的消納量。將可再生能源與綠證交易進(jìn)行銜接，是此《大綱》關(guān)于可再生能源消納保障機(jī)制的一大亮點(diǎn)，可以有效推動(dòng)綠證交易制度的實(shí)施。雖然早在2017年國(guó)家就出臺(tái)了綠證交易制度，但是由于此前一直是自愿購(gòu)買，沒(méi)有強(qiáng)制性約束，根據(jù)綠證認(rèn)購(gòu)平臺(tái)(.cn/)數(shù)據(jù)計(jì)算,綠證的交易量?jī)H占核發(fā)量的0.14%，遠(yuǎn)未形成規(guī)模化市場(chǎng)。此《大綱》明確提出，市場(chǎng)主體可以通過(guò)購(gòu)買綠證來(lái)抵消未能完成的可再生能源電力消納量，以綠證為紐帶將可再生能源電力約束性消納與可再生能源發(fā)電補(bǔ)貼聯(lián)系起來(lái)，有望激發(fā)綠證交易市場(chǎng)，幫助可再生能源發(fā)電企業(yè)回流資金。根據(jù)《關(guān)于促進(jìn)非水可再生能源發(fā)電健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》，自2021年1月1日起，可再生能源發(fā)電企業(yè)將全面通過(guò)綠證交易獲得收入替代財(cái)政補(bǔ)貼。值得注意的是，由于購(gòu)買綠證和購(gòu)買其他市場(chǎng)主體的超額消納量是兩種可以互相替代的方式，因此超額消納量和綠證兩者的交易價(jià)格會(huì)實(shí)現(xiàn)一種動(dòng)態(tài)平衡。而且隨著非水可再生能源發(fā)電成本逐步下降，綠證價(jià)格也將逐步走低。

從可再生能源電力消納的組織來(lái)看，主要涉及能源主管部門(mén)、交易機(jī)構(gòu)、企業(yè)三類機(jī)構(gòu)。國(guó)務(wù)院能源主管部門(mén)負(fù)責(zé)確定并考核各省的消納責(zé)任權(quán)重，省級(jí)能源主管部門(mén)負(fù)責(zé)本省省內(nèi)市場(chǎng)主體消納責(zé)任權(quán)重的分配、考核以及對(duì)可再生能源消納保障機(jī)制的落實(shí)進(jìn)行監(jiān)督。電力交易機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)組織可再生能源電力的交易以及超額消納量的交易，綠證交易機(jī)構(gòu)則負(fù)責(zé)組織綠證的交易。除電網(wǎng)企業(yè)外的售電企業(yè)、有選擇權(quán)的用電企業(yè)等作為承擔(dān)消納責(zé)任的市場(chǎng)主體，負(fù)責(zé)在交易機(jī)構(gòu)按照規(guī)定注冊(cè)賬戶并履行消納責(zé)任。而電網(wǎng)企業(yè)除了履行消納責(zé)任外，還承擔(dān)著配合政府部門(mén)組織經(jīng)營(yíng)區(qū)內(nèi)市場(chǎng)主體完成消納責(zé)任權(quán)重的任務(wù)。這里的組織任務(wù)包括了對(duì)經(jīng)營(yíng)區(qū)內(nèi)承擔(dān)消納責(zé)任權(quán)重的市場(chǎng)主體的用(售)電量進(jìn)行準(zhǔn)確計(jì)量和上報(bào)，以及對(duì)于全額保障性收購(gòu)的可再生能源電量，扣除非經(jīng)營(yíng)性用戶用電和非市場(chǎng)化用電量對(duì)應(yīng)的消納責(zé)任后，剩余部分在經(jīng)營(yíng)區(qū)內(nèi)市場(chǎng)主體之間進(jìn)行分配等工作。

更需統(tǒng)籌完善

《通知》和《大綱》的出臺(tái)，明確了政府、交易機(jī)構(gòu)、電網(wǎng)企業(yè)、售電公司以及電力用戶在可再生能源電力消納機(jī)制中的具體責(zé)任，有望形成全社會(huì)共同參與的可再生能源電力消納氛圍，提高我國(guó)可再生能源電力利用水平，有力推動(dòng)我國(guó)能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。但是相關(guān)機(jī)制在落實(shí)過(guò)程中仍面臨一些挑戰(zhàn)，建議在執(zhí)行過(guò)程中進(jìn)一步明確和完善，確?？稍偕茉窗l(fā)電消納機(jī)制落地、可再生能源開(kāi)發(fā)利用有序。

一是進(jìn)一步明確可再生能源電力消納與綠證交易的銜接機(jī)制。目前仍有大量跨年度的存量綠證尚未交易，而可再生能源電力消納責(zé)任權(quán)重是按年度考核的，并且不同省份、不同類型可再生能源發(fā)電企業(yè)的綠證價(jià)格存在較大差異，截至2020年4月，網(wǎng)上掛牌的綠證價(jià)格為128.6~872.8元。建議國(guó)家明確兩類市場(chǎng)主體能否購(gòu)買跨年度的綠證來(lái)抵消當(dāng)年的消納量，以及購(gòu)買綠證的方式和途徑，并研究合理機(jī)制確保綠證價(jià)格處于合理區(qū)間，確保各方收益平衡合理。

二是進(jìn)一步加強(qiáng)可再生能源發(fā)電與配套電網(wǎng)及靈活性資源的統(tǒng)籌規(guī)劃。各省可再生能源發(fā)電消納責(zé)任權(quán)重的確定與本省可再生能源發(fā)電量、消納能力、輸送通道能力密切相關(guān)，為保證消納責(zé)任權(quán)重合理完成，建議各省在開(kāi)發(fā)可再生能源項(xiàng)目的同時(shí)，應(yīng)協(xié)調(diào)好配套電網(wǎng)送出工程的建設(shè)和靈活性資源的開(kāi)發(fā)，通過(guò)火電機(jī)組靈活性改造、增加燃?xì)怆娬?、用戶?cè)儲(chǔ)能等方式，提升本地區(qū)可再生能源消納能力。

三是進(jìn)一步完善電力市場(chǎng)建設(shè)，豐富電力市場(chǎng)交易手段。除了少部分具有自發(fā)自用能力的電力用戶外，市場(chǎng)主體完成消納任務(wù)的主要手段就是通過(guò)電力市場(chǎng)購(gòu)入可再生能源電力或綠證。建議逐步完善電力市場(chǎng)交易機(jī)制，豐富交易品種，發(fā)揮消費(fèi)端市場(chǎng)主體的消納能力，利用市場(chǎng)化手段提高可再生能源發(fā)電利用率。目前仍有大量跨年度的存量綠證尚未交易，而可再生能源電力消納責(zé)任權(quán)重是按年度考核的，并且不同省份、不同類型可再生能源發(fā)電企業(yè)的綠證價(jià)格存在較大差異。