《能源法》解讀：能源回歸商品屬性

　　一個多月前，國家能源局發(fā)布《中華人民共和國能源法（征求意見稿）》。專業(yè)人士判斷，隨著征求意見稿發(fā)布，醞釀多年的我國首部《能源法》即將出臺。

　　歷時13年，我國首部《能源法》三易其稿，與2007年第一版相比，此版征求意見稿承認(rèn)了能源的商品屬性，提出公平競爭、平等參與等開放性理念，更加強(qiáng)調(diào)發(fā)揮市場配置資源的決定性作用。

　　同時，也明確了政府的監(jiān)管與調(diào)節(jié)范圍，形成市場競爭與政府監(jiān)管分工協(xié)作、優(yōu)勢互補(bǔ)、相互促進(jìn)的發(fā)展格局，為能源行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展提供法律保障。

　　01更加堅定能源市場化方向

　　近年來，中國能源體制改革一直是按照市場化的思路在逐步推進(jìn)，發(fā)用電計劃放開、增量配電網(wǎng)改革、電力現(xiàn)貨市場建設(shè)取得突破性進(jìn)展，油氣管網(wǎng)分離進(jìn)入實(shí)質(zhì)性階段。

　　此版征求意見稿再次強(qiáng)調(diào)“能源市場化”原則，提出能源發(fā)展要“堅持發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，構(gòu)建有效競爭的市場結(jié)構(gòu)和市場機(jī)制，在競爭性領(lǐng)域形成主要由市場決定能源價格的機(jī)制，建立有效的能源監(jiān)管體系”（第十四條）。

　　同時，專設(shè)第五章“能源市場”規(guī)定了市場主體、價格機(jī)制、成本監(jiān)審、市場秩序等問題，這與此前中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機(jī)制的意見》提出的擴(kuò)大要素市場化配置范圍、促進(jìn)要素自由有序流動、加快要素價格市場化改革的戰(zhàn)略方向是一致的。可見，能源市場化的方向更加得到強(qiáng)化，以法律的形式明確下來為進(jìn)一步深化能源市場化改革奠定基礎(chǔ)。

　　02承認(rèn)能源的商品屬性

　　在相當(dāng)長一段時間里，能源作為關(guān)系國計民生的特殊產(chǎn)品，其生產(chǎn)、運(yùn)輸、價格、項(xiàng)目的審批，都被賦予了濃厚的計劃經(jīng)濟(jì)色彩。因此，能源的商品屬性被弱化，社會上更多的認(rèn)為煤炭、電力、油氣是特殊商品或準(zhǔn)公共產(chǎn)品，是市場失靈的領(lǐng)域，應(yīng)該由政府管制、國企壟斷經(jīng)營。事實(shí)上，能源雖然是關(guān)系國家安全的戰(zhàn)略性資源，但也是商品，具有一般商品的基本屬性。

　　此版征求意見稿規(guī)定，區(qū)分不同能源品種特性，推動煤炭、電力、石油、天然氣等能源市場建設(shè)，建立主體多元、統(tǒng)一開放、競爭有序、有效監(jiān)管的能源市場體系，實(shí)現(xiàn)能源資源在更大范圍的優(yōu)化配置（第六十五條）；能源領(lǐng)域的競爭性環(huán)節(jié)主要由市場形成價格（第六十六條）；合理布局交易機(jī)構(gòu)和交易平臺（第六十八條）。

　　這些條文明確了能源受價格規(guī)律和供求關(guān)系調(diào)節(jié)，可由競爭配置資源、由供求決定價格、由契約規(guī)范交易。這既是對習(xí)近平總書記提出的能源發(fā)展“四個革命，一個合作”要求中“推動能源體制革命，打通能源發(fā)展快車道，還原能源的商品屬性”的具體落實(shí)，也是對能源商品屬性的肯定。還原能源商品屬性是構(gòu)建有效競爭的能源市場體系的基礎(chǔ)，以更好地滿足人民群眾日益增長的美好生活需要。

　　03破除投資主體所有制限制

　　從過去幾十年能源改革發(fā)展實(shí)踐來看，能源市場價格的完善和指導(dǎo)價格的調(diào)整取得了一定的成就，但是由于行政性干預(yù)尚未完全破除，市場準(zhǔn)入規(guī)則不夠完善，市場缺乏充分競爭，非公資本在能源市場中往往處于不公平競爭狀態(tài)，能源行業(yè)市場集中度高、壟斷等現(xiàn)象依舊存在。

　　此版征求意見稿規(guī)定“從事能源開發(fā)利用活動的投資、經(jīng)營和管理主體應(yīng)當(dāng)公平競爭，其合法權(quán)益受法律保護(hù)”（第十四條）；“鼓勵各類投資主體依法平等參與能源開發(fā)利用活動和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”（第六十四條）。這意味著，未來能源投資主體不再區(qū)分所有制，對民營和外資企業(yè)無歧視開放。

　　此外，征求意見稿第四十條提到，“在保護(hù)性開發(fā)的前提下，允許符合準(zhǔn)入要求的市場主體參與油氣勘查開采”。目前我國煤炭和電力行業(yè)產(chǎn)權(quán)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了多元化，石油天然氣銷售環(huán)節(jié)也基本放開，這條規(guī)定為接下來油氣勘查開采環(huán)節(jié)市場準(zhǔn)入放開提供法律依據(jù)，進(jìn)而提升整個能源行業(yè)的開放水平。

　　04突出競爭與監(jiān)管并重

　　此版征求意見稿將能源領(lǐng)域競爭與監(jiān)管并重理念上升至法律高度，明確“能源領(lǐng)域的自然壟斷性業(yè)務(wù)與競爭性業(yè)務(wù)應(yīng)當(dāng)分開經(jīng)營”（第六十四條）。這表明，屬于競爭性領(lǐng)域的完全放給市場，引入多元投資主體，擴(kuò)大對外開放，讓供求關(guān)系決定價格，競爭優(yōu)化資源配置；屬于自然壟斷性領(lǐng)域的由政府管理，并加強(qiáng)對其價格、運(yùn)行效率等的監(jiān)管。

　　同時，征求意見稿提出普遍服務(wù)概念，要求能源供應(yīng)企業(yè)履行普遍服務(wù)義務(wù)、承擔(dān)普遍服務(wù)責(zé)任（第五十八條、第一百零九條），與能源市場化相互配合，體現(xiàn)出“兩只手”協(xié)同發(fā)力的理念。

　　將競爭性業(yè)務(wù)與非競爭性業(yè)務(wù)分開是推動能源體制機(jī)制市場化改革的前提，因此未來中國能源領(lǐng)域的改革核心，則是進(jìn)一步區(qū)分競爭環(huán)節(jié)與自然壟斷環(huán)節(jié)，并加快推進(jìn)落實(shí)兩個環(huán)節(jié)相關(guān)改革舉措。

　　以石油天然氣體制改革為例，2019年3月《石油天然氣管網(wǎng)運(yùn)營機(jī)制改革實(shí)施意見》發(fā)布，同年12月，國家石油天然氣管網(wǎng)集團(tuán)有限公司成立。這是推動石油天然氣行業(yè)競爭性業(yè)務(wù)和自然壟斷性業(yè)務(wù)分開，實(shí)現(xiàn)“放開兩頭”的關(guān)鍵一環(huán)。同時，自然壟斷這一“中間”環(huán)節(jié)，則需要政府建立和完善成本監(jiān)審辦法，按準(zhǔn)許成本+合理收益原則，實(shí)現(xiàn)科學(xué)定價以及監(jiān)管的制度化、規(guī)范化和精細(xì)化。（文 | 李春梅　中國（深圳）綜合開發(fā)研究院　銀湖新能源戰(zhàn)略研究中心）