生態(tài)友好的陸上風(fēng)電發(fā)展政策建議

隨著風(fēng)電規(guī)模的不斷擴大，其化石能源的替代作用不斷增強，2019年全年風(fēng)電發(fā)電量占全社會用電量的比重為5.6%，較去年同比增加0.3個百分點。以低速風(fēng)機為代表的技術(shù)創(chuàng)新，以及生態(tài)友好的風(fēng)電建設(shè)運維，更好地支撐能源轉(zhuǎn)型和生態(tài)文明建設(shè)，成為我國陸上風(fēng)電未來發(fā)展的兩個著力點。尤其是在電力負(fù)荷較大、人口較為稠密、土地資源相對緊張的地區(qū)，如何更好地實現(xiàn)風(fēng)電發(fā)展的生態(tài)友好尤為重要。

生態(tài)友好的陸上風(fēng)電發(fā)展政策建議

來源：能源研究俱樂部

惠婧璇1 韓雪1 崔成1 羅永梅2

(1.國家發(fā)展改革委能源研究所 2.大自然保護(hù)協(xié)會(美國)北京代表處)

一、陸上風(fēng)電發(fā)展現(xiàn)狀

我國風(fēng)電經(jīng)過了近十年的規(guī)?；l(fā)展，到2019年底，全國風(fēng)電累計裝機達(dá)到2.1億千瓦，其中陸上風(fēng)電超過2億千瓦。通過國家的積極引導(dǎo)，以及中東南部地方政府的政策支持，疊加我國“三北”地區(qū)的棄風(fēng)限電因素，新增陸上風(fēng)電逐漸向土地資源較為緊張、環(huán)境容量有限的中東南部轉(zhuǎn)移。2019年上半年，全國新增裝機容量的51%均在中東南部，新增裝機較多的省(區(qū)、市)主要集中在華北和華中電力負(fù)荷較大、消納情況較好的地區(qū)。

2019年全國主要省(區(qū))新增裝機情況

隨著風(fēng)電規(guī)模的不斷擴大，其化石能源的替代作用不斷增強，2019年全年風(fēng)電發(fā)電量占全社會用電量的比重為5.6%，較去年同比增加0.3個百分點。以低速風(fēng)機為代表的技術(shù)創(chuàng)新，以及生態(tài)友好的風(fēng)電建設(shè)運維，更好地支撐能源轉(zhuǎn)型和生態(tài)文明建設(shè)，成為我國陸上風(fēng)電未來發(fā)展的兩個著力點。尤其是在電力負(fù)荷較大、人口較為稠密、土地資源相對緊張的地區(qū)，如何更好地實現(xiàn)風(fēng)電發(fā)展的生態(tài)友好尤為重要。

二、能源規(guī)劃與土地生態(tài)功能保護(hù)、國土空間規(guī)劃銜接性較差，政策波動或?qū)⒂绊戯L(fēng)電平價發(fā)展

截至2019年，在國家層面以及地方層面，我國共出臺了80多份相關(guān)文件規(guī)范風(fēng)電建設(shè)運營，以期盡可能減少風(fēng)電發(fā)展對地方生態(tài)環(huán)境的影響，體現(xiàn)出了我國在當(dāng)前階段對于生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重視。但縱觀相關(guān)文件并結(jié)合與地方工作者的交流，可以發(fā)現(xiàn)，我國能源規(guī)劃與土地生態(tài)功能保護(hù)、國土空間規(guī)劃在實際工作層面的銜接性上還存在較大問題。一是部分地區(qū)出臺缺乏科學(xué)依據(jù)的強制性政策限制風(fēng)電發(fā)展。部分地區(qū)缺乏明確的土地生態(tài)功能保護(hù)和國土空間規(guī)劃科學(xué)依據(jù)來界定風(fēng)電禁止開發(fā)區(qū)域，出臺了陸上風(fēng)電全部停建、500米以上不能建設(shè)風(fēng)電等“一刀切”的強制性政策，嚴(yán)重制約了當(dāng)?shù)仃懮巷L(fēng)電的發(fā)展，對地方實現(xiàn)可再生能源責(zé)任消納權(quán)重目標(biāo)、低碳發(fā)展和空氣質(zhì)量改善都造成了負(fù)面的影響。二是國家生態(tài)保護(hù)紅線政策和林草政策波動導(dǎo)致部分地區(qū)已核準(zhǔn)風(fēng)電建設(shè)難、已建設(shè)項目接網(wǎng)難。在我國中東南部，紅線政策和林草政策陸續(xù)出臺，部分土地性質(zhì)發(fā)生變化，導(dǎo)致政策出臺前已核準(zhǔn)項目難以開工建設(shè)、已建設(shè)項目的配套接入電網(wǎng)難以落地，已經(jīng)成為風(fēng)電開發(fā)企業(yè)面臨的共性問題。在這一難題之下，又分為不同的情況，如重新選址并審批耗時長、紅線劃定的準(zhǔn)確性尚待加強、國有林場改制1耗時長等。政府在能源、環(huán)保和國土空間規(guī)劃工作層面銜接性較差，導(dǎo)致將合規(guī)選址的風(fēng)險加在了企業(yè)身上，大大增加了風(fēng)電項目前期成本，不利于風(fēng)電平價發(fā)展。

德國和丹麥的審批流程與中國較為相似，均需通過政府或政府授權(quán)的相關(guān)部門審核后才允許建設(shè)，均需獲得環(huán)境影響評估、土地準(zhǔn)許、并網(wǎng)許可等多方意見后提交項目開發(fā)申請。兩個國家的項目審批均對自然保護(hù)區(qū)、珍稀動物繁育地和遷徙路徑、重要基礎(chǔ)設(shè)施、人文歷史古跡、水域和周邊地區(qū)等設(shè)置了相應(yīng)的要求和限制，并以法案的形式明確了基本原則和底線要求。其中，由于德國森林覆蓋率較高，為了平衡一些地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境要求，允許當(dāng)?shù)刂菡鶕?jù)本州森林資源和珍稀情況，差異性地制定針對森林覆蓋區(qū)域風(fēng)電項目開發(fā)的限制條件。丹麥于2013年協(xié)調(diào)能源署、環(huán)境保護(hù)署、自然資源署、大電網(wǎng)運營商、商務(wù)署等與風(fēng)電開發(fā)有關(guān)的事業(yè)服務(wù)單位共同設(shè)立了網(wǎng)絡(luò)平臺(WindInfo. www.vindinfo.dk)，來匯集風(fēng)電開發(fā)條件的相關(guān)信息供普通市民、地區(qū)政府和風(fēng)電開發(fā)企業(yè)使用。而德國則通過設(shè)置正負(fù)面清單的方式，提供在規(guī)避環(huán)境等風(fēng)險因素的同時實現(xiàn)較為便捷的風(fēng)電開發(fā)選址，各州政府和市政府則通過進(jìn)一步明確其行政區(qū)域內(nèi)的規(guī)劃對正負(fù)面清單的區(qū)域進(jìn)行細(xì)分和設(shè)定鼓勵開發(fā)風(fēng)電的區(qū)域范圍。通過在法律中穩(wěn)定且明確的開發(fā)約束要求、前置的涵蓋多領(lǐng)域的統(tǒng)一審批標(biāo)準(zhǔn)、信息透明的平臺服務(wù)和因地制宜的開發(fā)條件設(shè)計保障了低風(fēng)險的風(fēng)電投資和開發(fā)選址。

三、部分風(fēng)電相關(guān)生態(tài)環(huán)境影響仍然缺乏科學(xué)研究支撐

近幾年，風(fēng)電運營對鳥類的影響被廣泛關(guān)注，安徽、湖南等省份也下發(fā)文件，要求新建風(fēng)電要避開鳥類遷徙路徑。然而，風(fēng)電對鳥類產(chǎn)生影響(占用棲息地、葉片撞擊、局地氣候、低頻噪聲等)的機制、鳥類遷徙的時空分布、以及如何科學(xué)地避免風(fēng)機對鳥類的影響(轉(zhuǎn)換運營方式、重新選址等)等內(nèi)容還缺乏科學(xué)研究支撐，導(dǎo)致風(fēng)電開發(fā)商執(zhí)行政策“心有余而力不足”，缺乏明確且可操作的方法避開鳥類遷徙路徑。

與鳥類問題類似，如何在風(fēng)電建設(shè)運營階段避免其對物種多樣性的影響也缺乏科學(xué)支撐。目前，大多數(shù)政策決策者與風(fēng)電開發(fā)商都是從景觀層面對風(fēng)電運營開發(fā)進(jìn)行要求，但是保護(hù)生態(tài)環(huán)境并不是從視覺上看起來“綠了”“美了”這么簡單，更應(yīng)該是從整個生態(tài)系統(tǒng)的層面對風(fēng)機周邊生態(tài)環(huán)境進(jìn)行保護(hù)。

大規(guī)模風(fēng)電發(fā)展還會對局地氣候產(chǎn)生影響，例如對局地降水和氣溫等因素產(chǎn)生影響，從而間接對局地的各類物種產(chǎn)生影響。我國幅員遼闊，各地區(qū)氣候、地形地貌和物種分布均有較大差異，在不同地區(qū)大規(guī)模風(fēng)電發(fā)展帶來的局地氣候影響也會有較大差異。因此，需要科學(xué)研究來明確各地區(qū)大規(guī)模風(fēng)電發(fā)展對局地氣候的影響，以期同時實現(xiàn)應(yīng)對氣候變化和保護(hù)生態(tài)環(huán)境的目標(biāo)。

能源規(guī)劃與能源相關(guān)生態(tài)環(huán)境影響研究仍然存在脫節(jié)現(xiàn)象。目前空間層面的能源規(guī)劃布局研究，較少納入對土地生態(tài)環(huán)境約束的考量，能源研究者與生態(tài)環(huán)境研究者缺乏有效的合作交流框架與合作機制。如何鼓勵專業(yè)的生態(tài)環(huán)境研究機構(gòu)參與能源規(guī)劃，也是亟需解決的問題。

四、缺乏統(tǒng)一、明確具有科學(xué)支撐的生態(tài)修復(fù)規(guī)范

據(jù)國家深化“放管服”改革等要求，目前風(fēng)電開發(fā)建設(shè)的審批權(quán)限已下放至各省級能源主管部門，部分省進(jìn)一步將其下放至縣市一級，而國家能源局對全國新增規(guī)模進(jìn)行總量控制，風(fēng)電行業(yè)管理的責(zé)任主體已下沉至地方能源主管部門。國家能源局發(fā)布《國家能源局關(guān)于2018年度風(fēng)電建設(shè)管理有關(guān)要求的通知》以及《風(fēng)電項目競爭配置指導(dǎo)方案(試行)》，要求各省在集中式風(fēng)電開發(fā)時需通過競爭性配置獲得風(fēng)電項目。各省依據(jù)《通知》要求也分別制定了相應(yīng)的方案。但總體來說，目前的風(fēng)電項目管理主要體現(xiàn)在新增項目的開發(fā)審批階段，對各地后續(xù)的工程驗收、項目運營缺乏關(guān)注和相應(yīng)的機制設(shè)計。

從生態(tài)友好的角度來看，在風(fēng)電開發(fā)和運營流程中環(huán)境和生態(tài)保護(hù)主要體現(xiàn)在項目核準(zhǔn)時，環(huán)保部門出具環(huán)境影響評價意見和土地部門出具用地審核意見，然而對工程開發(fā)和后續(xù)運維的質(zhì)量管控，缺乏明確或量化的要求。以項目開發(fā)的生態(tài)修復(fù)為例，目前只有遼寧出臺了明確的《風(fēng)力發(fā)電場生態(tài)保護(hù)及恢復(fù)技術(shù)規(guī)范》，部分地區(qū)出臺了針對水土保持和復(fù)綠的導(dǎo)則規(guī)范，如浙江、安徽等，但是導(dǎo)則規(guī)范內(nèi)容僅限于復(fù)綠指標(biāo)，與生態(tài)修復(fù)還存在相當(dāng)大的差距，尤其對于存在較多濕地和丘陵的中東南部地區(qū)，針對各種地貌和環(huán)境類型的修復(fù)指標(biāo)并未明確。部分項目開發(fā)過程中，存在為了發(fā)展地方經(jīng)濟、促進(jìn)當(dāng)?shù)仫L(fēng)電產(chǎn)業(yè)鏈條發(fā)展而降低質(zhì)量要求采購當(dāng)?shù)亓悴考默F(xiàn)象，導(dǎo)致風(fēng)機質(zhì)量無法得到保障，存在由于風(fēng)機損毀而再次影響生態(tài)環(huán)境的風(fēng)險。

五、政策建議

一是理性看待風(fēng)電建設(shè)運營對生態(tài)環(huán)境的影響。風(fēng)電在應(yīng)對氣候變化以及減緩大氣污染方面的貢獻(xiàn)是巨大的。因此，不應(yīng)夸大風(fēng)電建設(shè)運營對生態(tài)環(huán)境的影響，而應(yīng)正面應(yīng)對，采用技術(shù)手段與政策約束引導(dǎo)風(fēng)電建設(shè)運營同時實現(xiàn)低碳、減排和生態(tài)友好。

二是加快服務(wù)型政府建設(shè)。國際經(jīng)驗顯示，服務(wù)型政府統(tǒng)籌各部門相關(guān)數(shù)據(jù)，提供規(guī)避各類生態(tài)環(huán)境風(fēng)險的地理信息平臺給風(fēng)電開發(fā)商，有助于降低風(fēng)電選址風(fēng)險與選址成本。在我國，目前正在進(jìn)行國土空間規(guī)劃“一張圖”的工作，這給能源選址地理信息平臺的建設(shè)提供了強大的技術(shù)和數(shù)據(jù)支持。我國能源主管部門應(yīng)研究制定能源選址地理信息平臺相關(guān)技術(shù)規(guī)范，引導(dǎo)地方政府結(jié)合“一張圖”建立能源選址平臺，幫助地方風(fēng)電開發(fā)商降低選址成本，以助力風(fēng)電平價上網(wǎng)。

三是加強風(fēng)電相關(guān)環(huán)境影響的科學(xué)研究。通過國家自然科學(xué)基金和科技部基金等基金項目支持，盡快開展相關(guān)研究，以明確風(fēng)電對鳥類的影響機制、鳥類遷徙的時空分布、減少對鳥類影響的風(fēng)電技術(shù)發(fā)展路徑等關(guān)鍵議題。與此同時，也需要對不同地區(qū)大規(guī)模風(fēng)電發(fā)展帶來的局地氣候影響差異進(jìn)行研究。在研究過程中，應(yīng)鼓勵專業(yè)化生態(tài)研究機構(gòu)與能源研究機構(gòu)展開跨學(xué)科研究，加強能源規(guī)劃環(huán)境約束的科學(xué)性基礎(chǔ)。

四是制定明確修復(fù)規(guī)范，明確企業(yè)責(zé)任，設(shè)置專項資金。首先，應(yīng)在國家層面制定統(tǒng)一的生態(tài)修復(fù)技術(shù)規(guī)范要求，針對各種土地類型以及生態(tài)保護(hù)的優(yōu)先級，制定不同強度的修復(fù)規(guī)范。同時，通過培訓(xùn)提升各地政府的行業(yè)管理水平，加強事中事后監(jiān)管。第二，需明確地方政府和開發(fā)企業(yè)的主體責(zé)任，同步推進(jìn)風(fēng)電開發(fā)運行和生態(tài)環(huán)境修復(fù)，將恢復(fù)和調(diào)節(jié)生態(tài)貫穿到風(fēng)電開發(fā)建設(shè)運行的各個環(huán)節(jié)。第三，加強資金投入。一方面建議國家投入專項資金針對生態(tài)友好的可再生能源開發(fā)各個環(huán)節(jié)的技術(shù)和機制支撐進(jìn)行研究，并設(shè)立試點示范，提升行業(yè)生態(tài)友好開發(fā)的經(jīng)驗積累和觀點認(rèn)同;另一方面，建議各地在競爭性配置環(huán)節(jié)加強風(fēng)電開發(fā)中生態(tài)修復(fù)和項目環(huán)境友好的指標(biāo)，引導(dǎo)企業(yè)實現(xiàn)風(fēng)電項目開發(fā)的生態(tài)友好。

1.部分已核準(zhǔn)項目選址位于國有林場內(nèi)，國有林場改制后該林場的性質(zhì)將會決定風(fēng)電項目是否可以在原址上開工建設(shè)。

原文首發(fā)于《電力決策與輿情參考》2020年4月3日第13、14期