諫言“十四五”：摘掉天然氣開發(fā)專營權(quán)的“鐵帽子”

　　2020年是“十三五”的最后一年，也是中國天然氣行業(yè)“十四五”規(guī)劃工作的開啟之年，總結(jié)“十三五”期間天然氣產(chǎn)業(yè)的改革成績、存在問題以及體制機制方面的挑戰(zhàn)，并分析其原因，對于制定“十四五”規(guī)劃和下一步改革路徑將起到關(guān)鍵作用。

　　“十三五”期間，我國天然氣產(chǎn)業(yè)行業(yè)改革進展

　　“十三五”以來，我國天然氣領(lǐng)域市場化改革步伐明顯加快，一系列天然氣領(lǐng)域改革政策和措施相繼推出，并取得積極進展。

　　一是上游資源礦權(quán)改革試點積極推進。常規(guī)油氣區(qū)塊礦權(quán)改革取得突破，區(qū)塊公開招標打破了上游勘探開采由國有石油公司專營的局面，標志著我國油氣資源上游板塊改革邁出了實質(zhì)性步伐。

　　二是價格市場化改革快速推進。按照“管住中間、放開兩頭”的總體思路，在提高氣源和銷售等競爭性環(huán)節(jié)價格市場化程度的同時，政府逐步加強自然壟斷環(huán)節(jié)的輸配價格監(jiān)管，基本上構(gòu)建起了天然氣產(chǎn)業(yè)鏈從跨省長輸管道到省內(nèi)短途運輸管道、再到城鎮(zhèn)配氣管網(wǎng)等各環(huán)節(jié)較為完善的價格監(jiān)管制度框架。

　　三是基礎(chǔ)設(shè)施準入進一步開放。部分石油公司將其擁有的LNG接收站向第三方開放并取得了一定進展；管網(wǎng)設(shè)施使用信息逐步向社會公開，為公平開放和監(jiān)管工作提供了基本條件。

　　四是天然氣交易中心建設(shè)穩(wěn)步推進。國家積極推動天然氣市場建設(shè)，成功在上海、重慶搭建了市場化改革平臺，雖然目前交易規(guī)模不大，但是交易中心以市場化方式對資源進行優(yōu)化配置和為下游用戶提供平等競爭機會的作用已經(jīng)得到較為廣泛的認可。

　　天然氣行業(yè)體制機制方面存在的問題

　　應(yīng)該說，天然氣領(lǐng)域改革的各項舉措有效增強了市場活力，促進了市場對天然氣資源的合理配置，為國內(nèi)天然氣產(chǎn)業(yè)持續(xù)穩(wěn)步發(fā)展打造了良好環(huán)境。但是，與我國推動能源生產(chǎn)和消費的戰(zhàn)略及全面深化改革的要求相比，天然氣行業(yè)體制機制改革方面仍存在一些亟待解決的深層次矛盾和問題。主要表現(xiàn)在：

　?。ㄒ唬┦袌龌w制不健全，競爭仍不夠充分

　　一是勘察開采領(lǐng)域行政性壟斷突出，制約天然氣生產(chǎn)能力提高。我國油氣礦業(yè)權(quán)仍然高度集中于少數(shù)大型國有油氣企業(yè)手中，市場競爭有限，導(dǎo)致企業(yè)市場化程度低和運營效率偏低等問題。同時，由于礦權(quán)流轉(zhuǎn)和退出機制不健全，油氣礦業(yè)權(quán)無法在市場上流轉(zhuǎn)，社會資本難以進入，未能形成多元化、充分競爭有序的現(xiàn)代油氣勘察開采體制機制，導(dǎo)致天然氣資源勘探開發(fā)投入不足，一定程度上制約了國內(nèi)天然氣產(chǎn)量提高和成本下降，不利于激活資源潛力。

　　二是基礎(chǔ)設(shè)施投資主體單一和投資準入尚未完全放開，導(dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后于市場發(fā)展。受管網(wǎng)投資主體單一、投資準入尚未完全放開、項目審批周期長等因素制約，部分地方國有企業(yè)、民營企業(yè)仍難以作為單獨的市場主體進行管網(wǎng)投資建設(shè)，致使我國天然氣管網(wǎng)投資建設(shè)的巨大潛力難以釋放。

　　三是基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通程度低，第三方開放未能有效實施。三大油氣企業(yè)擁有絕大多數(shù)天然氣主干線，但是互聯(lián)互通較差。而省網(wǎng)多數(shù)由省屬國企控股，與國家主干管網(wǎng)互不隸屬，互聯(lián)互通程度也不夠。這就造成新增市場主體仍難以接入管網(wǎng)并得到公平服務(wù)，甚至央企之間也存在一定困難。LNG接收站方面的情況有所改善，以中海油為代表的部分企業(yè)向其他市場主體開放部分設(shè)施，但是條件較為苛刻。

　?。ǘ┦袌鰶Q定價格的作用發(fā)揮尚不充分

　　一是競爭性環(huán)節(jié)仍未實現(xiàn)市場化定價。在國家石油天然氣管網(wǎng)集團有限公司成立后，考慮到天然氣管道運輸過程中對容量和實際運輸量的需求不同，門站基準定價的方式已經(jīng)無法滿足天然氣市場發(fā)展要求。此外，由于長期采取的工商業(yè)用戶對居民的交叉補貼，形成工商業(yè)用氣價格高于居民的倒掛格局，既與“大用戶享受低價”的國際通行原則相悖，也不利于天然氣替代煤炭和保護環(huán)境。且部分地區(qū)終端銷售價格調(diào)整滯后于門站價格調(diào)整，不能及時反映市場變化。

　　二是天然氣價格體系有待進一步完善。就儲備環(huán)節(jié)而言，由于地下儲氣庫投資成本高，墊底氣缺少回收途徑，缺乏調(diào)峰氣價，未能形成儲氣服務(wù)和調(diào)峰氣量市場化定價。就終端而言，缺少可中斷氣價、峰谷氣價等具體操作辦法，也制約了可中斷用戶的發(fā)展積極性。

　　三是交易中心建設(shè)仍處于起步階段。雖然上海、重慶石油天然氣交易中心已經(jīng)正式運行，但是，我國天然氣交易中心仍處于發(fā)展的初級階段，現(xiàn)貨交易剛起步且交易規(guī)模小、競價交易少，窗口期交易僅僅是試點，期貨交易尚未開展。天然氣交易中心只能“發(fā)現(xiàn)交易量”，距離真正發(fā)現(xiàn)和提供市場基準價格還有較長差距。

　?。ㄈ┱芾砗捅O(jiān)管能力有待加強

　　首先，我國油氣行業(yè)監(jiān)督管理職責(zé)相對分散，中央政府部門與地方政府部門之間以及相關(guān)部門之間存在政策目標差異和步調(diào)不一致等問題，工作協(xié)調(diào)難度大。其次，監(jiān)管工作界面不明，監(jiān)管效率偏低、效力偏弱。最后，監(jiān)管主體、監(jiān)管手段單一，難以滿足“放管服”改革需要，政府監(jiān)管部門主要依靠行政性的強制手段，政府以外其他社會群體的同業(yè)監(jiān)審作用沒有得到有效發(fā)揮。

　　“十四五”期間天然氣體制和機制改革途徑

　　“十四五”期間，應(yīng)該按照《關(guān)于深化石油天然氣體制改革的若干意見》的要求，圍繞建立市場對資源配置起決定性作用和更好的發(fā)揮政府作用的天然氣行業(yè)體制、提高天然氣供應(yīng)保障能力和資源利用效率、大規(guī)模利用天然氣和將其培育成為主體能源之一作為主要目標。

　?。ㄒ唬└母锾烊粴獾V區(qū)管理體制，積極促進礦權(quán)市場建設(shè)

　　1、改革天然氣勘探開發(fā)專營體制，放開礦權(quán)市場

　　建議國家有關(guān)主管部門出臺礦產(chǎn)資源國家權(quán)益金制度的相關(guān)配套政策，并結(jié)合我國天然氣勘探開發(fā)規(guī)律，對陸地、海洋勘察區(qū)塊，非常規(guī)油氣等制定差異化的探礦權(quán)和采礦權(quán)收益基準價和基準率。在總結(jié)頁巖氣、新疆等天然氣探礦權(quán)招標改革和山西煤層氣礦業(yè)權(quán)改革等試點的經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，繼續(xù)深入研究市場化改革，針對三大石油公司擁有的大量未動用且短期內(nèi)無開發(fā)計劃的儲量，可以吸收多種所有制中小企業(yè)參與開采。通過礦權(quán)改革，形成由多元主體共同參與的勘查開采體系，讓市場決定資源配置。

　　2、加快礦權(quán)流轉(zhuǎn)和儲量轉(zhuǎn)讓制度，提高資源利用效率

　　首先，要制定限制區(qū)塊退出辦法，強化退出機制；其次，完善存量區(qū)塊轉(zhuǎn)讓管理辦法，研究制定公平合理的儲量有償使用規(guī)定、價值評估方法等規(guī)則，為促進礦權(quán)流轉(zhuǎn)和儲量交易創(chuàng)造條件；最后，要加快企業(yè)間存量區(qū)塊流轉(zhuǎn)，在總結(jié)已有成功案例的基礎(chǔ)上，允許三大油氣企業(yè)之間以市場化方式進行區(qū)塊轉(zhuǎn)讓和儲量交易來盤活現(xiàn)有礦權(quán)資源。

　?。ǘ┘涌焱苿犹烊粴夤芫W(wǎng)運營體制改革，構(gòu)建獨立多元的天然氣管網(wǎng)體系

　　1、加快推進天然氣管道獨立，逐步放開限制，促進多元投資

　　2019年12月9日，國家石油天然氣管網(wǎng)集團有限公司（以下簡稱“國家管網(wǎng)公司”）正式成立，這是中國油氣體制改革的關(guān)鍵一步，也是一項重要工作，更是“十三五”期間中國天然氣行業(yè)的一件大事。應(yīng)該說，天然氣管道的獨立，對于在“十四五”期間進一步實現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施公平準入提供了最有力的保障，有利于管輸成本監(jiān)審和推動形成高效率的管道服務(wù)市場。但是，管道設(shè)施投資額巨大，僅靠國家管網(wǎng)公司單獨實施的話，資金壓力過大，因此應(yīng)積極引入多元化資本參與管道投資。要進一步深化基礎(chǔ)設(shè)施投資項目的審批制度改革，放寬審核條件和標準，簡化審批程序，鼓勵、吸引社會資本參與投資建設(shè)納入國家和省統(tǒng)一規(guī)劃的天然氣基礎(chǔ)設(shè)施。同時，對第三方公平準入的新建管道投資在合理范圍內(nèi)優(yōu)先審批。

　　2、由國家統(tǒng)籌安排全國性管網(wǎng)規(guī)劃、建設(shè)、運營并實現(xiàn)互聯(lián)互通

　　規(guī)劃方面，應(yīng)在國家管網(wǎng)公司統(tǒng)一協(xié)調(diào)下，本著高效、集約的原則，根據(jù)氣源需求進行管道投資建設(shè)規(guī)劃和招標。

　　由國家制定各省內(nèi)支干線規(guī)劃基本原則，再由各省根據(jù)本省的支干線現(xiàn)狀和規(guī)劃、經(jīng)濟發(fā)展、人口和工業(yè)布局等因素來制定省內(nèi)天然氣管道規(guī)劃，明確各條管道建設(shè)主體。

　　建設(shè)方面，應(yīng)對管道建設(shè)企業(yè)制定嚴格的標準，對于主干管道和各省的支線，可采取由國家管網(wǎng)公司統(tǒng)一牽頭建設(shè)或通過公開招標確定建設(shè)團隊的方法，保證管道的質(zhì)量和安全性。

　　運營方面，省網(wǎng)在近期可由省內(nèi)運營，但在管容分配、開口下載和調(diào)度等方面要參照國家管網(wǎng)的運營規(guī)則；遠期看，省網(wǎng)運營將逐步歸入國家管網(wǎng)公司。

　　其他社會資本投資建設(shè)的新建管道、LNG接收站及地下儲氣庫等設(shè)施也應(yīng)由國家管網(wǎng)公司統(tǒng)一運營和專業(yè)化管理并向第三方市場主體公平開放和提供服務(wù)。

　　3、積極推進地方管網(wǎng)改革

　　在國家管網(wǎng)公司成立后，應(yīng)同步推進省網(wǎng)公司的改革。一是加快推進省網(wǎng)的獨立運營，管輸和銷售業(yè)務(wù)分離，省網(wǎng)不再經(jīng)營氣源、不再買氣和賣氣，只負責(zé)運輸。二是省網(wǎng)必須實行第三方公平準入，為所有用戶提供管輸、氣化、液化等服務(wù)。三是放開省網(wǎng)建設(shè)權(quán)，鼓勵社會資本參與納入省內(nèi)統(tǒng)一規(guī)劃的天然氣基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。四是制定統(tǒng)一的管道技術(shù)標準，設(shè)置合理的管網(wǎng)負荷率指標等，推動省內(nèi)不同氣源輸氣管道間互聯(lián)互通。五是對一些輸配層級多的省份，應(yīng)加快供氣環(huán)節(jié)扁平化改革，減少中間環(huán)節(jié)，降低輸配費用。

　?。ㄈ┓€(wěn)步推進天然氣價格改革，加快推進天然氣交易中心建設(shè)，最終實現(xiàn)天然氣價格市場化，逐步放開天然氣價格

　　1、單一管輸費率改為兩部制

　　為了保證管道設(shè)施基本回報不受市場波動影響，兼顧氣源競爭的公平性、提高管輸使用效率及合理控制費率水平，應(yīng)盡快建立“兩部制”價格機制是。“兩部制”定價基本可以實現(xiàn)用戶與管輸企業(yè)權(quán)利與義務(wù)的對等，用戶之間對管輸成本公平負擔(dān)，有利于充分利用管輸能力；而管輸能力的充分利用又有利于提高管輸系統(tǒng)負荷、降低單位輸氣量成本，進而降低管輸價格水平。

　　2、門站環(huán)節(jié)由政府定價逐步過渡為供需雙方談判定價

　　短期來看，為保持市場的穩(wěn)定運行，門站價格還需要存在一段期間。

　　一是因為上游氣源供應(yīng)的多家競爭格局尚未形成，市場參與主體的數(shù)量還嚴重不足，上下游企業(yè)公平談判的局面沒有形成；二是因為各地居民用戶的價格承受能力差異大，且多年積累的居民用氣和非居民用氣交叉補貼問題在短時間內(nèi)難以得到妥善解決。

　　長期而言，隨著國產(chǎn)和進口管道氣、進口LNG等各類天然氣多元競爭格局的建立，天然氣供需雙方可以在上海、重慶等全國性天然氣交易中心展開競爭性交易并形成標桿價格，然后逐步取消現(xiàn)有門站價格，供需雙方可根據(jù)市場情況自發(fā)形成有效的市場價格。

　　當(dāng)然，自身具備一定氣源基礎(chǔ)和價格談判能力的城市燃氣企業(yè)和大用戶可以分別與上游供應(yīng)企業(yè)、國家管網(wǎng)公司簽訂氣源采購合同與管道運輸合同，分別結(jié)算氣源費和運輸費；而體量較小的用戶仍可與上游供氣方簽訂集采購與運輸一體的“包郵”合同。

　　3、配氣環(huán)節(jié)實行兩部制定價并引入市場機制

　　首先，對配氣價格實施兩部制，并以成本加成為基礎(chǔ)將配氣費分為兩部分測算。具有壟斷特征的部分用于回收基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的固定成本的容量費；具有經(jīng)營性質(zhì)的部分用于回收可變成本的商品費。用戶配氣要求不同，其所承擔(dān)的配氣費用也可以有差別，但總的配氣收入應(yīng)大體平衡，不能收取過高利潤。

　　其次，在小區(qū)管道和入戶管道安裝環(huán)節(jié)，允許引入符合施工資質(zhì)的第三方企業(yè)，通過市場競爭的形式提供施工服務(wù)并確定初裝費。

　　最后，根據(jù)終端用戶的用氣要求進行分類作價。對連續(xù)性、不間斷用氣的用戶，可承擔(dān)較小的配氣成本；對非連續(xù)性用氣用戶，可承擔(dān)較高的配氣成本；高峰用氣用戶，對其超額用氣的價格上浮一定幅度；臨時用氣用戶，其用氣調(diào)度配套成本最高，承擔(dān)的價格也應(yīng)最高。

　　4、加快推進天然氣交易市場建設(shè)

　　應(yīng)加快培育上海和重慶石油天然氣交易及區(qū)域天然氣交易中心市場，形成中國天然氣現(xiàn)貨價格指數(shù)。一是鼓勵已完全市場化定價的非常規(guī)天然氣通過平臺交易的方式進行氣氣競爭，利用市場化方式分配氣量；同時鼓勵企業(yè)將管道和LNG接收站富裕容量、儲氣設(shè)施購銷氣量等在交易中心進行交易，提高基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運營者的經(jīng)濟效益，體現(xiàn)調(diào)峰氣量的價值。二是盡快培育起包括天然氣供應(yīng)商、獨立交易商、大用戶、城市燃氣公司等在內(nèi)的市場交易主體，促進市場交易規(guī)模的穩(wěn)定增長。三是加快引導(dǎo)非居民用氣進入天然氣交易中心，力爭用2-3年時間實現(xiàn)非居民用氣的公開透明交易。

　?。ㄋ模┮?guī)范政策管理，創(chuàng)建有效天然氣監(jiān)管體系

　　1、提升科學(xué)管理水平。

　　一是科學(xué)合理編制規(guī)劃。加強天然氣規(guī)劃與經(jīng)濟發(fā)展、土地利用、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境保護、安全生產(chǎn)、交通運輸和科技創(chuàng)新等規(guī)劃的統(tǒng)籌銜接。充分發(fā)揮規(guī)劃的引導(dǎo)和約束作用，完善規(guī)劃的動態(tài)調(diào)整機制，依法加強環(huán)境影響評價工作。二是加強行業(yè)標準制定。綜合運用規(guī)劃、政策、標準等手段，對天然氣行業(yè)發(fā)展實施宏觀管理。三是優(yōu)化政府服務(wù)。建立能源信息公共服務(wù)平臺和天然氣地質(zhì)資料信息共享平臺，在科技創(chuàng)新等領(lǐng)域突出政府引領(lǐng)作用。

　　2、盡快推進天然氣相關(guān)法規(guī)廢立改。

　　建議按照市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用的要求，對已有法律中與當(dāng)前天然氣行業(yè)改革發(fā)展脫節(jié)的、矛盾的甚至妨礙天然氣體制改革的規(guī)定，應(yīng)予以刪除、修改。

　　同時，盡快研究和出臺《天然氣法》，規(guī)范涉及天然氣業(yè)務(wù)的企事業(yè)單位的經(jīng)營行為、政府監(jiān)管的管理行為和其他利益相關(guān)者的行為，加強天然氣資源的合理開發(fā)利用和保護，促進天然氣行業(yè)健康發(fā)展。（文 | 呂淼　作者供職于北京燃氣集團有限責(zé)任公司）