《能源法》征求意見 爭議問題有了初步結(jié)論

　　近日，國家能源局就《中華人民共和國能源法（征求意見稿）》（下稱“新版《能源法》”）再次向社會公開征求意見。這是該法第二次公開征求意見，第一次是已經(jīng)撤銷的原國家能源領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室組織的，時間是2007年12月3日。

　　兩次公開征求意見相隔13年，這在我國立法實踐中并不多見。我們相信，這與近年來的能源改革有很大關(guān)系。我國改革開放多年來使用最多的一種立法方式是，對于改革還在深入的領(lǐng)域，立法時給改革留出空間，為先行先試、探索經(jīng)驗留路子；對實踐證明已經(jīng)比較成熟的改革經(jīng)驗和行之有效的改革舉措，及時上升為法律。能源立法工作也是如此。在改革探索階段，各方認(rèn)識難免不一，很難就能源法達(dá)成一致；經(jīng)歷實踐檢驗后，各方容易達(dá)成共識，用法律確認(rèn)改革成果也就水到渠成了。因此，新版《能源法》實際上是對我國能源改革經(jīng)驗、改革舉措的總結(jié)，集中反映了包括國家發(fā)展改革委、國家能源局在內(nèi)的起草單位的共識——至少是現(xiàn)階段的，揭示了我國能源改革、發(fā)展的方向。可以說，公開征求意見本身就具有宣示能源改革成果的意義。

　　研讀新版《能源法》，特別是與2007版相比，能夠發(fā)現(xiàn)不少曾經(jīng)引發(fā)討論甚至爭議的問題都有了初步結(jié)論或解決思路。

　　能源市場化 確立改革方向

　　能源屬于關(guān)系國計民生的基礎(chǔ)性行業(yè)，大多離不開固定區(qū)域、特定輸送管網(wǎng)，具有自然壟斷屬性，“計劃”“壟斷”一直是我國能源的主要特征，電力、石油、天然氣甚至被稱為“計劃經(jīng)濟(jì)的最后堡壘”。能源改革是堅持計劃為主，還是走向市場，實踐中一直存有不同程度的爭議，即使是在中央文件對于能源改革的市場化方向已經(jīng)明確的情況下，這種爭論也始終在一定范圍內(nèi)存在。

　　新版《能源法》為這一爭論徹底劃上了句號。該法在總則中即明確提出“能源市場化”的原則，“國家堅持發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，構(gòu)建有效競爭的市場結(jié)構(gòu)和市場機(jī)制，在競爭性領(lǐng)域形成主要由市場決定能源價格的機(jī)制，建立有效的能源監(jiān)管體系”（第十四條）。同時，專設(shè)第五章“能源市場”規(guī)定能源市場的主體、目標(biāo)、價格機(jī)制、市場監(jiān)管等問題?？梢姡?ldquo;能源市場化”已是共識，即將以法律的形式確認(rèn)下來，這標(biāo)志著能源領(lǐng)域計劃與市場的爭論將劃上句號，為能源市場化改革的進(jìn)一步深化奠定基礎(chǔ)。

　　區(qū)別對待不同業(yè)務(wù)壟斷和競爭并存

　　壟斷是市場經(jīng)濟(jì)的天敵。破除壟斷、公平競爭是能源市場化的必然要求。由于能源領(lǐng)域存在輸送管網(wǎng)等自然壟斷，集產(chǎn)供銷于一身的垂直一體化的獨家壟斷經(jīng)營曾被視為最佳模式，在我國電力、石油行業(yè)長期存在。近年來的改革，則是在區(qū)分壟斷環(huán)節(jié)與競爭環(huán)節(jié)、壟斷性業(yè)務(wù)與競爭性業(yè)務(wù)的基礎(chǔ)上，實行切分，針對不同環(huán)節(jié)施以不同的對策：一方面，承認(rèn)并保持壟斷環(huán)節(jié)的存在，對壟斷性業(yè)務(wù)加強監(jiān)管；另一方面，放開競爭性環(huán)節(jié)，讓競爭性業(yè)務(wù)走向市場。“管住中間，放開兩頭”，就是這一原則的具體體現(xiàn)。以石油天然氣行業(yè)的改革為例，輸送管網(wǎng)屬于自然壟斷環(huán)節(jié)，生產(chǎn)、銷售屬于競爭性環(huán)節(jié)。解決思路是實行網(wǎng)運分開，石油天然氣管網(wǎng)公司獨家負(fù)責(zé)管網(wǎng)的投資、建設(shè)、調(diào)度、運行，但不得從事油氣生產(chǎn)、購銷；生產(chǎn)、銷售等競爭性環(huán)節(jié)則完全放開，向社會開放。

　　可見，在壟斷與競爭的問題上不搞一刀切，而是根據(jù)業(yè)務(wù)特點區(qū)別對待，是改革實踐取得的重要經(jīng)驗，于是新版《能源法》將其上升為法律，明確“能源領(lǐng)域的自然壟斷性業(yè)務(wù)與競爭性業(yè)務(wù)應(yīng)當(dāng)分開經(jīng)營” （第六十四條）。

　　破除所有制限制 向民營、外資全面開放

　　2007版《能源法》曾對民營資本、外資進(jìn)行限制，規(guī)定“國有資本關(guān)系國家安全和國民經(jīng)濟(jì)命脈的能源領(lǐng)域，實行國有資本控股為主體的投資產(chǎn)權(quán)制度”（ 第十六條）。但隨著我國改革的進(jìn)一步深化和對外開放的擴(kuò)大，這一限制已具備了取消條件。因此，新版《能源法》明確，“從事能源開發(fā)利用活動的投資、經(jīng)營和管理主體應(yīng)當(dāng)公平競爭，其合法權(quán)益受法律保護(hù)”（第十四條），“鼓勵各類投資主體依法平等參與能源開發(fā)利用活動和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”（第六十四條）。這意味著，不再區(qū)分所有制，能源領(lǐng)域向民營資本和外資全面開放。

　　監(jiān)管模式不變 發(fā)改委、能源局各司其職

　　在能源監(jiān)管的問題上，是“政監(jiān)合一”還是“政監(jiān)分離”，一直有不同意見。我國歷史上曾實行過不同模式，比如當(dāng)年的國家電力監(jiān)管委員會就是政監(jiān)分離的探索。新版《能源法》并未提及政監(jiān)分離，而是授權(quán)給了國務(wù)院能源主管部門，也就是國家能源局。明確“國務(wù)院能源主管部門依照本法和國務(wù)院規(guī)定的職責(zé)對全國能源開發(fā)利用活動實施監(jiān)督管理”（第十六條）。對于能源監(jiān)管的具體問題，則明確“能源監(jiān)管條例由國務(wù)院制定”（第九十條）。

　　在發(fā)展改革委與能源局的分工上，新版《能源法》基本沿用了發(fā)展改革委主要管規(guī)劃、管價格的現(xiàn)有模式，規(guī)定“全國綜合能源規(guī)劃由國務(wù)院能源主管部門組織編制，經(jīng)國務(wù)院發(fā)展改革部門審核后報國務(wù)院批準(zhǔn)實施”（第二十四條），“全國分領(lǐng)域能源規(guī)劃由國務(wù)院能源主管部門會同國務(wù)院發(fā)展改革部門，依據(jù)全國綜合能源規(guī)劃組織編制和實施”（第二十五條）；作為監(jiān)管核心的能源價格成本監(jiān)審，由“價格主管部門按照規(guī)定開展”（第六十七條）。

　　完善消納保障措施 優(yōu)先發(fā)展可再生能源

　　在已經(jīng)制定《中華人民共和國可再生能源法》，獲得專門立法保護(hù)的情況下，新版《能源法》再次將可再生能源擺在了突出重要的位置：統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，“可再生能源”在該法中出現(xiàn)高達(dá)24次。

　　新版《能源法》圍繞 “消納”難題進(jìn)行制度設(shè)計，提出了可再生能源目標(biāo)制度、強制消納保障制度和消費管理政策等具體措施，明確政府、企業(yè)、個人的責(zé)任。規(guī)定“制定全國可再生能源開發(fā)利用中長期總量目標(biāo)以及一次能源消費中可再生能源比重目標(biāo)，列入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃以及年度計劃的約束性指標(biāo)，并分解到各省、自治區(qū)、直轄市實施”（第四十四條）。“規(guī)定各省、自治區(qū)、直轄市社會用電量中消納可再生能源發(fā)電量的最低比重指標(biāo)。供電、售電企業(yè)以及參與市場化交易的電力用戶應(yīng)當(dāng)完成所在區(qū)域最低比重指標(biāo)”（第四十五條）。 “鼓勵單位和個人購買可再生能源等清潔低碳能源” （第六十三條），上述一系列措施具有很強的操作性，必將有助于從根本上解決可再生能源的消納難題。

　　對于發(fā)電補貼政策，則授權(quán)國務(wù)院有關(guān)部門“根據(jù)交易情況相應(yīng)調(diào)整”（第四十五條），這意味著補貼將是動態(tài)的。

　　健全普遍服務(wù)機(jī)制 保障公民基本用能權(quán)

　　交叉補貼問題是能源領(lǐng)域的頑疾，在電力行業(yè)表現(xiàn)得尤為突出，已成為電力體制改革的絆腳石。普遍服務(wù)機(jī)制是解決交叉補貼、保障公民基本用能權(quán)的必然選擇。

　　新版《能源法》提出，“國家健全能源普遍服務(wù)機(jī)制，保障公民獲得基本能源供應(yīng)與服務(wù)”（第十二條）；要求電力等能源供應(yīng)企業(yè)承擔(dān)普遍服務(wù)義務(wù)（第五十八條），否則，造成用戶經(jīng)濟(jì)損失的，要處以罰款（第一百零九條）；至于備受關(guān)注的能源普遍服務(wù)補償?shù)木唧w辦法，則采取了授權(quán)的方式，“由國務(wù)院能源主管部門會同國務(wù)院財政部門、價格主管部門等有關(guān)部門制定，報國務(wù)院批準(zhǔn)后公布施行” （第五十八條）。

　　輸送管網(wǎng)無歧視開放 保障市場主體公平接入

　　在允許輸送管網(wǎng)壟斷經(jīng)營的同時，必須加強公平開放的監(jiān)管，防止經(jīng)營者利用壟斷地位侵犯其他企業(yè)和消費者的合法權(quán)益。

　　新版《能源法》規(guī)定，“電網(wǎng)、石油天然氣管網(wǎng)等能源輸送管網(wǎng)設(shè)施應(yīng)當(dāng)完善公平接入機(jī)制，依法向符合條件的能源生產(chǎn)、銷售企業(yè)等市場主體公平、無歧視開放”，強調(diào)“任何單位和個人不得限制市場主體按照國家有關(guān)規(guī)定申請接入能源輸送管網(wǎng)”（第五十三條）。同時，對管網(wǎng)公平開放的監(jiān)管措施、違反公平開放的法律責(zé)任做出規(guī)定， “對責(zé)任方按日處以經(jīng)濟(jì)損失額二倍以上五倍以下的罰款”（第一百零九條）。

　　實現(xiàn)更大范圍跨行業(yè)標(biāo)尺競爭 有助改革經(jīng)驗快速移植

　　除上述內(nèi)容外，新版《能源法》在很多方面都進(jìn)行了明確。包括：對火電不是一概否定，而是提出發(fā)展清潔、安全、高效火力發(fā)電以及相關(guān)技術(shù)；在能源“遠(yuǎn)方來還是身邊取”的問題上，提出“堅持集中式和分布式并舉、本地消納和外送相結(jié)合的原則發(fā)展風(fēng)電和太陽能發(fā)電”，對農(nóng)村不是一味要求能源輸送網(wǎng)絡(luò)的全面覆蓋，而是鼓勵城鎮(zhèn)和農(nóng)村“就地開發(fā)利用可再生能源，建設(shè)多能互補的分布式清潔供能體系”；明確對跨境能源基礎(chǔ)設(shè)施的監(jiān)管；提出能源審計，要求培育專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)、專業(yè)人員，等等。

　　同時，另一個潛在影響或許更值得期待。新版《能源法》讓不同能源行業(yè)、不同能源企業(yè)處在同樣的法律規(guī)范之下，實現(xiàn)了更大范圍的跨行業(yè)標(biāo)尺競爭，“對標(biāo)”將有助于改革經(jīng)驗的快速移植，如電力改革可以借鑒石油天然氣“網(wǎng)運分離”的經(jīng)驗，這對能源改革而言無疑是巨大利好。（■展曙光　作者系北京鑫諾律師事務(wù)所高級合伙人、專業(yè)能源律師，本文僅代表作者個人觀點）