對《能源法（征求意見稿）》 的建議

:2020年4月10日，國家能源局公布《中華人民共和國能源法（征求意見稿）》，這是該法第二次公開征求意見。時隔十三年，《能源法》立法工作再度進入公眾視野。

（來源：微信公眾號“電力法律人茶座”ID：dlflrcz）

既然是征求意見，優(yōu)點就不談了，僅談?wù)剛€人的幾點意見，與同行們交流。筆者的意見分為兩大塊：一是立法內(nèi)容；一是立法技術(shù)。

立法內(nèi)容

就立法內(nèi)容而言，《能源法》（征求意見稿）還可以從以下幾個方面加以提升。

01倡導(dǎo)性規(guī)范過多，完整的權(quán)利—義務(wù)—責(zé)任規(guī)范過少

責(zé)任性條款只有7條。這7個責(zé)任條款分別是：第一百零七條規(guī)定的政府監(jiān)管責(zé)任，第一百零八條規(guī)定的經(jīng)營能源輸送管網(wǎng)設(shè)施的企業(yè)的管網(wǎng)開放責(zé)任，第一百零九條規(guī)定的部分企業(yè)的能源普遍服務(wù)責(zé)任，第一百一十條規(guī)定的能源企業(yè)信息報告披露責(zé)任，第一百一十一條規(guī)定的能源企業(yè)執(zhí)法配合責(zé)任，第一百一十二條規(guī)定的能源企業(yè)橫向協(xié)作責(zé)任，第一百一十三條規(guī)定的強制信息公開。毫無疑問，每一個責(zé)任條款都對應(yīng)著《能源法（征求意見稿）》中一項的制度。不過，《能源法（征求意見稿）》中規(guī)定的制度并不止7個方面，這就意味著有不少制度并沒有責(zé)任條款與之對應(yīng)。既然沒有責(zé)任，相關(guān)主體可以遵守也可以不遵守，這些規(guī)范也就淪為了倡導(dǎo)性規(guī)范。如第二十八條規(guī)定的能源規(guī)劃的公眾參與制度，第四十五條規(guī)定的可再生能源消納保障制度，第七十一條規(guī)定的能源設(shè)施、場所安全保護等。第七章科技進步、第八章國際合作就更不用說了。其本質(zhì)就屬于倡導(dǎo)性規(guī)范。

因此，建議《能源法（征求意見稿）》加大對責(zé)任條款的規(guī)定。該法作為一部調(diào)整縱向和橫向關(guān)系的法律，責(zé)任條款多屬于正?，F(xiàn)象。如應(yīng)當(dāng)增加規(guī)定有關(guān)部門不制定或不按規(guī)定程序制定能源戰(zhàn)略規(guī)劃、違反能源戰(zhàn)略規(guī)劃要承擔(dān)的法律責(zé)任；能源交易機構(gòu)違規(guī)或工作失誤，如沒有及時組織交易要承擔(dān)的法律責(zé)任；能源供應(yīng)企業(yè)不承擔(dān)保底義務(wù)需要承擔(dān)的法律責(zé)任，能源企業(yè)不履行可再生能源需要承擔(dān)的法律責(zé)任，等等。

02部分條款操作性不是很強

如第四十五條第一款規(guī)定：“國家建立可再生能源電力消納保障制度，規(guī)定各省、自治區(qū)、直轄市社會用電量中消納可再生能源合法發(fā)電量的最低比重指標(biāo)。供電、售電企業(yè)以及參與市場化交易的電力用戶應(yīng)當(dāng)完成所在區(qū)域最低比重指標(biāo)?！痹摽顑H規(guī)定“供電、售電企業(yè)以及參與市場化交易的電力用戶”要履行收購義務(wù)，但并沒有規(guī)定三個主體應(yīng)如何完成?是各自獨立完成自己的任務(wù)還是協(xié)作完成共同的任務(wù)？沒有完成也沒有規(guī)定承擔(dān)法律責(zé)任。既然如此結(jié)果就是任何人都不用完成。如果認(rèn)為需要日后國務(wù)院另行制度具體辦法的，則應(yīng)當(dāng)制定一個立法授權(quán)規(guī)范。

立法技術(shù)

就立法技術(shù)而言，《能源法》（征求意見稿）可以從以下幾個方面加以提升。

01總則內(nèi)容太多

之所以出現(xiàn)這么多的條文，應(yīng)當(dāng)與《能源法（征求意見稿）》采取的立法技術(shù)有關(guān)。該法總則部分包括兩大類內(nèi)容：一類是是常規(guī)內(nèi)容，即帶有全局性、總領(lǐng)性的內(nèi)容，如立法目的、適用范圍、權(quán)限劃分等。另一類則是對分則內(nèi)容的概括。如第三條戰(zhàn)略和體系對應(yīng)的是第二章能源戰(zhàn)略和規(guī)劃；第十四條 能源市場化對應(yīng)的是第五章能源市場；第十五條 供應(yīng)保障對應(yīng)的是第四章能源供應(yīng)與使用；第五條 科技創(chuàng)新對應(yīng)當(dāng)是第七章科技進步；第二十條 國際合作對應(yīng)當(dāng)是第八章國際合作。第二類內(nèi)容顯然與常規(guī)的總則立法技術(shù)不一致，其一方面會導(dǎo)致總則條文數(shù)猛增，另一方面還會導(dǎo)致分則與總則的內(nèi)容重復(fù)規(guī)定。如總則中的第五條規(guī)定，國家制定能源技術(shù)經(jīng)濟政策，開展新技術(shù)路線的經(jīng)濟性評價，鼓勵、支持能源科學(xué)技術(shù)的研究、開發(fā)和推廣應(yīng)用，促進能源科學(xué)技術(shù)的自主創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)化。第七十八條規(guī)定，國家鼓勵和促進能源科技創(chuàng)新，推動建立企業(yè)為主體、市場為導(dǎo)向、產(chǎn)學(xué)研相結(jié)合的能源科技創(chuàng)新體系，采取措施促進能源新技術(shù)、新產(chǎn)品、新設(shè)備和新管理制度的研發(fā)、示范、推廣和應(yīng)用?？h級以上人民政府及其有關(guān)部門組織對能源領(lǐng)域取得原始創(chuàng)新、集成創(chuàng)新以及引進消化吸收再創(chuàng)新的突出成果的推廣應(yīng)用。很顯然，第七十八條比第五條更具體，沒有第五條，并不影響第七十八條。對于第二類內(nèi)容，完全沒有必要放在總則，而應(yīng)挪至分則中。

02與其他法律銜接不夠

主要表現(xiàn)在：1、其他法律已有規(guī)定的內(nèi)容，在《能源法（征求意見稿）》中再次規(guī)定。如第七條規(guī)定，能源安全生產(chǎn)管理應(yīng)當(dāng)以人為本，堅持安全發(fā)展。堅持安全第一、預(yù)防為主和綜合治理的方針，強化落實安全生產(chǎn)主體責(zé)任，建立健全安全生產(chǎn)規(guī)章制度，加強安全生產(chǎn)監(jiān)督管理，落實屬地監(jiān)管和部門監(jiān)管責(zé)任，保障安全生產(chǎn)投入，預(yù)防和減少生產(chǎn)安全事故。《安全生產(chǎn)法》第三條規(guī)定，安全生產(chǎn)工作應(yīng)當(dāng)以人為本，堅持安全發(fā)展，堅持安全第一、預(yù)防為主、綜合治理的方針，強化和落實生產(chǎn)經(jīng)營單位的主體責(zé)任，建立生產(chǎn)經(jīng)營單位負(fù)責(zé)、職工參與、政府監(jiān)管、行業(yè)自律和社會監(jiān)督的機制。對照一下就可以發(fā)現(xiàn)，兩個條文大同小異。

再如《能源法（征求意見稿）》第十七條規(guī)定，國務(wù)院標(biāo)準(zhǔn)化行政主管部門、國務(wù)院能源主管部門和有關(guān)行業(yè)主管部門等部門應(yīng)當(dāng)積極制定先進能源標(biāo)準(zhǔn)，完善能源標(biāo)準(zhǔn)體系，提升能源標(biāo)準(zhǔn)化水平?！稑?biāo)準(zhǔn)化法》第十條第一款規(guī)定，對保障人身健康和生命財產(chǎn)安全、國家安全、生態(tài)環(huán)境安全以及滿足經(jīng)濟社會管理基本需要的技術(shù)要求，應(yīng)當(dāng)制定強制性國家標(biāo)準(zhǔn)。第十一條規(guī)定，對滿足基礎(chǔ)通用、與強制性國家標(biāo)準(zhǔn)配套、對各有關(guān)行業(yè)起引領(lǐng)作用等需要的技術(shù)要求，可以制定推薦性國家標(biāo)準(zhǔn)。第十二條規(guī)定，對沒有推薦性國家標(biāo)準(zhǔn)、需要在全國某個行業(yè)范圍內(nèi)統(tǒng)一的技術(shù)要求，可以制定行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)由國務(wù)院有關(guān)行政主管部門制定，報國務(wù)院標(biāo)準(zhǔn)化行政主管部門備案。由此可見，《標(biāo)準(zhǔn)化法》對于執(zhí)行何種類型的標(biāo)準(zhǔn)已有明確明確，當(dāng)然適用于能源行業(yè)。無需再次強調(diào)。

如果能源行業(yè)基于自己獨特的特點，需要提出現(xiàn)有法律沒有規(guī)定或者與現(xiàn)有法律不一致的制度，那就另當(dāng)別論了。《能源法（征求意見稿）》作出的此類規(guī)定也就成了特別規(guī)定，日后在適用就要優(yōu)先適用。目前的規(guī)定似乎除了強調(diào)一下之外，沒有其他意義。

2、與其他法律采用的術(shù)語不一致。如第九十二條第二款采用的“撤銷行政許可”與《行政許可法》第六十九條不一致。前者規(guī)定，對未依法取得行政許可或者驗收合格的單位擅自從事有關(guān)能源開發(fā)利用、生產(chǎn)經(jīng)營活動的，負(fù)責(zé)行政許可或者驗收的部門檢查發(fā)現(xiàn)或者接到舉報后，應(yīng)當(dāng)立即責(zé)令其停止相應(yīng)活動或者限期整改。對已經(jīng)依法取得行政許可的單位，負(fù)責(zé)行政許可的部門發(fā)現(xiàn)其不再具備行政許可條件的，應(yīng)當(dāng)撤銷原行政許可，并說明理由，聽取當(dāng)事人的陳述、申辯，告知當(dāng)事人申請救濟的權(quán)利和途徑。后者規(guī)定，有下列情形之一的，作出行政許可決定的行政機關(guān)或者其上級行政機關(guān)，根據(jù)利害關(guān)系人的請求或者依據(jù)職權(quán)，可以撤銷行政許可：（一）行政機關(guān)工作人員濫用職權(quán)、玩忽職守作出準(zhǔn)予行政許可決定的；（二）超越法定職權(quán)作出準(zhǔn)予行政許可決定的；（三）違反法定程序作出準(zhǔn)予行政許可決定的；（四）對不具備申請資格或者不符合法定條件的申請人準(zhǔn)予行政許可的；（五）依法可以撤銷行政許可的其他情形。撤銷行政許可針對是存在瑕疵的，無效的行政許可。對于行政許可本身并沒有違法之處，但只是因為客觀情況發(fā)生了變化，不再滿足行政許可條件的是撤回行政許可而不是撤銷。

再如《能源法（征求意見稿）》第一百一十五條第八項規(guī)定，（八）用能單位，是指購買、使用和消費能源產(chǎn)品的公民、企事業(yè)單位和其他社會組織。采用的“公民、企事業(yè)單位和其他社會組織”這一稱呼。這一稱呼實際上是《民法通則》采用的概念，但由于《民法總則》改變了民事主體的分類，這一稱呼也就相應(yīng)地被放棄了。《民法總則》采納的是“自然人、法人和非法人組織”概念。

03《能源法（征求意見稿）》內(nèi)部重復(fù)規(guī)定之處較多

如第三十八條與第三十一條第一款。第三十一條第一款規(guī)定，能源開發(fā)與加工轉(zhuǎn)換應(yīng)當(dāng)遵循合理布局、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、節(jié)約高效和清潔低碳的原則。第三十八條規(guī)定，煤炭、石油和天然氣的開發(fā)和加工轉(zhuǎn)換應(yīng)當(dāng)遵循安全、綠色、集約和高效的原則，提高資源回采率和清潔高效開發(fā)利用水平。第三十一條第一款規(guī)范的是所有能源開發(fā)與加工的規(guī)定，自然適用于煤炭、石油和天然氣的開發(fā)和加工轉(zhuǎn)換。因此，第三十八條再次規(guī)定“集約和高效”顯屬重復(fù)。

再如第九十一條第一款規(guī)定，有關(guān)單位和個人應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)規(guī)定真實、完整地記載和保存與能源生產(chǎn)經(jīng)營有關(guān)的材料，按照監(jiān)管機構(gòu)要求接入監(jiān)管信息系統(tǒng)，報送監(jiān)管信息，并接受、配合能源主管部門和有關(guān)部門的監(jiān)督檢查。第一百條第一款規(guī)定，能源企業(yè)和用能單位應(yīng)當(dāng)對能源主管部門和有關(guān)部門的監(jiān)督檢查人員依法履行監(jiān)督檢查職責(zé)的行為予以配合，不得拒絕、阻撓。第九十一條第一款既然已經(jīng)規(guī)定了有關(guān)單位和個人應(yīng)當(dāng)按照監(jiān)管機構(gòu)要求接入監(jiān)管信息系統(tǒng)，報送監(jiān)管信息，并接受、配合能源主管部門和有關(guān)部門的監(jiān)督檢查。就相當(dāng)于規(guī)定了他們負(fù)有配合、不得拒絕、阻撓義務(wù)。這不過是一個硬幣的兩個方面。再加上后文還有第一百一十一條的法配合責(zé)任，第一百條的規(guī)定就更加沒有意義了。

（文章來源：王學(xué)棉教授 華北電力大學(xué)電力立法研究中心）

原標(biāo)題:對《能源法（征求意見稿）》的建議