十年磨一劍，《能源法（征求意見稿）》發(fā)布

　　4月10日，國家能源局發(fā)布關(guān)于《中華人民共和國能源法（征求意見稿）》（下稱《能源法（征求意見稿）》）公開征求意見公告。自2007年12月首次對外征求意見以來，《能源法（征求意見稿）》始終處于修訂送審、納入計(jì)劃、持續(xù)修訂的進(jìn)程中。然而，國內(nèi)能源供需形勢和面臨的內(nèi)外部環(huán)境，與2007年時相比已經(jīng)發(fā)生顯著變化，多項(xiàng)能源業(yè)務(wù)需要從法律層面獲得確認(rèn)和保障。

　　根據(jù)國家能源局官方介紹，此次發(fā)布的《能源法（征求意見稿）》是2017年之后，在原國務(wù)院法制辦、司法部的指導(dǎo)下，由國家發(fā)改委、國家能源局組織成立的專家組和工作專班，對《中華人民共和國能源法（送審稿）》修改稿進(jìn)一步修改完善而形成的。十年磨一劍，《能源法（征求意見稿）》的出臺，將我國能源發(fā)展立法進(jìn)程又向前推進(jìn)一步。

　　1能源領(lǐng)域一部綱領(lǐng)性法律

　　由于能源涵蓋了煤炭、天然氣、可再生能源等一次能源，也包含電力這樣的二次能源，因此，《能源法（征求意見稿）》既不是一部僅限于單一行業(yè)的法律，也不是一部立足于解決某個層面具體問題的專項(xiàng)法律。中國的立法框架決定了《能源法（征求意見稿）》是一部為能源高質(zhì)量發(fā)展建坐標(biāo)、指方向的綱領(lǐng)性法律。

　　我們看到，《能源法（征求意見稿）》將黨的十八大、十八屆四中全會、十九大精神和習(xí)近平總書記關(guān)于“四個革命、一個合作”能源安全新戰(zhàn)略的內(nèi)容囊括進(jìn)來，并遵循“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的發(fā)展理念，按照發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用、更好的發(fā)揮政府作用等要求，設(shè)計(jì)了11章117條內(nèi)容，涵蓋能源戰(zhàn)略和規(guī)劃、能源開發(fā)與加工轉(zhuǎn)換、能源供應(yīng)與使用、能源市場、能源安全、科技進(jìn)步、國際合作、監(jiān)督管理和法律責(zé)任等領(lǐng)域，并對適用范圍、戰(zhàn)略和體系、結(jié)構(gòu)優(yōu)化等方方面面做出了規(guī)定。

　　2兼具普遍服務(wù)和商品屬性

　　《能源法（征求意見稿）》第十二條明確提出，“國家健全能源普遍服務(wù)機(jī)制，保障公民獲得基本能源供應(yīng)與服務(wù)”；第十四條則指出，“在競爭性領(lǐng)域形成主要由市場決定能源價格的機(jī)制，建立有效的能源監(jiān)管體系”。這是國內(nèi)第一次在法律中明確指出能源是商品，同時指出能源的商品屬性和普遍服務(wù)并不矛盾。

　　長期以來，我們一直在規(guī)避能源的商品屬性身份。2014年，習(xí)近平總書記在談到“四個革命、一個合作”工作要求時，提出要讓能源回歸商品屬性。同時，由于能源關(guān)系到國計(jì)民生且多以公共產(chǎn)品的形式提供給用戶，所以能源還具備普遍服務(wù)性。在市場化的環(huán)境下，確保人人享有能源，滿足能源基本消費(fèi)需求，是能源供應(yīng)企業(yè)必須履行的責(zé)任。在《能源法（征求意見稿）》中第四章的很多條款，都對能源供應(yīng)企業(yè)的供應(yīng)、服務(wù)提出了一系列要求甚至罰則。

　　3堅(jiān)持發(fā)揮市場的決定性作用

　　《能源法（征求意見稿）》第十四條指出，“國家堅(jiān)持發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，構(gòu)建有效競爭的市場結(jié)構(gòu)和市場機(jī)制”。《能源法（征求意見稿）》把十八大的這句話，以法律的形式固化了下來。能源產(chǎn)業(yè)要想高質(zhì)量發(fā)展必須走市場化的道路，但并不是說不需要政府管，而是要“更好發(fā)揮政府的作用”，政府要建立一個公平、公正的環(huán)境提供給所有投資主體。

　　4突出可再生能源重要方向

　　“可再生能源”在《能源法（征求意見稿）》中出現(xiàn)了20多次：一是在調(diào)整能源結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略下，將可再生能源納入優(yōu)先發(fā)展的序列。優(yōu)先發(fā)展可再生能源，安全高效發(fā)展核電，提高非化石能源比重，推動化石能源的清潔高效利用和低碳化發(fā)展；二是國家實(shí)行可再生能源發(fā)電優(yōu)先上網(wǎng)和依照規(guī)劃的發(fā)電保障性收購制度，并將可再生能源列為能源發(fā)展的優(yōu)先領(lǐng)域。同時，將可再生能源開發(fā)利用中長期總量目標(biāo)以及一次能源消費(fèi)中可再生能源比重目標(biāo)，列為國家規(guī)劃和年度計(jì)劃的約束性目標(biāo)；三是將“可再生能源消納保障制度”寫入法律條款，通過行政推動和市場交易并用，強(qiáng)推配額制；四是助力可再生能源并網(wǎng)，發(fā)展智能電網(wǎng)和儲能技術(shù)。將儲能技術(shù)寫入征求意見稿，在推進(jìn)可再生能源并網(wǎng)消納的政策要求下，預(yù)計(jì)儲能將獲得更多支持；五是將適時調(diào)整新能源發(fā)電補(bǔ)貼。征求意見稿提出國務(wù)院有關(guān)部門根據(jù)交易情況相應(yīng)調(diào)整可再生能源發(fā)電補(bǔ)貼政策。

　　《能源法（征求意見稿）》對于“可再生能源”的內(nèi)容論述較為全面，主要是因?yàn)榭稍偕茉词俏覈茉窗l(fā)展的未來方向。

　　首先，過去我國的可再生能源規(guī)模小、成本高，難以成為替代能源。但從目前的發(fā)電裝機(jī)水平來看，可再生能源的新增發(fā)電裝機(jī)已經(jīng)超過我國當(dāng)年全部電力新增裝機(jī)規(guī)模的70%，可再生能源正在成為重要的替代能源。其次，在成本不斷降低的基礎(chǔ)上，可再生能源有了極大的競爭優(yōu)勢，已經(jīng)成為有競爭力的能源品種。基于可再生能源在經(jīng)濟(jì)上的競爭優(yōu)勢，以及規(guī)模上的可替代性，有必要將可再生能源作為重要發(fā)展方向，以法律形式予以固定下來。

　　5堅(jiān)持化石能源的基礎(chǔ)作用

　　目前來看，在我國能源結(jié)構(gòu)中煤炭占比57%、石油占比19%、天然氣占比約8.3%，即化石能源整體占比高達(dá)84.3%。結(jié)合這一基本國情，短期內(nèi)能源供給仍然會以煤炭為主，因此煤炭的清潔化是煤炭行業(yè)的發(fā)展方向；石油和天然氣產(chǎn)業(yè)的發(fā)展重點(diǎn)則是推進(jìn)開采技術(shù)創(chuàng)新，加速發(fā)展非常規(guī)開采。天然氣作為主力能源之一，擴(kuò)大天然氣在終端的使用范圍，提高天然氣使用效率和占比是實(shí)現(xiàn)我國能源高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵一環(huán)。

　　長期來看，根據(jù)IEA的預(yù)測，到本世紀(jì)末非化石能源將取代化石能源，部分發(fā)達(dá)國家和經(jīng)濟(jì)區(qū)將率先實(shí)現(xiàn)低碳和零碳化；而中國2017年發(fā)布的《能源生產(chǎn)和消費(fèi)革命戰(zhàn)略（2016-2030）》報(bào)告則提出到2050年，我國能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)將是化石能源和非化石能源各占50%。不難看出，化石能源在我國還將繼續(xù)承擔(dān)基礎(chǔ)作用。

　　因此，可以看到《能源法（征求意見稿）》指出，加強(qiáng)煤炭、石油和天然氣等化石能源的勘查，對化石能源實(shí)行合理開發(fā)。在利用上，促進(jìn)煤炭清潔高效利用，適當(dāng)發(fā)展煤制燃料和化工原料；石油、天然氣開發(fā)堅(jiān)持陸上與海上并重，加快海上油氣田開發(fā)；化天然氣利用結(jié)構(gòu)，提高天然氣在一次能源消費(fèi)中的比重。

　　6將能源安全納入國家戰(zhàn)略

　　同時，《能源法（征求意見稿）》還提出，國家統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能源安全，將能源安全戰(zhàn)略納入國家安全戰(zhàn)略，優(yōu)化能源布局，加強(qiáng)能源安全儲備和調(diào)峰設(shè)施建設(shè)，增強(qiáng)能源供給保障和應(yīng)急調(diào)節(jié)能力，完善能源安全和應(yīng)急制度，全面提升能源安全保障能力。

　　我國現(xiàn)有土地面積居世界第三位，但是人均僅及世界水平的三分之一，也就是說各類資源的人均占有量也只有世界平均水平的三分之一，有三分之二的資源需要依賴進(jìn)口。可以說，只有世界的能源供應(yīng)是安全的，中國的能源供給才能夠?qū)崿F(xiàn)真正的安全，中國的能源安全必須建立在世界能源安全的基礎(chǔ)之上。

　　7突出能源發(fā)展的全球化意識

　　隨著能源需求高速增長以及能源產(chǎn)業(yè)實(shí)力的提升，中國參與境內(nèi)外能源合作、能源基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和貿(mào)易投資合作等事項(xiàng)逐漸增多。同時作為一個負(fù)責(zé)任的大國，中國在全球能源治理中，開始承擔(dān)應(yīng)有的責(zé)任并發(fā)揮越來越重要的作用?？梢钥吹?，《能源法（征求意見稿）》中專門有一章涉及國際合作，對以上方面提出了詳細(xì)要求。

　　應(yīng)該說，《能源法（征求意見稿）》明確的是中國能源發(fā)展的原則，以及為與能源相關(guān)的法律法規(guī)制定和修訂確立的原則。未來《能源法》確定之后，還需要起草落實(shí)大量相關(guān)的法律、法規(guī)及政府部門規(guī)章，需要對已有相關(guān)法律進(jìn)行必要的修訂，甚至重新制定相關(guān)法律規(guī)章。《能源法》的頒布將引起中國能源領(lǐng)域相關(guān)法律的大調(diào)整，將對不能適應(yīng)我國高質(zhì)量發(fā)展要求的有關(guān)法律條款進(jìn)行一次全面清理和調(diào)整。筆者相信，《能源法》的頒布將掀起一次“蝴蝶效應(yīng)”，從而助力中國建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會。（呂淼　本文作者供職于北京燃?xì)饧瘓F(tuán)有限責(zé)任公司）