新舊兩版對(duì)比！解讀《中國(guó)能源法（征求意見(jiàn)稿）》

:化石能源和非化石能源好像一個(gè)硬幣的兩個(gè)面，緊密聯(lián)系在一起卻又始終無(wú)法“面對(duì)面”坐在一起。中國(guó)能源法如果可以順利頒布或許能改變這一尷尬局面，化石能源和非化石能源和平共處是我國(guó)能源產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的必然選擇。

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)的能源法都處在缺失狀態(tài)，與美國(guó)1906年就誕生了第一步能源法相比，我國(guó)的能源法征求意見(jiàn)稿誕生已經(jīng)晚了一個(gè)多世紀(jì)。即使與2010年英國(guó)新修訂的能源法相比，我們國(guó)家的能源法即使今年可以順利頒布，也已經(jīng)晚了十年的時(shí)間。

我國(guó)雖然已頒布電力法、煤炭法、節(jié)約能源法、可再生能源法等多項(xiàng)能源單行法律，但一直缺乏一部系統(tǒng)、綜合規(guī)范能源開(kāi)發(fā)利用和管理行為的基本法。中國(guó)能源法的出臺(tái)將彌補(bǔ)我國(guó)能源法規(guī)體系中基本法缺位的問(wèn)題。它不僅能為能源領(lǐng)域單行法律的制定和修改提供法律依據(jù)，也有助于解決能源單行法之間以及能源單行法與其他法律之間的協(xié)調(diào)和統(tǒng)一問(wèn)題，使能源戰(zhàn)略的實(shí)施以及國(guó)家能源經(jīng)濟(jì)安全在國(guó)家強(qiáng)制力的基礎(chǔ)上得到必要保障。

能源法出臺(tái)何其難？

能源法的制定對(duì)于我國(guó)能源產(chǎn)業(yè)來(lái)說(shuō)是一件至關(guān)重要的大事，由于涉及不同的能源類(lèi)型，如何平衡其中權(quán)利義務(wù)關(guān)系，如何能滿(mǎn)足我國(guó)能源轉(zhuǎn)型的發(fā)展需要成為能源法出臺(tái)的一大阻礙。

我國(guó)最早在2006年已經(jīng)開(kāi)始能源法的籌備工作，2006年11月初步形成能源法大綱。2007年3月形成能源法工作稿初稿。此后，先后經(jīng)歷了工作稿第二稿、第三稿、第四稿及討論稿的反復(fù)修改與論證，形成能源法（征求意見(jiàn)稿），并從2007年12月1日起，通過(guò)新聞媒體和互聯(lián)網(wǎng)等渠道公開(kāi)向社會(huì)各界征集修改、完善的意見(jiàn)和建議，征求意見(jiàn)活動(dòng)計(jì)劃至2008年２月１日結(jié)束。

這一版的能源法的征求意見(jiàn)稿有15章，累計(jì)140項(xiàng)條文，內(nèi)容涵蓋能源管理與監(jiān)督、能源戰(zhàn)略與規(guī)劃、能源資源開(kāi)發(fā)與供應(yīng)、節(jié)能減排與氣候變化、能源財(cái)稅與價(jià)格、能源儲(chǔ)備與應(yīng)急、能源科技政策和國(guó)際能源合作等。

征求意見(jiàn)稿發(fā)布之后，國(guó)內(nèi)外專(zhuān)家學(xué)者都對(duì)該意見(jiàn)稿發(fā)布自己的看法，廣開(kāi)言路討論能源法各個(gè)條文的內(nèi)容的目的是為了更好地吸取各國(guó)在能源立法方面的經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)中國(guó)能源立法工作進(jìn)一步與國(guó)際接軌。但實(shí)際產(chǎn)生的效果卻是公說(shuō)公有理婆說(shuō)婆有理，最后反而讓中國(guó)能源法的出臺(tái)阻礙重重。

當(dāng)年各大媒體紛紛把中國(guó)能源法即將誕生的標(biāo)題寫(xiě)在能源新聞的頭條之時(shí)，卻遲遲不見(jiàn)中國(guó)能源法落地，大家在觀望和等待中度過(guò)了漫長(zhǎng)的12年。

二次征求意見(jiàn)與之前有何不同

2020年4月10日，國(guó)家能源局發(fā)布了《中國(guó)能源法（征求意見(jiàn)稿）》，消息一出迅速刷爆了能源人的朋友圈。能源各領(lǐng)域人士奔走相告，專(zhuān)家學(xué)者的熱情也再度被點(diǎn)燃，新的征求意見(jiàn)稿又引來(lái)了一大批修改意見(jiàn)被曝光。

或許是等待的時(shí)間太漫長(zhǎng)，此次新發(fā)布的征求意見(jiàn)稿刪減了一些已過(guò)時(shí)效或者爭(zhēng)議較大的內(nèi)容。整體章節(jié)從原來(lái)的15章140條縮減到11章117條。

從大的章節(jié)上看，2020年版征求意見(jiàn)稿去掉了能源綜合管理的章節(jié)，能源節(jié)約這一章節(jié)的內(nèi)容也被去掉，此外，能源儲(chǔ)備和能源應(yīng)急的章節(jié)也不見(jiàn)蹤影。之所以這樣修改，可能是因?yàn)椴糠謨?nèi)容與已經(jīng)發(fā)布的法律內(nèi)容相重合，也有的是因?yàn)榻Y(jié)構(gòu)調(diào)整，不同的條款分散到不同的章節(jié)內(nèi)容里。

在關(guān)于能源行業(yè)準(zhǔn)入的規(guī)則，2008年征求意見(jiàn)稿寫(xiě)得更詳細(xì)：“企業(yè)申請(qǐng)石油、天然氣、核能等關(guān)系國(guó)家安全和國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的能源礦產(chǎn)資源勘探或者開(kāi)采項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)符合能源礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)項(xiàng)目準(zhǔn)入條件，經(jīng)國(guó)務(wù)院能源主管部門(mén)批準(zhǔn)后，向國(guó)務(wù)院國(guó)土資源主管部門(mén)申請(qǐng)勘查或者采礦許可證。”“企業(yè)申請(qǐng)開(kāi)發(fā)水能、海洋能資源開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)符合可再生能源資源開(kāi)發(fā)項(xiàng)目準(zhǔn)入條件，由國(guó)務(wù)院能源主管部門(mén)或者其授權(quán)的省級(jí)人民政府能源主管部門(mén)授予能源開(kāi)發(fā)權(quán)?！?/p>

但2020年征求意見(jiàn)稿已經(jīng)取消了這些限制性規(guī)定。取而代之的是此次征求意見(jiàn)稿將重點(diǎn)筆墨放在了協(xié)調(diào)化石能源和非化石能源的關(guān)系上，明確了兩種不同能源類(lèi)型的定位。對(duì)于化石能源，使用的是“合理開(kāi)發(fā)”，對(duì)于非化石能源使用的則是“加快發(fā)展”。與2008年版頻繁使用“鼓勵(lì)”一詞，今年剛發(fā)布的征求意見(jiàn)稿對(duì)化石能源和非化石能源的定位已有明顯不同。

剛發(fā)布的征求意見(jiàn)稿從四個(gè)方面做出明確規(guī)定了具體措施支持可再生能源的開(kāi)發(fā)利用。第一：“以加快發(fā)展非化石能源為目標(biāo)。國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)采取措施，促進(jìn)可再生能源和核能等非化石能源發(fā)展，按年度監(jiān)測(cè)非化石能源占一次能源消費(fèi)比重指標(biāo)?！币簿褪菑膰?guó)家層面出發(fā)，對(duì)非化石能源的發(fā)展做出監(jiān)測(cè)，并且作為考核目標(biāo)，對(duì)各級(jí)政府進(jìn)行考核；

第二：建立了可再生能源消納保障制度。規(guī)定各省、自治區(qū)、直轄市社會(huì)用電量中消納可再生能源發(fā)電量的最低比重指標(biāo)。對(duì)未完成消納可再生能源發(fā)電量最低比重的市場(chǎng)主體，可以通過(guò)市場(chǎng)化交易方式向超額完成的市場(chǎng)主體購(gòu)買(mǎi)額度履行義務(wù)；

第三：提高可再生能源開(kāi)發(fā)力度。在生態(tài)優(yōu)先前提下積極有序推進(jìn)大型水電基地建設(shè)，適度開(kāi)發(fā)中小型水電站，堅(jiān)持集中式和分布式并舉、本地消納和外送相結(jié)合的原則發(fā)展風(fēng)電和太陽(yáng)能發(fā)電，因地制宜高效開(kāi)發(fā)利用生物質(zhì)能。國(guó)家鼓勵(lì)推廣地?zé)崮?/strong>和太陽(yáng)能熱利用，積極推進(jìn)海洋能開(kāi)發(fā)；

第四：明確的企業(yè)對(duì)可再生能源消納的保障機(jī)制。國(guó)家實(shí)行可再生能源發(fā)電優(yōu)先上網(wǎng)和依照規(guī)劃的發(fā)電保障性收購(gòu)制度。電網(wǎng)企業(yè)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)電網(wǎng)建設(shè)，擴(kuò)大可再生能源配置范圍，發(fā)展智能電網(wǎng)和儲(chǔ)能技術(shù)，建立節(jié)能低碳電力調(diào)度運(yùn)行制度。

由此可見(jiàn)，此次征求意見(jiàn)稿進(jìn)一步肯定了非化石能源的地位，對(duì)于可再生能源的開(kāi)發(fā)和消納，規(guī)定得也比上次征求意見(jiàn)更具體。這也充分說(shuō)明國(guó)家在調(diào)整能源結(jié)構(gòu)方面的態(tài)度和決心非常堅(jiān)定。

中國(guó)能源法出臺(tái)進(jìn)入倒計(jì)時(shí)

經(jīng)歷了多次修改和反復(fù)，中國(guó)能源法是否要出臺(tái)，什么時(shí)間出臺(tái)已經(jīng)牽動(dòng)了整個(gè)能源行業(yè)各界人士的心。從此次征求意見(jiàn)稿的內(nèi)容看，已經(jīng)刪減了大部分有爭(zhēng)議的、時(shí)效性相關(guān)的內(nèi)容，雖然新版征求意見(jiàn)稿在一些專(zhuān)家眼中依然有瑕疵，但瑕疵僅限個(gè)別條款，對(duì)于新的征求意見(jiàn)稿的大部分內(nèi)容，專(zhuān)家們的觀點(diǎn)趨于一致，得到業(yè)內(nèi)專(zhuān)業(yè)人士的肯定。

曾經(jīng)參與過(guò)中國(guó)能源法制定的專(zhuān)家李俊峰認(rèn)為：“此次征求意見(jiàn)稿有三大亮點(diǎn)，一是承認(rèn)能源的商品屬性；二是明確了跟上清潔化、低碳化、數(shù)字化的時(shí)代潮流；三是強(qiáng)調(diào)能源的“普遍服務(wù)性”。

華北電力大學(xué)能源與電力經(jīng)濟(jì)研究咨詢(xún)中心主任曾鳴也認(rèn)為：“我國(guó)致力推動(dòng)讓市場(chǎng)這只‘看不見(jiàn)的手’在能源配置上起決定性作用，并讓政府這只‘有形的手’更好地發(fā)揮作用。說(shuō)了很多年，但是要確保這‘兩只手’協(xié)調(diào)共同發(fā)力，出臺(tái)能源法很有必要?！?/p>

此次征求意見(jiàn)稿出臺(tái)，并沒(méi)有明顯限制化石能源發(fā)展的內(nèi)容，而是使用了“合理發(fā)展”、“綠色”、“集約”等中性的詞匯。擺正了化石能源和非化石能源兩者的關(guān)系，并不是強(qiáng)與弱的對(duì)立關(guān)系，而是一個(gè)好，另一個(gè)要更好，化石能源與非化石能源的發(fā)展是同步的也是協(xié)調(diào)統(tǒng)一的。

正因如此，此次征求意見(jiàn)稿最終落地成為正式的法律文件的阻力會(huì)小得多，預(yù)計(jì)今年頒布中國(guó)能源法也是大概率事件。

中國(guó)能源法出臺(tái)將有利于推動(dòng)各類(lèi)能源協(xié)調(diào)發(fā)展，降低能源運(yùn)行的系統(tǒng)成本，提高綜合能源建設(shè)的效率，有利于妥善解決可再生能源法中一些規(guī)定難落實(shí)的細(xì)節(jié)問(wèn)題。相信這部歷時(shí)十余年，經(jīng)歷數(shù)次刪改修訂的法律文件最終將成為我國(guó)能源產(chǎn)業(yè)建設(shè)的指路明燈！

原標(biāo)題:新舊兩版對(duì)比！解讀《中國(guó)能源法（征求意見(jiàn)稿）》