疫情或催生全球能源治理變革

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　　新冠肺炎疫情在全球范圍蔓延給國際能源市場帶來明顯沖擊，或將拖慢全球低碳能源轉型步伐。這充分體現出全球能源治理的缺位，同時也為全球能源治理的深刻變革創(chuàng)造了條件。但全球能源治理能否就此步入新的變革軌道，還取決于相關大國間的博弈。全球能源治理因此走向深刻變革，將建立一個真正全球性的能源治理協調機構，區(qū)域性能源治理得到發(fā)展以作為全球能源治理的有益補充，國際能源應急管理也將得到加強。

　　年初，新冠肺炎疫情在中國大規(guī)模爆發(fā)，現已在全球其它許多國家與地區(qū)呈蔓延之勢。中國是能源消費大國，也是全球制造業(yè)供應鏈的樞紐，日韓等疫情較為嚴重的國家亦在全球產業(yè)鏈中占據較為重要的地位，疫情對全球經濟及國際能源市場產生了重要影響。而應對疫情影響的國際合作的缺位則凸顯了全球能源治理的功能缺失。但危機往往催生變革，疫情能否推動全球能源治理的改革完善呢？

　　疫情或拖慢全球低碳能源轉型步伐

　　新冠肺炎疫情導致國際油價顯著下降。受疫情影響，作為石油消費大國的中國及其它許多國家交通領域油品消費大幅受限，多數企業(yè)生產活動減弱甚至停滯也導致石油需求降低。在供應沒有發(fā)生明顯變化的情況下，國際油價持續(xù)下跌。3月6日，石油輸出國組織（OPEC）及俄羅斯等產油國（OPEC+機制）進行減產談判，沙特未能說服俄羅斯實施減產，談判不歡而散。沙特隨后大幅調低其主要原油定價，并計劃大幅提高原油產量，以維護其國際石油市場份額。這對本已承壓的石油價格無疑是雪上加霜，國際油價應聲暴跌。

　　天然氣價格在疫情下同樣遭受重挫。近年來，由于頁巖氣供應不斷增加、俄羅斯天然氣產量大幅提升、天然氣液化能力提升等原因，國際天然氣市場處于供應寬松狀態(tài)。中國是天然氣進口第一大國、LNG進口第二大國，在天然氣國際市場中的地位舉足輕重。疫情抑制了中國的天然氣消費，疊加其它國家需求的減少，將進一步導致國際天然氣價格的下跌。進一步的供過于求將使國際天然氣市場中買方更加受益。在天然氣出口商面臨更大競爭的情況下，中、日、印、韓等亞洲天然氣消費大國的議價談判空間大幅提升，從而可更好地維護自身利益。比如，當前的國際天然氣市場形勢，為買方修改甚至廢除LNG合同中常有的對買方不甚公平的目的地限制、照付不議等條款，獲取更為公正的貿易地位提供了機遇。

　　全球可再生能源行業(yè)不可避免地受到了疫情沖擊，主要表現在光伏產業(yè)方面。由于中國是全球主要的光伏產品供應國，產業(yè)鏈波及效應或將導致全球光伏產業(yè)低迷。光伏組件生產端為勞動密集型行業(yè)，面對復工延遲、用工緊張、物流受阻的挑戰(zhàn)，組件企業(yè)生產供貨受到嚴重影響，從而損及下游市場及海外企業(yè)。依賴中國光伏產品的許多國家難免受到不同程度的影響，且韓國、日本、美國等光伏發(fā)電裝機大國自身已受到較為嚴重的疫情影響。

　　問題的關鍵是，疫情對國際能源市場的影響究竟是短期的還是更為深遠的？此次新冠疫情的影響與之前的SARS不可同日而語，其高重癥率與高死亡率對經濟更具破壞性。許多疫情嚴重國家均是深度融合全球產業(yè)鏈的國家，若疫情持續(xù)足夠長的時間，將對許多產業(yè)造成致命性打擊，致使全球經濟陷入較長時間的低迷，全球經濟更可能呈現U型而非V型的發(fā)展狀態(tài)。油氣需求將呈現較長時期的疲軟，天然氣供應仍將持續(xù)寬容，OPEC+即便再次磋商達成減產協議，在生產國競爭市場份額的總體情況下，油價也難以反彈到較高水平。因此，至少中短期看，我們或將面臨一個油氣低價時期。

　　可再生能源領域，若疫情持續(xù)更長時間并繼續(xù)在更多國家蔓延，由于產業(yè)鏈的傳導，許多企業(yè)難以撐過“寒冬”而倒閉，導致產業(yè)恢復面臨更大困難。這種情形下，風能等可再生能源行業(yè)也難免獨善其身。加之化石能源價格走低，成本相對較高的可再生能源的市場份額面臨被化石能源擠占的風險，相關投資也將受到影響，從而導致可再生能源行業(yè)較長時期的低迷，或將拖慢全球整體的低碳能源轉型步伐。

　　全球能源治理明顯缺位

　　全球能源治理的主體十分多樣化，有的具有較強的執(zhí)行力與約束力（如IEA、OPEC），有的則主要是政策性對話平臺（如國際能源論壇、國際可再生能源機構）。若這些治理主體的功能加總，幾乎可以覆蓋國際能源問題的方方面面。但疫情當前，各機構的應對明顯遲緩、乏力。

　　面對國際石油市場的動蕩，作為石油領域全球治理的主要國際組織，IEA并未采取促進市場穩(wěn)定的措施，僅是針對疫情影響對其全球油品需求的預測進行了調整。IEA曾通過釋放儲備、限制需求等應急措施在抑制油價上漲方面發(fā)揮過重要作用。但其主要由石油消費國組成，缺乏應對油價暴跌的應急手段。盡管IEA與石油輸出國組織OPEC建立了對話機制，旨在加強磋商與政策協調，以共同維護國際石油市場穩(wěn)定，但這顯然尚未制度化，不能發(fā)揮實質性作用。作為石油輸出國組成的國際組織，OPEC通過聯合俄羅斯等石油生產國，以減產為手段在提振油價方面曾發(fā)揮了重要作用。但此次減產談判的失敗也表明，OPEC+與IEA、OPEC的對話機制一樣，遠未達到真正意義上全球治理的制度化程度。OPEC+機制本質上，是一種OPEC內部矛盾加劇及非OPEC國家石油供應能力增強的背景下石油供應國加強聯合、提升國際石油市場話語權的權宜性安排，其本身存在沙特、俄羅斯利益協調困難及各國競爭市場份額的矛盾，短期內難以形成以部分權力讓渡及利益損失為代價尋求能源市場善治目的的制度化。

　　天然氣領域尚未建立專門的全球治理機構?，F有的國際天然氣聯盟并非政府間國際組織，不具有國家政策協調功能。俄羅斯曾長期推動建立類似于OPEC的天然氣輸出國聯盟，但至今未有成效。當前，天然氣國際貿易快速增長，北美、歐洲、東亞三大市場出現聯動趨勢，全球性天然氣市場逐步形成。無論是從供應國、消費國利益角度，還是從國際市場穩(wěn)定的角度看，均有發(fā)展天然氣全球治理制度的必要性。

　　國際可再生能源機構（IRENA）是旨在促進可再生能源發(fā)展的國際能源組織，致力于推動可再生能源信息共享、技術創(chuàng)新，并為成員國可再生能源發(fā)展提供咨詢建議。聯合國氣候變化框架公約組織（UNFCCC）以促進成員國應對氣候變化的合作為宗旨，發(fā)展可再生能源是應對氣候變化的重要手段，可再生能源問題治理是其職能的應有之義。另外，IEA也具有類似功能。但面對疫情的影響，上述機構在可再生能源領域尚未有任何響應之策?？稍偕茉床恢苯雨P涉?zhèn)鹘y(tǒng)能源安全問題，相應的治理長期局限在以政策建議、搭建合作平臺等軟措施創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境的范圍，而缺乏以國家政策協調等硬措施解決問題的功能。

　　能否變革取決于相關大國間博弈

　　全球治理的載體是國際制度，國際制度根源于全球化背景下各國應對全球性問題的共同利益需求。國際危機與沖擊性事件往往是國際制度產生及深刻變革的催化劑。比如，1985年在南極發(fā)現臭氧洞是促使世界各國加強環(huán)境保護合作的一個重要事件，而國際金融危機直接導致了G20的產生。從這個意義上可以說，此次疫情為全球能源治理的深刻變革創(chuàng)造了條件。全球能源治理是否就此步入新的變革軌道，還取決于相關大國間的博弈。權力是國際制度建立、延續(xù)、變革的關鍵因素，國際制度背后反映的是國家間尤其是大國間的利益競爭。比如，美國當前不滿于WTO為核心的國際貿易制度，欲建立新的貿易體系，中國則更傾向于維護現有制度。中美兩國的博弈競爭很大程度上決定著是未來國際貿易制度的改革方向。國際能源領域，在基本實現能源獨立及遵循“美國第一”理念的情況下，美國更多以單邊或雙邊的手段實現其能源利益。中國是化石能源消費大國，也在可再生能源技術、產業(yè)部署方面具有優(yōu)勢，國際能源話語權不斷提升，中國與歐盟的利益競爭將主要決定全球能源治理是否或怎樣變革。

　　疫情大考后，全球能源治理若能走向深刻變革，或主要表現在以下幾個方面：

　　一是建立一個真正全球性的能源治理協調機構?，F有的全球能源治理制度是一個多元、多層、分散的體系，各國際能源組織相互獨立，其上并無全球性和綜合性的全球能源治理機構。全球能源治理分散在眾多能夠影響能源治理的機構與國際規(guī)則中，僅在某些方面發(fā)揮著治理功能。這種制度體系特征，可以說是全球能源治理面對疫情影響功能缺失的主要原因。全球性的能源治理協調機構應具有足夠的權威性，可協調許多現有國際能源組織功能及主要能源生產國與消費國的能源政策；另外，疫情的影響凸顯了能源與其它行業(yè)的緊密關聯性。比如，能源系統(tǒng)的設計除應考慮節(jié)能等因素外，還應納入衛(wèi)生防疫等因素。因而，這樣的機構還應在治理領域方面更具綜合性。從當前的全球治理機構看，G20更適合擔當此任。G20已將能源問題作為其治理功能的重要內容，并在要求IEA等其它國際能源組織提供協助方面進行了努力。G20應通過進一步的組織機構改革，增強其能源治理約束力及對其它國際能源治理機構的協調性，提升可再生能源的議題設置，幫助可再生能源行業(yè)應對危機并為其創(chuàng)造快速發(fā)展的政策、技術等條件。

　　二是區(qū)域性能源治理應得到發(fā)展以作為全球能源治理的有益補充。區(qū)域能源治理范圍較小、更有針對性，也更容易實現治理成效。比如，疫情沖擊為東亞國家提升作為天然氣消費國的話語權進一步創(chuàng)造了機遇。東亞國家應增強共同聲音爭取利于消費國的天然氣貿易規(guī)則，并基于此在形成東亞地區(qū)天然氣定價機制方面加強合作。目前，中國、日本、新加坡等國均在建設自身的天然氣定價中心。天然氣定價中心的建設本質上是發(fā)現形成反應地區(qū)天然氣供需基本面的價格，以促進天然氣的合理利用。各國并非存在絕對的天然氣定價權競爭關系，東亞國家完全可以通過合作盡快促成地區(qū)的一個或多個天然氣定價中心。

　　三是加強國際能源應急管理。此次疫情沖擊并非是意想不到的“黑天鵝”事件，歷史上曾多次發(fā)生廣泛蔓延的疫情，均對國際能源市場產生了較大沖擊。相應的國際能源組織應具有緊急應對的政策手段儲備，比如企業(yè)緊急救助、投資刺激、產業(yè)鏈環(huán)節(jié)替代措施等。能源應急管理應成為全球能源治理能力建設的重要內容。（毛吉康 候東羊 張玉琢　作者均供職于國網能源研究院有限公司）