電改 | 中國特色電力市場建設(shè)的哲學(xué)思考

:黨的十八大以來特別是2015年《中共中央 國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見》文件出臺后，我國電力體制改革呈現(xiàn)蹄疾步穩(wěn)、多點開花、縱深推進(jìn)、整體突破的良好態(tài)勢：輸配電價監(jiān)審體系不斷合理規(guī)范，發(fā)用電計劃有序而加快放開，增量配售電改革試點迅速鋪開，實現(xiàn)全國地市以上增量配電業(yè)務(wù)改革全覆蓋，電力中長期市場交易規(guī)模明顯擴(kuò)大并日益成熟，目前市場化電量占全社會用電量的30%以上，售電側(cè)改革持續(xù)推進(jìn)，已注冊的售電公司達(dá)4000余家，輔助服務(wù)市場建設(shè)強勁推進(jìn)，20個省份啟動電力輔助服務(wù)市場建設(shè)，電力現(xiàn)貨市場試點積極穩(wěn)妥推進(jìn)，8個現(xiàn)貨市場試點進(jìn)入結(jié)算試運行，交易機構(gòu)運行逐步規(guī)范，成立電力市場管理委員會并發(fā)揮了不可替代的作用，政府治理體系和監(jiān)管體制機制不斷理順，監(jiān)管與管理的融合，彰顯了能源治理的制度優(yōu)勢。

（來源：微信公眾號“能源研究俱樂部”作者：朱文毅 羅體英）

電力體制改革和市場建設(shè)取得積極成效：一是促進(jìn)了市場公平競爭。電網(wǎng)企業(yè)、發(fā)電企業(yè)、售電公司、電力用戶參與市場的積極性大幅提高，市場意識、服務(wù)意識、競爭意識、法治意識明顯增強；二是促進(jìn)了整體效率的提升。電力行業(yè)供給質(zhì)量明顯改善，電源結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，運行效率得到整體提升，有效地促進(jìn)了企業(yè)產(chǎn)業(yè)升級和戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型；三是促進(jìn)了清潔能源消納。通過開展清潔能源跨區(qū)跨省交易、替代交易、直接交易等市場化交易，有效提升了清潔能源消納水平，促進(jìn)了能源結(jié)構(gòu)清潔低碳轉(zhuǎn)型；四是促進(jìn)了用戶用電成本的下降。市場化改革紅利惠及廣大用戶，用戶用電成本明顯下降，2019年通過市場化交易為實體經(jīng)濟(jì)減少電費支出約750億元，通過輔助服務(wù)市場挖掘系統(tǒng)調(diào)峰能力約6500萬千瓦，增加清潔能源發(fā)電量超過850億千瓦時，發(fā)電企業(yè)獲得補償費用約260億元。

當(dāng)前，我國電力行業(yè)發(fā)展仍面臨不少亟待通過市場化改革解決的問題。一是電價機制尚未根本理順。政府定價為主的電力價格管理體制尚未根本改變，市場化定價機制尚未完全形成，對需求響應(yīng)有滯后性，不能如實反映電力的供求關(guān)系，市場配置資源的決定性作用未有效發(fā)揮；二是交易壁壘依然存在。部分地區(qū)電力市場行政干預(yù)仍然較多，省間壁壘依然存在，導(dǎo)致跨區(qū)域跨省份大范圍市場配置受到限制；三是市場開放進(jìn)度滯后。部分省份尚未開展輔助服務(wù)市場和現(xiàn)貨市場試點，有的省份對相關(guān)市場主體特別是用戶側(cè)人為變相設(shè)置不合理的市場準(zhǔn)入門檻，“玻璃門”“彈簧門”“旋轉(zhuǎn)門”仍存在，未執(zhí)行國家關(guān)于全面放開經(jīng)營性發(fā)用電計劃文件精神，增量配電業(yè)務(wù)改革試點落地難、見效更難；四是交易規(guī)則有待完善。目前各省的市場交易規(guī)則制定進(jìn)度不一、參差不齊，已印發(fā)的規(guī)則在內(nèi)容上還有許多需要優(yōu)化完善的地方，市場運營相關(guān)管理制度有待完善；五是參與市場能力不適應(yīng)。隨著電力市場建設(shè)的不斷深化，市場化程度的不斷提高，市場成員專業(yè)隊伍的配備還不能完全滿足市場化運營的要求，如何挖掘自身潛力，運用市場和技術(shù)手段最大化參與市場交易的能力有待進(jìn)一步提高；六是能源現(xiàn)代化治理能力不足。目前，國家能源管理分散，涉及多個職能部門，部分工作協(xié)調(diào)難度大、改革推進(jìn)和行政效率受到影響；七是法制建設(shè)嚴(yán)重滯后。目前，仍在使用1996版《電力法》、2005年版《電力監(jiān)管條例》，使改革成果法制化缺乏有效手段，已不能適應(yīng)當(dāng)前新形勢下電力改革發(fā)展和市場監(jiān)管的需要。

回眸我國電力體制改革、市場建設(shè)歷程，既有成功實踐、也有阻力挫折，既有經(jīng)驗、也有教訓(xùn)，值得總結(jié)和反思。應(yīng)拿起馬克思主義哲學(xué)的武器，用辯證唯物主義和歷史唯物主義的思維、觀點和方法，看待問題、分析原因，從中尋找符合我國國情的電力市場建設(shè)規(guī)律，堅定不移推進(jìn)中國特色電力市場建設(shè)。

一、中國特色電力市場建設(shè)須堅持普遍性與特殊性相結(jié)合

任何事物的發(fā)展與變化都是矛盾的普遍性與特殊性的辯證統(tǒng)一，沒有離開普遍性的特殊性，也沒有脫離特殊性的普遍性。矛盾的普遍性與特殊性的辯證關(guān)系原理，是科學(xué)的認(rèn)識方法和工作方法，也是進(jìn)行中國特色電力市場建設(shè)的重要哲學(xué)和理論依據(jù)。

從普遍性看，電力市場建設(shè)必須遵循價值規(guī)律。價值規(guī)律是商品經(jīng)濟(jì)的基本規(guī)律，是不以人的意志為轉(zhuǎn)移的客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，市場對資源的配置作用主要是通過價值規(guī)律的價格波動和市場競爭作用實現(xiàn)的。長期以來我們對電力的商品屬性認(rèn)識和理解還存在不少誤區(qū)。比如對電力的基礎(chǔ)性作用談得多，作為產(chǎn)業(yè)性作用談得少；服務(wù)性功能談得多，經(jīng)濟(jì)性功能談得少；公共性屬性談得多，市場性屬性談得少，造成一段時間內(nèi)對電力市場建設(shè)的目標(biāo)、途徑的理解和執(zhí)行有偏差。既然承認(rèn)電力是一種商品，就要尊重其受價值規(guī)律的支配，其價格要反映電力市場供求狀況。我們進(jìn)行電力市場建設(shè)，必須遵循商品價值規(guī)律，電力的商品屬性必須得到尊重，要按照“堅定不移推進(jìn)改革，還原能源商品屬性，構(gòu)建有效競爭的市場結(jié)構(gòu)和市場體系，形成主要由市場決定能源價格的機制”的精神，進(jìn)行電力體制改革，推進(jìn)電力市場建設(shè)，打破壟斷、引入競爭、提高效率、降低成本、優(yōu)化資源配置，構(gòu)建政府監(jiān)管下的政企分開、公平競爭、開放有序、健康發(fā)展的電力市場體系。

從特殊性看，電力市場建設(shè)必須符合中國國情。電力市場化改革有其普遍性規(guī)律，同時也植根于各國的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、制度條件和文化價值，所以全世界沒有任何兩個電力市場完全一致。盡管我們可以找出類型相近的電力市場，但細(xì)節(jié)往往差異很大。與世界上其他國家相比，中國電力市場化改革的內(nèi)容因特殊的經(jīng)濟(jì)、制度、文化等背景而具有鮮明的中國特色。鄧小平同志指出：中國的改革既不能照搬“本本”，也不能照抄他國經(jīng)驗，必須從現(xiàn)實國情出發(fā)，創(chuàng)造性地解決經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的突出矛盾和問題。因此，我們進(jìn)行電力市場建設(shè)，要學(xué)習(xí)國外先進(jìn)經(jīng)驗，但在任何情況下都必須立足我國國情這一基本實際，按照馬克思主義中國化、時代化、大眾化的要求來設(shè)計、謀劃、推進(jìn)中國電力市場建設(shè)。我國的基本國情主要有：一是目前仍處于社會主義初級階段。與美國、日本、德國等發(fā)達(dá)國家相比，中國的電力工業(yè)發(fā)展水平還存在較大差距，人均裝機容量和發(fā)電量、生活電量，以及電力占終端能源消費比例較低，工業(yè)用能比重大，鋼鐵、建材等六大高耗能行業(yè)用能占全部用能比重超過50%，能源利用效率較低，廠用電率較高，電網(wǎng)線損較大，群眾的環(huán)保觀念和環(huán)保技術(shù)的應(yīng)用上還有明顯不足，電力節(jié)能減排任務(wù)仍然較重，電力裝備制造的自主研發(fā)能力與先進(jìn)技術(shù)的掌握水平不高，很多設(shè)備的核心技術(shù)還掌握在發(fā)達(dá)國家手中。二是公有制經(jīng)濟(jì)必須占據(jù)主體地位。電力行業(yè)作為關(guān)系國計民生的基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性行業(yè)，其市場化改革必須以鞏固和完善社會主義基本經(jīng)濟(jì)制度為根本前提，即必須要有利于維護(hù)公有制經(jīng)濟(jì)的主體地位。中國電力行業(yè)的國有資本一直占據(jù)優(yōu)勢地位，幾乎全部的電網(wǎng)資產(chǎn)和大部分的發(fā)電資產(chǎn)都屬于國有，特別是國網(wǎng)、南網(wǎng)和幾大央企發(fā)電集團(tuán)占據(jù)絕大份額。這種格局之所以長期存在，是因為傳統(tǒng)的國有資本管理體制，以及國資注資、財政貼息、優(yōu)惠信貸等財政、金融制度為電力國有企業(yè)提供了有力的激勵。因此，在一定程度上，中國電力行業(yè)的發(fā)展，就是國有電力企業(yè)的發(fā)展；電力體制的改革，就是國有電力企業(yè)的改革；電力市場建設(shè)，就是國有電力企業(yè)參與市場的建設(shè)。三是電力管理體制高度集中。電力企業(yè)本身是資源、技術(shù)高度集中之地，呈高度的橫向一體化，即發(fā)輸配售絕大部分由國家所有，呈高度的縱向一體化，即全國范圍內(nèi)的電力系統(tǒng)絕大部分屬于國家所有，電力資源的投資、生產(chǎn)、分配等重大決策由國家自上而下行政下達(dá)。四是能源資源稟賦分布和供需格局東部與西部、南方與北方錯位反差，各省、各地區(qū)發(fā)展不平衡。因此，與其他國家相比，中國電力市場建設(shè)因特殊的背景而具有鮮明的中國特色。方向決定方略，方略立足方位，方位產(chǎn)生方法。如果說中國特色電力市場建設(shè)，市場化是前提、是方向，中國國情是基礎(chǔ)、是方位，那么中國特色則是關(guān)鍵、是方略，走中國特色電力市場之路則是途徑、是方法。

運用矛盾的普遍性和特殊性的辯證關(guān)系原理來解決中國電力市場建設(shè)問題，十分重要的一點是要善于做好“結(jié)合”這篇文章，把電力市場建設(shè)的一般規(guī)律與中國基本國情結(jié)合起來、普遍原理與時代特征結(jié)合起來、學(xué)習(xí)借鑒國外先進(jìn)經(jīng)驗做法與立足自身實際結(jié)合起來，做到堅持電力市場化改革方向，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用不動搖；堅持公有制主體地位、多種經(jīng)濟(jì)成分并存，發(fā)揮國有經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)作用不動搖；堅持推進(jìn)能源治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)，改進(jìn)和創(chuàng)新政府監(jiān)管，更好發(fā)揮政府作用不動搖。在具體工作中，要正確處理好以下關(guān)系：

一是處理好促進(jìn)競爭與保障民生的關(guān)系。新一輪電力體制改革的目標(biāo)是按照“管住中間、放開兩頭”的思路，通過有序縮減發(fā)用電計劃，在發(fā)電側(cè)和用電側(cè)引入市場競爭機制，形成合理的電力價格，還原電力的商品屬性，促進(jìn)資源的優(yōu)化配置和高效利用，中國電力市場建設(shè)也必須遵循這一目標(biāo)。但在促進(jìn)競爭、提高效率的同時要兼顧公平、滿足兜底，電力市場建設(shè)要結(jié)合中國國情和電力行業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀，充分考慮企業(yè)和社會承受能力，保障基本公共服務(wù)的供給，妥善處理電價交叉補貼問題，確保居民、農(nóng)業(yè)、重要公用事業(yè)和公益性服務(wù)等用電價格相對平穩(wěn)，切實保障民生。

二是處理好市場主導(dǎo)與政府引導(dǎo)的關(guān)系。由于電力的特殊性，還承擔(dān)著普遍服務(wù)和政治保電等功能，調(diào)控、計劃是必不可少的。因此，一方面要轉(zhuǎn)變政府職能，徹底扭轉(zhuǎn)政府大包大攬、層層審批的傳統(tǒng)思維和行為模式，把政府不該管的事、不該包的活交給市場和企業(yè)，變無限、萬能政府為有限、有效政府，以充分發(fā)揮市場在資源配置中起決定性作用；另一方面，要更好地發(fā)揮政府在宏觀調(diào)控、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、公共服務(wù)、生態(tài)保護(hù)、市場監(jiān)管等方面的引導(dǎo)作用，動態(tài)地彌補市場這只“無形之手”難以起到的作用，確保電力市場健康、穩(wěn)定發(fā)展。

三是處理好效率優(yōu)先與兼顧公平的關(guān)系。一方面，要打破電力行業(yè)的壟斷性管理，引入競爭，制定公平的規(guī)則提供自由、開放、均等的環(huán)境，保證機會公平、權(quán)利公平、過程公平；另一方面，電力企業(yè)存在不同的起點，如電廠的建設(shè)時間、所處位置、建設(shè)成本、電源類型等諸多因素的不同導(dǎo)致其發(fā)電成本有很大的不同，以同樣的價格參與市場不公平，因此為了克服市場帶來的不公平，又不至于造成效率大幅度下降，要發(fā)揮政府的調(diào)控作用，根據(jù)電力企業(yè)的不同情況，采用“兩部制”電價、“三公”電量向山區(qū)老區(qū)蘇區(qū)傾斜、不同電源“三公”電量系數(shù)法等政策，保證發(fā)電成本高和內(nèi)陸燃煤等經(jīng)營困難電廠持續(xù)經(jīng)營和正常參與市場交易，實現(xiàn)公平與效率的最優(yōu)組合。

四是處理好用足存量和保障后勁的關(guān)系。長期以來，由于發(fā)電上網(wǎng)價格普遍執(zhí)行標(biāo)桿電價或核準(zhǔn)定價模式和國有企業(yè)“投資饑餓癥”毛病，發(fā)電行業(yè)出現(xiàn)了不顧需求和效益盲目“跑馬圈地”的現(xiàn)象，導(dǎo)致當(dāng)前電力供應(yīng)出現(xiàn)階段性過剩局面，部分地區(qū)甚至出現(xiàn)棄水、棄風(fēng)、棄光現(xiàn)象，嚴(yán)重影響清潔能源消納。因此，目前的主要任務(wù)是以控總量、調(diào)結(jié)構(gòu)、優(yōu)布局為目標(biāo)，盤活存量，促進(jìn)結(jié)構(gòu)合理調(diào)整，實現(xiàn)資源優(yōu)化配置和高效利用。但是，隨著國民經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，電力需求預(yù)計仍將維持中高速增長，因此，為保證經(jīng)濟(jì)發(fā)展后勁，既要考慮當(dāng)前存量資源優(yōu)化運行需要，也要考慮長期供給安全需要，盡早謀劃建設(shè)容量市場，以容量價格來引導(dǎo)電源建設(shè)理性投資。

二、中國特色電力市場建設(shè)須堅持理論性與實踐性相結(jié)合