增量配電網(wǎng)配電價(jià)格機(jī)制：現(xiàn)狀、問(wèn)題及建議

　　設(shè)計(jì)良好的配電價(jià)格機(jī)制，能吸引社會(huì)資本參與配電網(wǎng)的投資和建設(shè)，能激勵(lì)配電網(wǎng)運(yùn)營(yíng)主體提升服務(wù)質(zhì)量、降低供電成本，創(chuàng)新業(yè)務(wù)模式，能進(jìn)而推動(dòng)能源革命。

　　配電業(yè)務(wù)放開(kāi)，是本輪電力體制改革的亮點(diǎn)之一。此項(xiàng)改革不僅有利于形成更多的售電主體，打破原電網(wǎng)企業(yè)統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷的壟斷局面，促進(jìn)電力市場(chǎng)的形成和發(fā)展（即“放開(kāi)兩頭”），也有利于形成一些獨(dú)立的配電業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)主體，和原電網(wǎng)企業(yè)的配電部門開(kāi)展標(biāo)尺競(jìng)爭(zhēng)，有利于提升對(duì)原電網(wǎng)企業(yè)的有效監(jiān)管（即“管住中間”）。

　　配電價(jià)格機(jī)制，是增量配電業(yè)務(wù)改革能順利推進(jìn)所需的關(guān)鍵制度設(shè)計(jì)之一。設(shè)計(jì)良好的配電價(jià)格機(jī)制，能吸引社會(huì)資本參與配電網(wǎng)的投資和建設(shè)，能激勵(lì)配電網(wǎng)運(yùn)營(yíng)主體提升服務(wù)質(zhì)量、降低供電成本，創(chuàng)新業(yè)務(wù)模式，能進(jìn)而推動(dòng)能源革命。

　　一、增量配電網(wǎng)配電價(jià)格機(jī)制的現(xiàn)狀

　　在《有序放開(kāi)配電網(wǎng)業(yè)務(wù)管理辦法》印發(fā)一年多后，2017年底國(guó)家發(fā)改委印發(fā)了《關(guān)于制定地方電網(wǎng)和增量配電網(wǎng)配電價(jià)格的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見(jiàn)》），為各省區(qū)制定增量配電網(wǎng)配電價(jià)格機(jī)制提供了原則性的指導(dǎo)。

　　在隨后的兩年多時(shí)間里，隨著增量配電業(yè)務(wù)改革試點(diǎn)項(xiàng)目的陸續(xù)落地，部分省區(qū)相繼出臺(tái)了當(dāng)?shù)氐呐潆妰r(jià)格機(jī)制。

　　然而，已出臺(tái)的大部分配電價(jià)格機(jī)制基本上只是照搬了《指導(dǎo)意見(jiàn)》中的部分條款，回避了增量配電業(yè)務(wù)改革試點(diǎn)項(xiàng)目普遍面臨的實(shí)際困難，對(duì)增量配電業(yè)務(wù)改革缺乏實(shí)際指導(dǎo)意義；只有少數(shù)幾個(gè)配電價(jià)格機(jī)制針對(duì)試點(diǎn)項(xiàng)目的實(shí)際困難提出了一些應(yīng)對(duì)措施：

　　二、增量配電網(wǎng)配電價(jià)格機(jī)制當(dāng)前存在的主要問(wèn)題

　　1、配電價(jià)格機(jī)制中缺少機(jī)制

　　在各地已出臺(tái)的配電價(jià)格機(jī)制中，除了廣東省明確選擇“準(zhǔn)許收入法“之外，大部分省區(qū)直接將省級(jí)電網(wǎng)輸配電價(jià)在電壓等級(jí)之間的價(jià)差作為配電價(jià)格的上限，完全沒(méi)有考慮配電價(jià)格的形成機(jī)制，也不管價(jià)差是否足夠配電網(wǎng)企業(yè)收回合理成本（或者是否獲得了超額利潤(rùn)）。

　　其中部分省區(qū)還給這種做法冠以“最高限價(jià)法”的名稱。實(shí)際上，省級(jí)電網(wǎng)輸配電價(jià)在電壓等級(jí)間的價(jià)差，只是一個(gè)邊界“約束”，缺少配電價(jià)格形成機(jī)制，根本不能算作一種定價(jià)方法。

　　2、增量配電網(wǎng)與省級(jí)電網(wǎng)之間的結(jié)算不暢

　　當(dāng)前，已正式運(yùn)營(yíng)的增量配電網(wǎng)和省級(jí)電網(wǎng)之間的主流結(jié)算方式是“綜合結(jié)算”方式，即把增量配電網(wǎng)看作一個(gè)大工業(yè)電力用戶。這種方式被廣泛質(zhì)疑，有不少學(xué)者認(rèn)為增量配電網(wǎng)不是用戶，而是電網(wǎng)，和省級(jí)電網(wǎng)之間是平等的關(guān)系。

　　部分增量配電網(wǎng)和省級(jí)電網(wǎng)之間采用“分類結(jié)算”方式，但各地出臺(tái)的配電價(jià)格機(jī)制中缺少一些具體配套措施，諸多問(wèn)題未能有效解決，如居民和農(nóng)業(yè)用電沒(méi)有價(jià)差、省級(jí)電網(wǎng)輸配電價(jià)缺少高電壓等級(jí)一般工商業(yè)用電價(jià)格、基本電費(fèi)的收費(fèi)基數(shù)超過(guò)大工業(yè)用電等。

　　還有少數(shù)省區(qū)的增量配電網(wǎng)與省級(jí)電網(wǎng)之間采用了躉售結(jié)算，由此也帶來(lái)了一般工商業(yè)電價(jià)連續(xù)降低之后的購(gòu)銷價(jià)格倒掛等一系列問(wèn)題。

　　3、投資回收困難削弱了配電業(yè)務(wù)對(duì)社會(huì)資本的吸引力

　　各省區(qū)已出臺(tái)的價(jià)格機(jī)制都限制了配電價(jià)格不能超過(guò)省級(jí)電網(wǎng)輸配電價(jià)的電壓等級(jí)間差價(jià)。這是《指導(dǎo)意見(jiàn)》的要求，本身并沒(méi)有問(wèn)題。但將差價(jià)作為配電價(jià)格的上限需要一個(gè)前提條件，那就是電壓等級(jí)間的差價(jià)需要反映實(shí)際成本。然而，這個(gè)前提條件在當(dāng)前大部分省區(qū)都不滿足：由于電壓等級(jí)間存在嚴(yán)重的交叉補(bǔ)貼，省級(jí)電網(wǎng)輸配電價(jià)電壓等級(jí)間差價(jià)普遍過(guò)低。

　　《指導(dǎo)意見(jiàn)》預(yù)見(jiàn)到了這個(gè)問(wèn)題，并提出了解決方案：“不同電壓等級(jí)輸配電價(jià)與實(shí)際成本差異過(guò)大的，省級(jí)價(jià)格主管部門可根據(jù)實(shí)際情況，向國(guó)務(wù)院價(jià)格主管部門申請(qǐng)調(diào)整省級(jí)電網(wǎng)輸配電價(jià)結(jié)構(gòu)”。但這個(gè)解決方案基本上不具備可操作性，這兩年內(nèi)沒(méi)有任何一個(gè)省區(qū)據(jù)此調(diào)整了省級(jí)電網(wǎng)輸配電價(jià)的結(jié)構(gòu)。

　　這個(gè)問(wèn)題造成了絕大部分增量配電網(wǎng)無(wú)法回收投資和運(yùn)營(yíng)成本，從而直接影響了社會(huì)資本對(duì)參與配電網(wǎng)建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的積極性，進(jìn)而阻礙了增量配電業(yè)務(wù)改革的順利推進(jìn)。

　　4、配電價(jià)格機(jī)制對(duì)配電企業(yè)缺乏激勵(lì)

　　為了引導(dǎo)增量配電網(wǎng)企業(yè)提升投資和運(yùn)營(yíng)效率，提升供電質(zhì)量和服務(wù)質(zhì)量，創(chuàng)新服務(wù)模式，相應(yīng)的激勵(lì)措施必不可少。然而，已出臺(tái)的配電價(jià)格機(jī)制都沒(méi)有給出具體激勵(lì)措施，大部分配電價(jià)格機(jī)制只是簡(jiǎn)單地重申了《指導(dǎo)意見(jiàn)》中的相關(guān)原則：對(duì)于通過(guò)招標(biāo)方式確定投資主體的增量配電項(xiàng)目，要針對(duì)其對(duì)供電可靠性、服務(wù)質(zhì)量和線損率的承諾開(kāi)展監(jiān)管和考核。

　　三、對(duì)增量配電網(wǎng)配電價(jià)格機(jī)制的建議和期待

　　1、明確增量配電網(wǎng)配電價(jià)格的定價(jià)方法

　　中共中央、國(guó)務(wù)院2015年印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)價(jià)格機(jī)制改革的若干意見(jiàn)》（中發(fā)〔2015〕28號(hào)）明確規(guī)定，要按照“準(zhǔn)許成本加合理收益”原則制定電網(wǎng)輸配價(jià)格。因此，至少在當(dāng)前階段，配電價(jià)格的制定應(yīng)推廣應(yīng)用“準(zhǔn)許收入法”。各地應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，確定具體的價(jià)格機(jī)制和參數(shù)。

　　《指導(dǎo)意見(jiàn)》中提到的“最高限價(jià)法”和“標(biāo)尺競(jìng)爭(zhēng)法”這兩種更具激勵(lì)性的定價(jià)方法均是以“準(zhǔn)許收入法”為基礎(chǔ)，在未來(lái)增量配電網(wǎng)數(shù)量較多、監(jiān)管數(shù)據(jù)積累較豐富之后可以選用。

　　2、推行特許經(jīng)營(yíng)制度，明確“招標(biāo)定價(jià)法”的適用性

　　增量配電業(yè)務(wù)是典型的“政府和社會(huì)資本合作”（PPP）項(xiàng)目，需要通過(guò)市場(chǎng)化的方式選擇合作對(duì)象（社會(huì)資本），通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)合同來(lái)明確合作的范圍、模式（產(chǎn)權(quán)安排）、期限，以及政府和社會(huì)資本雙方的權(quán)利和義務(wù)等。

　　需要明確指出的是，在通過(guò)招標(biāo)方式選擇社會(huì)資本時(shí)，通過(guò)“招標(biāo)定價(jià)法”來(lái)讓社會(huì)資本方承諾一個(gè)長(zhǎng)達(dá)20~30年的配電價(jià)格是不合理的，并且最終會(huì)損害電力用戶的利益。

　　合理的配電價(jià)格需要通過(guò)特定的機(jī)制（比如“準(zhǔn)許成本加合理收益”機(jī)制）來(lái)形成和調(diào)整，而招標(biāo)時(shí)確定的社會(huì)資本方對(duì)收益率要求、對(duì)供電質(zhì)量和服務(wù)質(zhì)量的承諾等，均可以作為制定配電價(jià)格的依據(jù)，或者作為激勵(lì)措施的依據(jù)。

　　3、適當(dāng)降低增量配電網(wǎng)向省級(jí)電網(wǎng)繳納的輸配電費(fèi)

　　前面我們已經(jīng)分析過(guò)，大部分省區(qū)現(xiàn)行省級(jí)電網(wǎng)輸配電價(jià)在電壓等級(jí)間的價(jià)差普遍過(guò)低，是當(dāng)前推行增量配電業(yè)務(wù)改革的最大阻礙。徹底解決這個(gè)問(wèn)題，需要省級(jí)電網(wǎng)輸配電價(jià)中將輸電價(jià)格和配電價(jià)格分開(kāi)制定（使得各電壓等級(jí)的輸配電價(jià)反映實(shí)際成本），并且理順電壓等級(jí)之間的交叉補(bǔ)貼。但這項(xiàng)工作牽涉面比較大，估計(jì)近期內(nèi)難以實(shí)現(xiàn)（國(guó)家發(fā)改委2019年底印發(fā)的《省級(jí)電網(wǎng)輸配電價(jià)定價(jià)辦法（修訂征求意見(jiàn)稿）》仍然未能將輸配電價(jià)分開(kāi)核定）。

　　為此，在省級(jí)電網(wǎng)輸配電價(jià)的結(jié)構(gòu)回歸到合理水平之前，大部分省區(qū)都需要適當(dāng)降低增量配電網(wǎng)向省級(jí)電網(wǎng)繳納的輸配電費(fèi)（降低基本電費(fèi)不失為一個(gè)簡(jiǎn)單有效的辦法）。

　　4、在配電價(jià)格機(jī)制中結(jié)合激勵(lì)性監(jiān)管措施

　　為了提升供電質(zhì)量，往往需要更多的配電資產(chǎn)投資；為了提升服務(wù)質(zhì)量，往往需要更多的運(yùn)營(yíng)費(fèi)用投入。在配電價(jià)格機(jī)制中包括相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制，能激勵(lì)配電企業(yè)增加相關(guān)投入，從而提升供電質(zhì)量和服務(wù)質(zhì)量。

　　各省區(qū)需要根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況制定具體的激勵(lì)措施，可以調(diào)整收益率，也可以直接調(diào)整準(zhǔn)許收入，只要使得配電企業(yè)獲得的收益大于或等于其投入即可。

　　另一方面，由于信息不對(duì)稱的客觀存在，配電企業(yè)的實(shí)際成本，特別是運(yùn)營(yíng)成本，很難準(zhǔn)確獲得，從而也很難降低。各省區(qū)可以制定節(jié)約成本的分享機(jī)制，來(lái)激勵(lì)配電企業(yè)節(jié)約成本。該機(jī)制的更大作用是引導(dǎo)配電企業(yè)主動(dòng)披露其成本信息，從長(zhǎng)期來(lái)看非常有助于監(jiān)管效率的提升。因此，起初的幾個(gè)監(jiān)管周期內(nèi)，分享的比例可以更偏向配電企業(yè)。

　　5、鼓勵(lì)配電價(jià)格創(chuàng)新

　　電力體制改革的目標(biāo)是還原電力的商品屬性。設(shè)計(jì)良好的配電價(jià)格機(jī)制，既能充分反映電力用戶在配電網(wǎng)中的實(shí)際成本，還能引導(dǎo)電力用戶改變其用電方式來(lái)延緩配電網(wǎng)新增投資、降低配電網(wǎng)運(yùn)維成本、減少配電損耗。

　　發(fā)達(dá)國(guó)家在配電價(jià)格機(jī)制方面積累了大量的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。各省區(qū)應(yīng)鼓勵(lì)有條件的增量配電網(wǎng)創(chuàng)新配電價(jià)格機(jī)制，比如采用更合理的配電成本分?jǐn)倷C(jī)制（比如按峰值負(fù)荷責(zé)任分?jǐn)偱潆娰Y產(chǎn)成本、分布式發(fā)電過(guò)網(wǎng)費(fèi)僅分?jǐn)偙倦妷旱燃?jí)成本等）、制定更合理的電價(jià)結(jié)構(gòu)（如三部制配電價(jià)格）、提供更靈活的可選擇套餐（如分時(shí)配電價(jià)格）等。（文 | 沈賢義　北京先見(jiàn)能源咨詢有限公司聯(lián)合創(chuàng)始人、副總裁）