思考如何推進(jìn)我國(guó)售電側(cè)改革

編者按 　　1月19日本報(bào)刊發(fā)的署名文章《梯諾爾理論對(duì)我國(guó)售電側(cè)改革的啟示》受到行業(yè)內(nèi)的廣泛關(guān)注，后經(jīng)能源網(wǎng)、微博、微信和移動(dòng)客戶端等渠道傳播引起熱烈反響，很多讀者都提出了獨(dú)到的見(jiàn)解，同時(shí)也對(duì)“梯諾爾理論”在我國(guó)電力改革方面的應(yīng)用進(jìn)行了討論。本期這篇文章便對(duì)此提出了新的看法。本報(bào)會(huì)持續(xù)關(guān)注此話題，歡迎大家投稿。 　　2014年以來(lái)，在全面深化改革的大背景下，我國(guó)啟動(dòng)新一輪電改，一是先后在深圳和內(nèi)蒙古西部試點(diǎn)開展輸配電價(jià)改革，將現(xiàn)行電網(wǎng)企業(yè)依靠購(gòu)電、售電獲取價(jià)差的盈利模式，改為政府以電網(wǎng)有效資產(chǎn)為基礎(chǔ)，核定準(zhǔn)許成本和準(zhǔn)許收益，并公布獨(dú)立的輸配電價(jià)；二是新一輪電改方案獲國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議討論通過(guò)，媒體報(bào)道其主要基調(diào)是“四放開、一獨(dú)立、一加強(qiáng)”，即輸配以外的經(jīng)營(yíng)性電價(jià)放開、增量配電業(yè)務(wù)放開、售電業(yè)務(wù)放開、公益性和調(diào)節(jié)性以外的發(fā)供電計(jì)劃放開和交易平臺(tái)相對(duì)獨(dú)立、電網(wǎng)規(guī)劃加強(qiáng)。 　　業(yè)界普遍認(rèn)為，在2002年啟動(dòng)的電改實(shí)現(xiàn)了政企分開、廠網(wǎng)分開、主輔分離之后，售電側(cè)改革是新一輪電改的重頭戲之一。1月19日，華北電力大學(xué)能源與電力經(jīng)濟(jì)研究咨詢中心主任曾鳴教授在《中國(guó)能源報(bào)》發(fā)表《梯諾爾理論對(duì)我國(guó)售電側(cè)改革的啟示》一文（以下簡(jiǎn)稱“《梯諾爾啟示》一文”），再次引發(fā)業(yè)界對(duì)售電側(cè)改革的討論?；诖宋?，筆者也想談?wù)勛约簩?duì)售電側(cè)改革的淺見(jiàn)。 　　關(guān)于售電側(cè)改革的目標(biāo) 　　《梯諾爾啟示》一文提出，“我們認(rèn)為，我國(guó)售電側(cè)改革最終目標(biāo)是要實(shí)現(xiàn)一個(gè)競(jìng)爭(zhēng)性的售電市場(chǎng)，從而提高市場(chǎng)效率、優(yōu)化資源配置。”這里，把“實(shí)現(xiàn)一個(gè)競(jìng)爭(zhēng)性的售電市場(chǎng)”這一手段性的東西囊括進(jìn)改革目標(biāo)，表述似乎欠妥。這樣表述的結(jié)果，雖然容易引起人們對(duì)壟斷的質(zhì)疑，卻也同時(shí)容易引起人們認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)，并在改革實(shí)踐中走上舍本逐末之途。這絕不是危言聳聽(tīng)，在對(duì)電改的討論中，從打破壟斷而不是從市場(chǎng)效率、社會(huì)福利出發(fā)，主張對(duì)電網(wǎng)企業(yè)進(jìn)行橫向和縱向拆分的主張，就是例證。 　　顯然，改革目標(biāo)應(yīng)該是“提高市場(chǎng)效率、優(yōu)化資源配置”，而無(wú)論采取的手段是構(gòu)建一個(gè)競(jìng)爭(zhēng)性的售電市場(chǎng)，還是加強(qiáng)對(duì)當(dāng)前單一售電主體的監(jiān)管?！短葜Z爾啟示》一文引用梯諾爾的研究結(jié)論，指出“售電側(cè)完全競(jìng)爭(zhēng)的體制有可能會(huì)比壟斷體制更加無(wú)效”，不也是說(shuō)明了這一點(diǎn)嗎？！ 　　需要聲明的是，筆者并不反對(duì)建立競(jìng)爭(zhēng)性的售電市場(chǎng)，而是反對(duì)為了競(jìng)爭(zhēng)而競(jìng)爭(zhēng)。只有明晰目標(biāo)和手段，既不盲目相信“競(jìng)爭(zhēng)萬(wàn)能”，也不盲目聽(tīng)信“壟斷很壞”，做到競(jìng)爭(zhēng)有效、壟斷有度、監(jiān)管有力，才能保持清醒頭腦，真正實(shí)現(xiàn)“提高市場(chǎng)效率、優(yōu)化資源配置”的改革目標(biāo)。 　　如何衡量售電側(cè)改革成效 　　筆者認(rèn)為，對(duì)改革成效的衡量，應(yīng)該圍繞改革目標(biāo)是否實(shí)現(xiàn)來(lái)展開，而《梯諾爾啟示》一文引用的國(guó)外學(xué)者對(duì)國(guó)外售電側(cè)改革效果的分析，有值得深入討論之處。 　　首先，筆者相信，通過(guò)有效競(jìng)爭(zhēng)和有力監(jiān)管，售電側(cè)改革可以促使電價(jià)回歸科學(xué)理性和傳統(tǒng)壟斷供電企業(yè)獲得合理的利潤(rùn)水平，但脫離我國(guó)現(xiàn)狀，簡(jiǎn)單用傳統(tǒng)壟斷供電企業(yè)的利潤(rùn)水平是否得到壓縮，電價(jià)是否降低，作為衡量售電側(cè)改革成效的標(biāo)準(zhǔn)是有問(wèn)題的。比如，對(duì)應(yīng)于國(guó)外傳統(tǒng)的壟斷供電企業(yè)，無(wú)論從利潤(rùn)率還是從凈資產(chǎn)收益率來(lái)看，目前我國(guó)電網(wǎng)企業(yè)的利潤(rùn)水平并不高，筆者查到的一個(gè)來(lái)源于原國(guó)家電監(jiān)會(huì)發(fā)布的《電力監(jiān)管年度報(bào)告（2011）》的權(quán)威數(shù)據(jù)是，我國(guó)兩大電網(wǎng)公司即國(guó)家電網(wǎng)公司、南方電網(wǎng)公司2011年的電力業(yè)務(wù)利潤(rùn)率分別為2.00%、1.68%；而根據(jù)媒體公開報(bào)道，我國(guó)電網(wǎng)企業(yè)的凈資產(chǎn)收益率也遠(yuǎn)低于國(guó)際大型電力企業(yè)和我國(guó)央企平均水平，因此我們不能期望通過(guò)售電側(cè)競(jìng)爭(zhēng)進(jìn)一步降低電網(wǎng)（供電）企業(yè)的利潤(rùn)水平。 　　換個(gè)角度，如果進(jìn)一步降低電網(wǎng)（供電）企業(yè)的利潤(rùn)水平，電網(wǎng)（供電）企業(yè)就不要搞什么混合所有制改革了，有哪家民資愿意進(jìn)來(lái)？！我們知道，國(guó)家其實(shí)已經(jīng)將海南聯(lián)網(wǎng)Ⅱ回線路和滇西北送廣東特高壓直流輸電工程等項(xiàng)目作為引入社會(huì)資本的試點(diǎn)項(xiàng)目了。再比如，電價(jià)水平受燃料價(jià)格、成本較高的可再生能源發(fā)電比重、電價(jià)交叉補(bǔ)貼政策調(diào)整、勞動(dòng)力成本等多重因素影響，顯然不能寄望于售電側(cè)改革獨(dú)力承擔(dān)起降低電價(jià)的重任。 　　其次，即使上述衡量售電側(cè)改革成效的標(biāo)準(zhǔn)成立，在具體分析上也有不周全之處。 　　從售電側(cè)改革未能壓縮供電企業(yè)利潤(rùn)空間來(lái)看：《梯諾爾啟示》一文引用國(guó)外學(xué)者對(duì)美國(guó)德州售電側(cè)改革的分析指出，“改革前，改革地區(qū)的傳統(tǒng)壟斷供電公司與非改革地區(qū)的傳統(tǒng)壟斷供電公司有變化趨勢(shì)相同的利潤(rùn)曲線；改革區(qū)的傳統(tǒng)壟斷公司比非改革區(qū)的利潤(rùn)略高。改革后，改革地區(qū)的傳統(tǒng)供電公司利潤(rùn)不僅仍然比非改革地區(qū)壟斷企業(yè)高，而且利潤(rùn)差距逐漸拉大。”我們要問(wèn)：影響傳統(tǒng)壟斷供電公司利潤(rùn)的因素都有哪些？ 　　造成改革前改革區(qū)的傳統(tǒng)壟斷公司比非改革區(qū)的利潤(rùn)略高的因素都有哪些？所有這些影響因素在德州電改十年間在改革區(qū)和非改革區(qū)都發(fā)生了什么變化、多少變化？只有把這些因素都剔除掉，才能科學(xué)準(zhǔn)確判斷售電側(cè)改革對(duì)供電企業(yè)利潤(rùn)的影響，顯然這是一個(gè)極其復(fù)雜的問(wèn)題，需要嚴(yán)謹(jǐn)細(xì)密的分析?！短葜Z爾啟示》一文還指出，“改革地區(qū)為加強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)引進(jìn)獨(dú)立售電公司并沒(méi)有改變售電公司利潤(rùn)較高的情況。”注意，這里說(shuō)的是“沒(méi)有改變”，如果這里隱含了“沒(méi)有提高”，而設(shè)想未引進(jìn)獨(dú)立售電公司的結(jié)果可能是“有所提高”；再如果雖然是利潤(rùn)較高的情況“沒(méi)有改變”，但售電公司的服務(wù)質(zhì)量、客戶滿意度有所提升，是否可以說(shuō)明改革的積極成效呢？！ 　　從售電側(cè)改革未能有效降低電價(jià)和提高市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)性來(lái)看：《梯諾爾啟示》一文引用國(guó)外學(xué)者的分析指出，售電側(cè)改革并不一定能形成“完全競(jìng)爭(zhēng)”的市場(chǎng)，而是形成一個(gè)售電公司“合謀壟斷”“多極壟斷”的局面，從而獲取更多的不合理利益。顯然，這不是售電側(cè)改革本身必然帶來(lái)的問(wèn)題，我們也不能期待售電側(cè)“一改革就靈”或“一競(jìng)爭(zhēng)就靈”，而是要通過(guò)加強(qiáng)和改進(jìn)監(jiān)管解決改革可能帶來(lái)的問(wèn)題。 　　更何況，引入新的競(jìng)爭(zhēng)至少創(chuàng)造了提高市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)性的可能性，這是不容否認(rèn)的事實(shí)。在提到俄羅斯的售電側(cè)改革時(shí)，《梯諾爾啟示》一文指出，“除電價(jià)飆升外，發(fā)電側(cè)回歸壟斷、電網(wǎng)運(yùn)行效率低下、交叉補(bǔ)貼依舊嚴(yán)重等問(wèn)題也是層出不窮。”我們是不是還可以這樣理解，正是因?yàn)?ldquo;發(fā)電側(cè)回歸壟斷、電網(wǎng)運(yùn)行效率低下、交叉補(bǔ)貼依舊嚴(yán)重”，才造成了“電價(jià)飆升”呢？！把“電價(jià)飆升”的板子都打在售電側(cè)改革上，有“冤枉好人”之嫌，何況，《梯諾爾啟示》一文不也承認(rèn)獨(dú)立售電公司剛進(jìn)入市場(chǎng)時(shí)往往會(huì)采用低電價(jià)的競(jìng)爭(zhēng)策略嘛。 　　關(guān)于售電側(cè)改革的條件 　　《梯諾爾啟示》一文指出，要實(shí)現(xiàn)完全自由競(jìng)爭(zhēng)的電力市場(chǎng)，必須具備“相對(duì)完全、公開化的信息交互”和“交易費(fèi)用不能阻礙用戶對(duì)電價(jià)做出及時(shí)響應(yīng)”兩個(gè)條件?！短葜Z爾啟示》一文認(rèn)為我國(guó)目前還不具備這兩個(gè)條件，因此，“如果忽略了我國(guó)國(guó)情，在短期內(nèi)推進(jìn)售電側(cè)的市場(chǎng)化改革，不僅無(wú)法實(shí)現(xiàn)改革的既定目標(biāo)，還有可能增加新的問(wèn)題，形成潛在風(fēng)險(xiǎn)。” 　　對(duì)于改革需要具備的兩個(gè)條件，筆者完全認(rèn)同。但改革是要等到條件完全具備時(shí)啟動(dòng)，還是在積極創(chuàng)造條件的過(guò)程中就適時(shí)啟動(dòng)，這是值得討論的。筆者認(rèn)為，對(duì)于任何改革，尤其是復(fù)雜的售電側(cè)改革，我們不要期望一蹴而就。從我國(guó)經(jīng)濟(jì)和電力發(fā)展現(xiàn)狀出發(fā)，著眼未來(lái)趨勢(shì)、積極創(chuàng)造條件、及時(shí)啟動(dòng)改革、在摸索中完善改革，是我們對(duì)待改革的可取態(tài)度。 　　從目前來(lái)看，我國(guó)電力發(fā)展的信息化水平不斷提升，智能電表已開始大量普及，互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)在電力行業(yè)得到推廣應(yīng)用，電力大數(shù)據(jù)正在形成，這些已經(jīng)為實(shí)現(xiàn)及時(shí)、流暢的信息交互打下了基礎(chǔ)，啟動(dòng)改革的信息交互條件已經(jīng)基本具備。 　　從交易費(fèi)用來(lái)看，有交易就會(huì)存在交易費(fèi)用，任何市場(chǎng)也不例外。只要交易費(fèi)用在合理范圍內(nèi)，就不會(huì)影響電價(jià)的價(jià)格信號(hào)作用。因此，售電側(cè)改革從交易費(fèi)用占比很小的大用戶開始，賦予他們選擇售電主體的權(quán)利，條件也是基本具備的。 　　如何應(yīng)對(duì)售電側(cè)改革的潛在風(fēng)險(xiǎn) 　　《梯諾爾啟示》一文還指出了售電側(cè)改革可能引起的三個(gè)潛在風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)此應(yīng)引起我們足夠重視。 　　對(duì)于“社會(huì)普遍服務(wù)缺失、居民生活用電成本上漲”的風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)該在引入獨(dú)立售電公司的同時(shí)，規(guī)定由傳統(tǒng)電網(wǎng)（供電）企業(yè)提供普遍服務(wù)，由此造成的傳統(tǒng)電網(wǎng)（供電）企業(yè)成本上升問(wèn)題，政府應(yīng)該提供透明合理的政策性補(bǔ)貼，以彌補(bǔ)因失去高電價(jià)群體和交叉補(bǔ)貼支持留下的窟窿。長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，應(yīng)逐步減少不同用戶之間的用電交叉補(bǔ)貼，使售電價(jià)格反映真實(shí)供電成本，為此可逐步適度提高居民用電價(jià)格，以改變補(bǔ)貼富人的不公平現(xiàn)狀，同時(shí)對(duì)電價(jià)承受能力較弱的貧困地區(qū)、貧困居民，政府財(cái)政應(yīng)提供幫助，滿足他們的基本電力需求。 　　對(duì)于“不利于可再生能源發(fā)電的擴(kuò)大再發(fā)展”的風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)在實(shí)行售電側(cè)改革的同時(shí)，落實(shí)傳統(tǒng)電網(wǎng)（供電）企業(yè)對(duì)可再生能源發(fā)電上網(wǎng)部分的全額保障性收購(gòu)制度；應(yīng)建立輔助服務(wù)市場(chǎng)，完善公平合理的補(bǔ)償機(jī)制，形成傳統(tǒng)煤電、儲(chǔ)能蓄能設(shè)施等可調(diào)節(jié)能源與可再生能源發(fā)電互利共贏的局面；建立優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)的上網(wǎng)電價(jià)機(jī)制，鼓勵(lì)可再生能源發(fā)電企業(yè)努力改善發(fā)電穩(wěn)定性等質(zhì)量指標(biāo)；完善可再生能源發(fā)電補(bǔ)貼制度，確保補(bǔ)貼資金及時(shí)足額發(fā)放到位。在售電側(cè)改革中，應(yīng)鼓勵(lì)可再生能源發(fā)電企業(yè)成為獨(dú)立的售電公司，或者與傳統(tǒng)燃煤發(fā)電企業(yè)、天然氣發(fā)電公司等聯(lián)合組建售電公司，通過(guò)努力開拓售電市場(chǎng)，促進(jìn)棄風(fēng)棄光棄水等問(wèn)題的解決，擴(kuò)大可再生能源的市場(chǎng)消納范圍。 　　對(duì)于“市場(chǎng)壁壘嚴(yán)重，運(yùn)營(yíng)效率低下”的風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)科學(xué)制定售電公司的市場(chǎng)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，先期主要鼓勵(lì)發(fā)電企業(yè)成立售電公司，鼓勵(lì)民營(yíng)資本通過(guò)參股等形式逐步積累技術(shù)和市場(chǎng)經(jīng)驗(yàn)，不斷培育新的合格的售電主體，促進(jìn)售電市場(chǎng)的充分有效競(jìng)爭(zhēng)。 　　為降低改革的系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)加強(qiáng)售電側(cè)改革的系統(tǒng)深入研究，做好改革的頂層設(shè)計(jì)，改革實(shí)施可先從試點(diǎn)開始，循序漸進(jìn)，逐步積累經(jīng)驗(yàn)，待條件成熟后再全面推開。在推進(jìn)售電側(cè)改革時(shí)，要同步加強(qiáng)對(duì)發(fā)電、輸配電、售電和調(diào)度、交易等各環(huán)節(jié)的監(jiān)管，提高監(jiān)管技術(shù)和水平，確保發(fā)電、售電環(huán)節(jié)充分有效競(jìng)爭(zhēng)和輸配電、調(diào)度、交易環(huán)節(jié)中立高效運(yùn)行，防止出現(xiàn)“多極壟斷”“共謀壟斷”等反市場(chǎng)行為，維護(hù)公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序，使售電側(cè)改革取得預(yù)期的成效。（司賀秋 作者系能源行業(yè)高級(jí)經(jīng)濟(jì)師）