歐盟電改八年：電價上漲的背后“推手”是什么？

　　歐洲的電改始于1996年歐盟委員會(European Commission)頒布的Directive 96/92/EC。在此之前，只有英國、挪威、瑞典少數(shù)幾個國家完成了電改。其它國家仍然保持著發(fā)電、輸電、配電和售電之間縱向一體化的格局，售電側(cè)也沒有放開，除了北歐建立了區(qū)域市場，其它國家之間電力跨國貿(mào)易很少。Directive 96/92/EC從建設(shè)歐洲統(tǒng)一電力市場的角度出發(fā)，規(guī)定到1999年底，發(fā)電環(huán)節(jié)放開自由進(jìn)入，發(fā)電商可以在單一買家模式下自由競爭，輸電網(wǎng)可以通過協(xié)商或者是管制的方式開放，允許第三方接入，售電商之間可以自由競爭，占總需求三分之一的電力大用戶可以自由選擇售電商，所有輸配電一體化企業(yè)必須對輸電和配電業(yè)務(wù)分別進(jìn)行記賬（會計分離），各成員國之間的跨國電力貿(mào)易至少通過協(xié)商一致的方式展開。

　　1996年的立法只規(guī)定了改革的最低要求，并且賦予了成員國自由選擇權(quán)（例如，輸電網(wǎng)開放接入可以以協(xié)商或者是管制的方式進(jìn)行，售電側(cè)放開競爭的程度也由成員國自行把握，發(fā)電和售電業(yè)務(wù)與輸配電業(yè)務(wù)分離程度也由成員國自行選擇），從改革的發(fā)展來看，整體進(jìn)度不快，部分成員國的改革進(jìn)度甚至還滯后于立法目標(biāo)。為此，歐盟委員會于2003年又出臺了Directive 03/54/EC法令，進(jìn)一步重申發(fā)電側(cè)自由競爭，電網(wǎng)開放第三方接入不再允許以協(xié)商的方式，而必須以管制的方式進(jìn)行，所有電力用戶（包括居民用戶在內(nèi)）都可以自由選擇售電商，所有發(fā)、輸、配、售一體化的電力公司都至少成立獨(dú)立的企業(yè)實體（法律分離），電力跨國貿(mào)易也必須在強(qiáng)制性的管制框架下展開，而非以往的協(xié)商進(jìn)行。

　　跨國兼并“跨過”反壟斷審查

　　從政府層面來看，推進(jìn)電改的進(jìn)度受限于各成員國之間的政治妥協(xié)。由于歐洲各國改革起點(diǎn)并不相同，英國和北歐三國改革較早而成為電改的“積極分子”，而作為歐盟創(chuàng)始成員國的法德兩國則在涉及廠網(wǎng)分開方面消極應(yīng)對。然而，電力企業(yè)預(yù)期外部經(jīng)營環(huán)境發(fā)生巨大變化時，卻悄然掀起了兼并浪潮。例如，西班牙最大的電力公司Endesa在私有化之后經(jīng)過政府批準(zhǔn)，收購了另外兩家電力公司，將市場份額從37%提升至50%；法國最大的電力公司EDF在英國收購了兩家配電公司，收購了德國當(dāng)時第三大發(fā)電商EnBW，在瑞典收購了第四大電力公司Graninge36%的股權(quán)并且通過投票權(quán)協(xié)議獲得了公司控制權(quán)，又在意大利作為財團(tuán)成員獲得了第二大電力公司Edison的控制權(quán)；德國最大的電力公司RWE 收購了英國發(fā)電企業(yè)Innogy（前身是兩大發(fā)巨頭之一的National Power），在奧地利獲得了地區(qū)電力公司Kelag的控制權(quán)，在葡萄牙收購了Tapada電廠，在荷蘭收取了電力和燃?xì)夤綩bragas90%的股權(quán)，并且獲得了意大利發(fā)電商Elettra25%的股權(quán)；德國第二大電力公司E.On收購了瑞典第二大電力公司Sydkraft60%的股份，在荷蘭收購了四大發(fā)電公司最小的EZH公司，這家公司擁有14%的市場份額，在英國收購了兩大發(fā)電巨頭之一PowerGen，在德國本土還收購了最大的燃?xì)夤綬uhrgas，控制了本國60%的長途輸送能力；瑞典擁有40%市場份額的電力公司Vattenfall收購了挪威首都配電公司Oslo Energi，還有德國的幾家電力公司，并且將其重組成為德國第三大電力公司等等。

　　歐洲電力公司之間兼并活動數(shù)量眾多且關(guān)系復(fù)雜，在此無法窮盡。這些兼并主要有以下特點(diǎn)：首先是跨國兼并數(shù)量多。由于本國電力需求增長緩慢，電力公司為了擴(kuò)大規(guī)模，紛紛選擇兼并其它國家的電力公司。其次是跨行業(yè)兼并，主要體現(xiàn)在電力公司和燃?xì)夤局g的兼并，由于氣電是歐洲的主要裝機(jī)類型之一，并購燃?xì)馄髽I(yè)也能夠?qū)崿F(xiàn)產(chǎn)業(yè)鏈上的一體化。

　　這一波兼并浪潮形成了歐洲各國能源行業(yè)的龍頭企業(yè)（National Champion），盡管有部分國家的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)反對此類并購，兼并卻得到了許多國家中央政府的支持。例如，前文所述的E.On電力公司收購Ruhrgas一案一開始被德國聯(lián)邦卡特爾辦公室所否決，卻被德國聯(lián)邦政府批準(zhǔn)。而西班牙的燃?xì)饩揞^Gas Natural對最大的電力公司Endesa發(fā)起收購，同時德國E.On也對Endesa發(fā)起收購，西班牙競爭執(zhí)法機(jī)構(gòu)反對此項并購，卻被西班牙政府出臺的一項特別政令推翻，意欲保護(hù)Endesa免于被E.On收購。盡管歐盟也有專門針對企業(yè)兼并的競爭法規(guī)，歐盟層面的法規(guī)卻規(guī)定，如果并購企業(yè)在整個歐盟范圍之內(nèi)的三分之二都屬于某個成員國內(nèi)，則由成員國負(fù)責(zé)兼并審查。這也為能源企業(yè)逃避歐盟嚴(yán)格的兼并審查開了綠燈，因為在一國之內(nèi)某個企業(yè)的市場份額可能不會很高，但從整個歐洲統(tǒng)一電力市場來看，大部分市場份額都被幾個能源巨頭所掌控。

　　表 1歸納了歐洲2000-2009年間能源行業(yè)的并購數(shù)量，其中紅色的格子是最為活躍的并購類型，包括行業(yè)內(nèi)縱向一體化合并以及燃?xì)馀c電力行業(yè)的跨行業(yè)合并。這種兼并浪潮不僅打破了歐盟改法令中關(guān)于縱向分拆的有關(guān)規(guī)定，同時還大大增加了新企業(yè)的進(jìn)入壁壘。

表 1 歐洲能源企業(yè)并購類型

　　能源企業(yè)之間的兼并也引起了經(jīng)濟(jì)學(xué)家的廣泛關(guān)注。Domanico發(fā)表論文計算了歐盟各成員國發(fā)電市場的集中度并如表 2所示。最后一列（%）是前幾大發(fā)電商市場份額的累加值，可以看到西班牙、法國、比利時、德國、意大利等國前四大發(fā)電商合計市場份額都超過了60%。

表 2 部分歐洲國家電力市場集中度

　　經(jīng)濟(jì)學(xué)家的強(qiáng)烈反對：對企業(yè)兼并開綠燈后患無窮

　　以Glachant、Stoft、Green為代表的八位經(jīng)濟(jì)學(xué)家聯(lián)合撰文，對于西班牙的燃?xì)饩揞^Gas Natural兼并最大的電力公司Endesa表示強(qiáng)烈反對，他們認(rèn)為歐洲的電改正在進(jìn)行中，市場競爭還存在很大的不確定性，因此，對電力企業(yè)的兼并審查應(yīng)該保持積極謹(jǐn)慎的態(tài)度。

　　從企業(yè)兼并的社會成本收益分析視角來看，企業(yè)兼并能夠?qū)崿F(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益，但市場集中度的提升又會破壞市場競爭。因此，兼并審查主要是分析兼并帶來的規(guī)模經(jīng)濟(jì)收益能否超過破壞市場競爭的損失。與企業(yè)相比，反壟斷機(jī)構(gòu)對于市場和企業(yè)掌握的關(guān)于市場供給和需求的信息是有限的，無法對兼并產(chǎn)生的社會成本收益做出準(zhǔn)確分析，因而對于兼并審查必然會犯兩種類型的錯誤。借用統(tǒng)計學(xué)上統(tǒng)計推斷的術(shù)語而言，具體可分為兩類錯誤：第一類錯誤是兼并所產(chǎn)生的規(guī)模經(jīng)濟(jì)收益大于競爭損害成本，本應(yīng)該通過審查，但卻被反壟斷機(jī)構(gòu)錯誤地拒絕通過審查；第二類錯誤是兼并所產(chǎn)生的競爭損害成本大于規(guī)模經(jīng)濟(jì)收益，本不應(yīng)該通過審查，但卻被反壟斷機(jī)構(gòu)錯誤地通過審查。由于歐盟統(tǒng)一電力市場還在形成過程中，未來市場競爭會產(chǎn)生哪些社會收益目前并不明確，此時的兼并審查犯第二類錯誤造成的潛在損失會遠(yuǎn)大于犯第一類錯誤造成的損失。

　　電力與燃?xì)馄髽I(yè)之間的跨行業(yè)兼并所產(chǎn)生的反競爭效應(yīng)主要是市場圈定（Market Foreclosure）。由于歐洲存在大量的燃?xì)獍l(fā)電，一個橫跨燃?xì)夂桶l(fā)電行業(yè)的巨頭如果同時在燃?xì)夂桶l(fā)電領(lǐng)域具有壟斷地位，在與獨(dú)立發(fā)電企業(yè)競爭時可以提高供給競爭對手的燃?xì)鈨r格用以打擊競爭對手，而且市場新進(jìn)入者在預(yù)見到這一后果之后會選擇不進(jìn)入這一行業(yè)。這種市場圈定的結(jié)果使得希望通過放開行業(yè)準(zhǔn)入來降低市場集中度的做法失效。而且歐洲的電力需求增長緩慢，在運(yùn)企業(yè)的裝機(jī)即可滿足需求，市場前景并不被看好，難以依靠新的進(jìn)入者來稀釋在位企業(yè)的市場份額。

　　電力企業(yè)之間的跨國并購使不同歐盟成員國的各國市場都被幾個能源巨頭所控制，各能源巨頭在各成員國市場之間展開競爭，這種情況也符合產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)中所描述的“多市場接觸”理論。與只在一個市場上競爭的情況不同，多市場接觸理論表明，如果各個市場需求增長空間不同，或者各企業(yè)生產(chǎn)成本不同，又或是不同市場上的企業(yè)數(shù)量不同，多市場接觸比單個市場接觸更容易形成串謀。而歐盟當(dāng)時正在擴(kuò)大成員國，新加入的成員國電力需求增長比老成員國更快；各能源巨頭在各國的裝機(jī)結(jié)構(gòu)不同，生產(chǎn)成本也不同；而且各能源巨頭在各成員國的市場份額也不相同，這一切都與多市場接觸理論所描述相符，因此，企業(yè)之間形成串謀的可能性會更大。

　　盡管推進(jìn)歐洲統(tǒng)一電力市場建設(shè)，不斷擴(kuò)大市場邊界，打破各成員國以國界為市場邊界的局面也可以有效地降低電力市場集中度，各國電力行業(yè)卻都是按照滿足本國電力需求來配置的，跨國輸電容量與本國電力最高負(fù)荷相比很小，并且長期處于阻塞狀態(tài)（如圖 1所示）。而且跨國輸電容量分配機(jī)制也存在重大缺陷，大部分成員國并沒有按市場機(jī)制來分配輸電容量，還是按照先到先得或者是比例分配制，有限的輸電容量并沒有得到最有效的利用。在跨國輸電收益的分配機(jī)制上，各成員國也是優(yōu)先用于降低本國輸電費(fèi)用，用于擴(kuò)充跨國輸電能力投資的部分很少，這也使跨國輸電項目投資激勵嚴(yán)重不足。

圖 1 2005年1月至5月間歐洲跨國輸電線路阻塞小時占總小時數(shù)的比例

　　電力企業(yè)兼并所實現(xiàn)的收益有限，特別是對于兼并之后的財務(wù)表現(xiàn)來看。有學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)，美國電力企業(yè)只有15%實現(xiàn)了兼并時的預(yù)期目標(biāo)。也有學(xué)者研究美國電力企業(yè)兼并對于股東投資回報率的收益影響發(fā)現(xiàn)，盡管兼并在短期內(nèi)為投資者帶來了超常的收益，然而在兼并完成之后，超常收益率卻消失甚至為負(fù)，并且與沒有發(fā)生并購的電力企業(yè)相比，兼并并未給投資者帶來長期的收益，那些跨地區(qū)甚至跨行業(yè)（燃?xì)猓┑募娌⑼顿Y收益率更差。對于生產(chǎn)效率而言，也有研究發(fā)現(xiàn)通常是回頭率較低的企業(yè)收購效率較高的企業(yè)，而且效率較高的企業(yè)在被收購之后效率也降低了。

　　由此看來，電力企業(yè)的兼并實現(xiàn)規(guī)模的收益是很小的，對市場競爭產(chǎn)生的破壞卻是很大的。因此，在兼并審查的過程中，寧可犯第一類錯誤，否決可能會帶來正的凈社會收益的兼并，也不能犯第二類錯誤，通過可能會帶來負(fù)的凈社會收益的兼并。在其它措施都無法有效降低市場集中度的條件下，只有嚴(yán)格兼并審查來把握好最后一道關(guān)口。

　　價格上漲與市場集中度關(guān)系密切

圖 2 電價在歐洲各國出現(xiàn)上漲

　　如圖2所示，2003年夏季開始，歐盟批發(fā)電價出現(xiàn)明顯上漲，同時各成員國電價差異也越來越大，這與歐洲統(tǒng)一電力市場目標(biāo)相悖。歐盟委員會也接到市場成員投訴，反映市場進(jìn)入比較困難，同時電力用戶的選擇權(quán)也受到限制。因此，歐盟委員會于2005年6月決定依據(jù)Regulation 1/2003的第17條（Art. 17）針對燃?xì)夂碗娏π袠I(yè)展開能源行業(yè)調(diào)查（Energy Sector Inquiry），目的在于評估行業(yè)競爭狀況，尋找能源市場運(yùn)行不正常的原因。經(jīng)過一年半的調(diào)查與意見征求，歐盟委員會發(fā)布了350頁的調(diào)查報告，列舉出能源行業(yè)存在以下五個方面的問題：

　　1． 許多成員國燃?xì)夂碗娏κ袌龅募卸冗^高，使在位企業(yè)有空間行使市場勢力。

　　2． 網(wǎng)絡(luò)業(yè)務(wù)和零售業(yè)務(wù)分離不夠，批發(fā)市場流動性不足致使批發(fā)市場不夠健全，原因是長期合約產(chǎn)生的縱向圈定（foreclosure）或者是發(fā)電與售電一體化。

　　3． 跨國燃?xì)夂碗娏灰状嬖谡系K，阻止了歐洲統(tǒng)一市場的形成，原因是跨國輸送能力不足，或者是輸送通道能力沒有得到有效利用。

　　4． 市場敏感信息缺乏透明度，使市場成員對市場缺乏信任，新進(jìn)入者更加難以進(jìn)入

　　5． 用戶對燃?xì)夂碗娏εl(fā)市場價格形成機(jī)制缺乏信任，價格出現(xiàn)明顯上漲。

　　最終調(diào)查報告分別測算了各成員國電力市場中發(fā)電裝機(jī)的市場集中度、一年期遠(yuǎn)期合約市場集中度、現(xiàn)貨市場集中度以及平衡服務(wù)市場集中度，發(fā)現(xiàn)盡管裝機(jī)市場集中度很高，但一年期遠(yuǎn)期合約市場、現(xiàn)貨市場集中度并不高，平衡服務(wù)市場是由于能夠提供此項服務(wù)的機(jī)組數(shù)量更少，因此集中度比裝機(jī)集中度高。

　　報告發(fā)現(xiàn)了發(fā)電市場的高集中度以及邊際機(jī)組對市場出清價格的影響，但只能證明發(fā)電商存在濫用市場勢力的可能，卻無法揭示高市場集中度與高電價之間的因果關(guān)系，并且也有征求意見認(rèn)為，僅考察發(fā)電集中度、遠(yuǎn)期和現(xiàn)貨市場的集中度并不能有效反映電力市場的真實情況，因為電力需求是時刻發(fā)生變化的，而且電力不可儲存，上午10點(diǎn)的電力市場和凌晨2點(diǎn)的電力市場是完全不同的兩個市場，從嚴(yán)格的相關(guān)市場界定來看，需要區(qū)別各小時的電力市場集中度才能得到有意義的結(jié)論。

　　為此，歐盟委員會又對比利時、德國、西班牙、法國、荷蘭和英國六國電力市場進(jìn)行了更深入的專項調(diào)查。這六國電力市場的體量在歐洲范圍內(nèi)較大，能代表歐洲電力市場的典型情況。由于影響電力市場邊界的因素很多，為了得到恰當(dāng)?shù)南嚓P(guān)市場界定并據(jù)此計算相關(guān)的市場集中度指標(biāo)，研究小組收集了六個國家三年期間每個小時每臺發(fā)電機(jī)組的實行運(yùn)行和報價數(shù)量，具體包括市場交易數(shù)據(jù)，每臺發(fā)電機(jī)組的運(yùn)行數(shù)據(jù)（裝機(jī)容量、熱效率、計劃以及非計劃停運(yùn)、檢修）、發(fā)電量、成本（運(yùn)行成本、燃料成本、所支付的燃料價格、運(yùn)營成本）、合約義務(wù)（長期合約以及平衡服務(wù)承諾），數(shù)據(jù)總量高達(dá)10億條，計算前后涉及在當(dāng)時史無前例的75GB數(shù)據(jù)量。發(fā)電商為提供數(shù)據(jù)做了大量的配合工作，當(dāng)然為了保守商業(yè)機(jī)密，所有的數(shù)據(jù)處理與分析都是在歐盟委員會辦公室里專門的、沒有聯(lián)網(wǎng)的電腦上完成的。

　　基于海量數(shù)據(jù)的研究以及模擬調(diào)度分析，最終發(fā)現(xiàn)發(fā)電企業(yè)價格加成與關(guān)鍵供應(yīng)商指數(shù)（Pivotal Supply Index）存在著統(tǒng)計學(xué)上的顯著關(guān)系，也就是說，如果某發(fā)電企業(yè)在特定的小時成為影響電力系統(tǒng)平衡調(diào)度的關(guān)鍵供應(yīng)商，他在那個小時的基于邊際成本的加價會顯著變大。圖3給出了這一圖形關(guān)系。

　　以西班牙電力市場為例，橫軸為RSI（Residual Supply Index），該指標(biāo)反映了某個發(fā)電機(jī)組在整個系統(tǒng)調(diào)度中不可或缺的程度，RSI越低，表明該機(jī)組對于電力系統(tǒng)的實時平衡性越重要，因此，他在市場上報價時更有可能利用這一地位報高價。縱軸為價格成本加成，即用他的報價送去可變成本的部分，反映機(jī)組通過高報價獲利的程度。藍(lán)色的散點(diǎn)代表每個RSI和價格成本加成的組合，把所有機(jī)組的散點(diǎn)集中在一張圖里面即可反映整體情況。紅色的直線為計量回歸擬合線，向右下方傾斜代表RSI越低，價格加成越高。這一研究結(jié)論有力地證實了歐洲電力市場上的發(fā)電企業(yè)確實濫用了市場勢力，即使考慮到固定成本回收和碳交易成本，發(fā)電企業(yè)的收益也超過了除可變成本之外的固定成本以及碳交易成本。

圖 3 西班牙電力市場價格加成與RSI之間關(guān)系

　　進(jìn)一步深化廠網(wǎng)分開，加強(qiáng)能源監(jiān)管

　　能源行業(yè)的深度調(diào)查發(fā)現(xiàn)了不少問題，歐盟委員會一方面深化電力與燃?xì)庑袠I(yè)的競爭執(zhí)法，查處了一批壟斷案件，另一方面也需要修補(bǔ)制度上的漏洞，提議進(jìn)行新一輪電改立法，修訂之前電改立法不完善之處。對此，歐盟委員會制定了第三個能源政策包（Third Energy Package），具體包括適用于電力行業(yè)的Directive 2009/72/EC、適用于燃?xì)庑袠I(yè)的Directive 2009/73/EC以及兩條規(guī)章，并且由歐盟理事會和歐洲議會通過之后于2009年9月起實施。

　　為解決市場集中度過高的問題，Directive 2009/72/EC給出的藥方是進(jìn)一步深化包括廠網(wǎng)分離在內(nèi)的縱向結(jié)構(gòu)重組。歐盟委員會負(fù)責(zé)競爭政策的委員Neelie Kroes在能源行業(yè)調(diào)查結(jié)束之后的演講中就提到，當(dāng)前縱向拆分不徹底是造成市場集中度過高的一個重要原因。在2005年，僅實行法律分離的成員國最大的發(fā)電商市場份額高達(dá)73%，而實行所有權(quán)分離的成員國這一數(shù)字只有47%。西班牙、意大利和葡萄牙這些國家在所有權(quán)分離之后，最大發(fā)電商的市場份額下降了6%?？v向一體化的結(jié)構(gòu)使同時擁有電網(wǎng)和發(fā)電業(yè)務(wù)的電力企業(yè)在日常運(yùn)營中更偏向自己的發(fā)電業(yè)務(wù)。

　　因此，Directive 2009/72/EC在縱向分離中為成員國提供了三個選擇，一個最為徹底的所有權(quán)分離，實現(xiàn)發(fā)電和輸電業(yè)務(wù)的所有權(quán)完成分離；二是成立獨(dú)立運(yùn)營機(jī)構(gòu)（ISO），電力企業(yè)仍然可以保留輸電所有權(quán)，但輸電調(diào)度日常運(yùn)營由ISO負(fù)責(zé)，電網(wǎng)投資則由電網(wǎng)公司和ISO共同決定；三是獨(dú)立輸電商模式（ITO），電網(wǎng)公司擁有輸電所有權(quán)，成立公司內(nèi)部的獨(dú)立自治實體來負(fù)責(zé)電網(wǎng)調(diào)度并且受到嚴(yán)格監(jiān)管。

　　針對部分成員國并沒有成立能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)的情況，Directive 2009/72/EC規(guī)定成員國必須成立獨(dú)立能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)，并且規(guī)定了監(jiān)管機(jī)構(gòu)八個方面的目標(biāo)和21個具體職能，包括電價資費(fèi)制定、市場監(jiān)測與報告、信息收集以及有關(guān)的執(zhí)法權(quán)。與此同時，Regulation 713/2009還規(guī)定成立能源監(jiān)管合作機(jī)構(gòu)（Agency for Cooperation of Energy Regulator），主要負(fù)責(zé)各國能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的合作，協(xié)調(diào)各國市場規(guī)則的制定并且加強(qiáng)跨境電力交易流通。

　　啟示

　　從歐盟的電改歷程來看，基本是按照幾部改革法律進(jìn)行的，然而，改革的步調(diào)卻沒有設(shè)計好，在沒有建立起完善的監(jiān)管體制之時就推動電力企業(yè)的私有化與結(jié)構(gòu)重組，結(jié)果導(dǎo)致企業(yè)合并的動作快于政府政策的出臺速度。當(dāng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)試圖進(jìn)行干預(yù)時發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有的市場結(jié)構(gòu)對市場競爭已經(jīng)產(chǎn)生了負(fù)面影響。因此，唯一的解決出路是打破以國界為邊界的電力市場范圍，依靠市場的一體化來降低主導(dǎo)企業(yè)的市場份額，這也符合歐洲市場一體化的導(dǎo)向。與其訴諸于事后矯正措施，不如在事前就對電力企業(yè)的兼并進(jìn)行嚴(yán)格審查，避免出現(xiàn)這一系列的低效探索。（徐駿 作者供職于浙江財經(jīng)大學(xué)中國政府管制研究院/政府監(jiān)管與公共政策研究院，目前為劍橋大學(xué)訪問學(xué)者 。）