政策研究｜關(guān)于能源發(fā)展戰(zhàn)略研究若干問題的思考

:能源戰(zhàn)略研究，如果沿用傳統(tǒng)的思維定勢，改變不了我國“富煤貧油少氣”的實際，即使不惜一切代價，國內(nèi)石油生產(chǎn)也不可能有實質(zhì)性的改變，關(guān)鍵是如何做好可再生能源發(fā)展這篇大文章。

現(xiàn)在能源“十四五”規(guī)劃正在緊鑼密鼓地制定之中，面向2035年現(xiàn)代化國家初步建成和2050年建成美麗的現(xiàn)代化強(qiáng)國的能源發(fā)展戰(zhàn)略研究也在進(jìn)行中，我國歷史上關(guān)于能源發(fā)展規(guī)劃與發(fā)展戰(zhàn)略的研究已經(jīng)進(jìn)行了多次，其經(jīng)驗和教訓(xùn)值得汲取。到目前為止，我國先后進(jìn)行了13次5年國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃（計劃）綱要的編寫，都包含了能源的內(nèi)容，自“六五”開始有了專門的能源規(guī)劃（計劃），先后編制了8次國家能源規(guī)劃（計劃），進(jìn)行了四次規(guī)模較大的能源戰(zhàn)略研究。

四次大規(guī)模能源發(fā)展戰(zhàn)略研究

引領(lǐng)我國能源發(fā)展

第一次能源發(fā)展戰(zhàn)略研究，是上世紀(jì)80年代依據(jù)鄧小平同志提出2000年GDP翻兩番和下世紀(jì)中葉全面實現(xiàn)現(xiàn)代化的兩大戰(zhàn)略目標(biāo)作出的，針對當(dāng)時國家能源供應(yīng)全面吃緊的情況，能源工作者提出2000年之前的能源發(fā)展戰(zhàn)略是“一翻保兩番”，即能源消費總量與1980年相比較翻一番，保障GDP翻兩番的能源需要。到2050年人均3噸煤當(dāng)量，能源消費總量控制在50億噸（當(dāng)時估計中國人口在16億左右），人均1個千瓦的發(fā)電裝機(jī)，支持國家的全面現(xiàn)代化。

第二次能源發(fā)展戰(zhàn)略研究是在2000年實現(xiàn)了能源“一翻保兩翻”的戰(zhàn)略目標(biāo)基礎(chǔ)上作出的。當(dāng)時國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)是到2020年國民經(jīng)濟(jì)總量與2000年相比再翻兩番，2050年實現(xiàn)現(xiàn)代化的目標(biāo)不變，依據(jù)2000年能源消費總量14億噸煤當(dāng)量，提出了2020年能源消費總量控制在30億噸以內(nèi)，發(fā)電裝機(jī)不少于9.6億千瓦，2050年的目標(biāo)與第一次戰(zhàn)略研究目標(biāo)保持不變。

第三次能源發(fā)展戰(zhàn)略研究是2007年作出的，其背景是2003年以后中國經(jīng)濟(jì)和能源都出現(xiàn)了超常規(guī)發(fā)展，尤其是能源的超常規(guī)發(fā)展，使得2005年能源消費總量就超過了25億噸。面對能源供應(yīng)全面緊張的局面，黨中央、國務(wù)院做出了成立國家能源委員會和國家能源局的決定，部署了新一輪的能源發(fā)展戰(zhàn)略研究，提出了2020年能源消費總量控制在55億噸，2030年控制在75億噸煤當(dāng)量的目標(biāo)。

第四次能源發(fā)展戰(zhàn)略研究的背景是以習(xí)近平同志為核心的黨中央，根據(jù)我國大氣污染日趨嚴(yán)重的局面和2030年左右二氧化碳達(dá)峰的國際承諾，在2014年提出了能源革命的要求，逐步減少對煤炭的依賴，實現(xiàn)能源的清潔低碳發(fā)展，為此國家做出了《能源生產(chǎn)和消費革命行動方案（2030）》，提出了2020年能源消費總量控制52億噸煤當(dāng)量、煤炭占比控制在60%以下、天然氣占比不少于10%、非化石能源占比提高至15%，2030年能源消費總量控制在60億噸煤當(dāng)量、煤炭占比控制在50%以下，非化石能源占比不少于20%。

從這幾次戰(zhàn)略研究的目標(biāo)與實際執(zhí)行情況來看，第一次研究目標(biāo)與實際情況基本一致，2000年GDP總量比1980年翻了兩番，而能源消費總量僅從1980年的約6億噸煤當(dāng)量增加為2000年的14億噸煤當(dāng)量，基本上實現(xiàn)了“一翻保兩番”的戰(zhàn)略目標(biāo)。第二次戰(zhàn)略研究的目標(biāo)與實際執(zhí)行結(jié)果誤差極大，2010年能源消費總量達(dá)到了35億噸煤當(dāng)量，發(fā)電裝機(jī)超過10億千瓦。

第三次戰(zhàn)略研究目標(biāo)也與實際執(zhí)行情況有較大偏差，其原因是矯枉過正，高估了能源的消費量，現(xiàn)在來看2020年能源消費總量可以控制在50億噸煤當(dāng)量以內(nèi)。

戰(zhàn)略研究與執(zhí)行效果出現(xiàn)誤差

但在預(yù)測估計的誤差范圍之內(nèi)

這幾次戰(zhàn)略研究與實際執(zhí)行產(chǎn)生誤差原因，不是能源研究出了問題。1980年至2000年期間，是我國改革開放起步的階段，國家百廢待興，能源供應(yīng)能力實在不足，“開發(fā)與節(jié)約并重，節(jié)約優(yōu)先”得到了堅決貫徹。能源消費總量雖然突破了原來的預(yù)期，但是在預(yù)測估計的誤差范圍之內(nèi)。

2000年對2020年和2050年能源發(fā)展目標(biāo)的預(yù)判，邏輯上是正確的。既然我們在1980-2000年期間實現(xiàn)了能源的“一翻保兩番”，2000-2020年期間與1980-2000年期間相比，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量、規(guī)模和技術(shù)水平都有了很大提高，且提出了構(gòu)建“資源節(jié)約型和環(huán)境友好型”社會的基本國策，完全有能力實現(xiàn)“一翻保兩番”。

但是這一國策沒有得到有效落實，尤其是用相對指標(biāo)作為約束性指標(biāo)，沒有遏制住能源消費總量的過快增長。包括“十一五”開始實施能源強(qiáng)度作為約束性指標(biāo)進(jìn)行管理，導(dǎo)致了相對目標(biāo)全部實現(xiàn)，總量目標(biāo)嚴(yán)重突破的現(xiàn)象發(fā)生。能源界，尤其是節(jié)能領(lǐng)域的專家和管理者，津津樂道的是，2010年GDP的能源強(qiáng)度比2005年下降了19.1%，中國實現(xiàn)的節(jié)能量占據(jù)全球的半壁江山。

但是，按照另外一種算法，即照常情景分析法（BAU法），也就是1980-2000年中已經(jīng)實現(xiàn)的能源效率進(jìn)步的速率水平計算，2010年我們比預(yù)計多用了8億噸煤當(dāng)量的能源，2020的能源消費總量按50億噸煤當(dāng)量計算，就會多消耗了20億噸煤當(dāng)量，20年間多用了150億噸煤當(dāng)量的能源。

從2014年能源發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)和實施情況來看，能源轉(zhuǎn)型取得了明顯效果，能源消費總量快速增長的勢頭得到有效遏制，能源消費增速下降到1.6%，僅為2000-2013年平均增速8.5%的18%。煤炭消費總量連續(xù)三年持續(xù)下降，天然氣、非化石能源高速增長，不僅煤炭占比和煤電占比都大幅度下降，煤炭消費總量和燃煤發(fā)電量也開始有了實質(zhì)性的下降。

但2017年下半年在“穩(wěn)增長”的要求下，恢復(fù)了投資拉動經(jīng)濟(jì)增長的發(fā)展模式，能源消費，特別是煤炭消費又出現(xiàn)了快速增長的勢頭。甚至有人把經(jīng)濟(jì)下行的壓力歸結(jié)為嚴(yán)厲的環(huán)保措施和能源轉(zhuǎn)型。出現(xiàn)了批評所謂的“環(huán)保一刀切”，能源轉(zhuǎn)型影響GDP增長的聲音。控制煤炭消費的力度下降，導(dǎo)致2017年煤炭消費比2016年有所反彈，當(dāng)年煤電增加了2000億千瓦時，2018年煤炭比2017年又增長了1.5億噸，煤電凈增4000億千瓦時，增幅超過了風(fēng)電30年累計增加的發(fā)電量。

即便如此，2018年煤炭占比仍然下降到60%以下，天然氣占比提高到7%以上，非化石能源占比提高到14.3%，特別是風(fēng)電、光伏發(fā)電和生物質(zhì)發(fā)電裝機(jī)超過了4億千瓦，其發(fā)電量在總發(fā)電量中的占比提高到9%左右，煤電占比由高峰期的75%下降到65%。如果2017-2020年繼續(xù)維持2014-2017上半年的趨勢，估計2020年底，能源消費總量會控制在45億噸煤當(dāng)量以下，能源消費總量可以減少5億噸，煤炭占比將下降至55%左右。

面向未來的能源戰(zhàn)略

要著眼于技術(shù)進(jìn)步和發(fā)展大勢

現(xiàn)在我們再考慮2030、2035年和2050年的能源發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)，其方向已經(jīng)非常明確。我國明確提出構(gòu)建清潔低碳安全高效的能源體系的戰(zhàn)略要求，問題在于如何實現(xiàn)。面對這一形勢，社會的各種觀點紛呈亮相：“富煤貧油少氣”“煤炭是國家能源的命脈”“十四五煤炭裝機(jī)新增不能少于3億千瓦（以后改成2億千瓦）”，“天然氣發(fā)展不符合中國國情”“可再生能源發(fā)展是國家能源安全的隱患”等。

提出這些觀點都有一定的客觀因素基礎(chǔ)，但是面向未來的能源發(fā)展戰(zhàn)略不能僅僅著眼于客觀因素，還要著眼于技術(shù)進(jìn)步、著眼于發(fā)展潮流和發(fā)展大勢。美國頁巖氣等非常規(guī)天然氣的成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于煤炭，在過去的十多年間，美國的燃煤發(fā)電接近一半被天然氣發(fā)電取代，IEA也估計5年之內(nèi)，可再生能源的發(fā)電成本已經(jīng)僅相當(dāng)于燃煤發(fā)電的燃料成本。非化石能源取代化石能源既是大勢所趨，也是時代進(jìn)步的要求。這一點必須體現(xiàn)在現(xiàn)在的能源發(fā)展戰(zhàn)略之中。

另外，發(fā)展戰(zhàn)略的實施必須改革現(xiàn)有政策。最近幾年，一些政策扭曲了市場。比如片面的要求降電價，導(dǎo)致1/3的煤電企業(yè)虧損，2/3的省級電網(wǎng)虧損，同時由于政府拖欠企業(yè)補(bǔ)貼，導(dǎo)致幾乎所有非水的可再生能源發(fā)電企業(yè)賬面上盈利，實際現(xiàn)金流為負(fù)數(shù)。換言之，約60%以上的發(fā)電電源處于“實際虧損”的狀態(tài)。

尤其是對可再生能源發(fā)展問題的爭論已經(jīng)毫無意義，全球都把發(fā)展可再生能源作為重要的戰(zhàn)略方向，在我國卻“為1分錢難死英雄好漢”。近期可再生能源執(zhí)法評估發(fā)現(xiàn)的最大問題是補(bǔ)貼不到位，導(dǎo)致4億千瓦的非水可再生能源發(fā)電企業(yè)“入不敷出”。解決問題的方法十分簡單，就是把可再生能源附加提高1分錢，每年增收700億元即可解決問題。但是難以落實，原因在于降電價！其實可再生能源附加增加1分錢，相當(dāng)于整個電價水平提高了1/60，在整個GDP中占比0.7%。700億元換一個20年后的能源獨立難道不值嗎？

總之，能源戰(zhàn)略研究，沿用傳統(tǒng)的思維定勢，改變不了我國“富煤貧油少氣”的實際，即使不惜一切代價，國內(nèi)石油生產(chǎn)也不可能有實質(zhì)性的改變，關(guān)鍵是如何做好可再生能源發(fā)展這篇大文章。10年內(nèi)我國的石油產(chǎn)量不可能增加3億噸，但在10年內(nèi)，每年新增2000億千瓦時的非化石能源發(fā)電量是沒有太大困難的。到2030年，屆時中國將有近4萬億千瓦時的非化石能源發(fā)電量，相當(dāng)于12億噸煤當(dāng)量的能源，相當(dāng)于8億噸油當(dāng)量的石油和天然氣，同時這些能源是無污染、低碳的。這些應(yīng)該成為我國能源發(fā)展戰(zhàn)略重點，必須引起足夠的重視。

原標(biāo)題:關(guān)于能源發(fā)展戰(zhàn)略研究若干問題的思考（政策研究）