華能光伏項(xiàng)目被叫停 土地性質(zhì)存爭(zhēng)議

:因“傷及”毛烏素沙漠?dāng)?shù)千畝“牧草地”，華能集團(tuán)旗下的光伏項(xiàng)目被推上了風(fēng)口浪尖。

（來源：微信公眾號(hào)“中國(guó)經(jīng)營(yíng)報(bào)微能源”作者：王金龍）

2019年12月24日，《中國(guó)經(jīng)營(yíng)報(bào)》記者來到陜西省靖邊縣東坑鎮(zhèn)伊當(dāng)灣村。在華能陜西靖邊電力有限公司伊當(dāng)灣100兆瓦光伏發(fā)電項(xiàng)目（以下簡(jiǎn)稱“華能靖邊光伏項(xiàng)目”）所在地，記者看到項(xiàng)目施工已經(jīng)停止，現(xiàn)場(chǎng)工人正在給裸露的黃沙鋪設(shè)防沙網(wǎng)。

記者采訪獲悉，華能靖邊光伏項(xiàng)目3000余畝的土地手續(xù)為備案制，并非審批制。而且截至目前已經(jīng)獲得發(fā)改、國(guó)土、環(huán)保等13項(xiàng)相關(guān)手續(xù)。

但對(duì)于上述光伏項(xiàng)目部分用地的定性問題，靖邊縣土地管理部門與林業(yè)部門下發(fā)的文件存在差異。靖邊縣國(guó)土部門認(rèn)為是“未利用地”，而林業(yè)部門卻認(rèn)定為“牧草地”。爭(zhēng)議背后，仍待調(diào)查組揭開真相。

倒下的林木

在伊當(dāng)灣人的記憶里，植樹造林已經(jīng)有幾代人了。二組村民殷峰（化名）告訴記者，從上世紀(jì)70年代開始，伊當(dāng)灣的村民就開始植樹了，到90年代初，國(guó)家開始每年進(jìn)行飛機(jī)播種，由于干旱，林木的成活率并不高。90年代末，全國(guó)勞模牛玉琴又帶領(lǐng)東坑鎮(zhèn)中學(xué)2000名師生再次來到伊當(dāng)灣植樹造林?jǐn)?shù)萬畝。在多方的努力下，使得原先一望無際的沙漠慢慢變成了綠洲。

正是基于上述治沙成效，2019年9月19日，全國(guó)綠化委員會(huì)發(fā)布《關(guān)于表彰全國(guó)綠化模范單位和頒發(fā)全國(guó)綠化獎(jiǎng)?wù)碌臎Q定》，靖邊縣被授予“全國(guó)綠化模范單位”稱號(hào)，這是全國(guó)造林綠化工作評(píng)比表彰中的最高獎(jiǎng)項(xiàng)。

不過，在2019年，伊當(dāng)灣逾3000畝的林草地卻因?yàn)槿A能靖邊光伏項(xiàng)目遭到破壞。當(dāng)年5月4日，伊當(dāng)灣村民發(fā)現(xiàn)村子里的林木被砍了，當(dāng)時(shí)村民粗略估計(jì)約有1000畝。

隨后，村民向當(dāng)?shù)亓帜竟矙C(jī)關(guān)報(bào)告，森林公安對(duì)現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行了拍照取證。同時(shí)，林木的砍伐也停止了一段時(shí)間。

2019年6月中旬，華能靖邊光伏項(xiàng)目施工方向村民們出示了一份《林木砍伐證》，指標(biāo)約2400棵?！?月份施工隊(duì)砍伐的是西氣東輸管線以南的林木，9月份施工隊(duì)又將西氣東輸管線以北的林木砍伐了?！倍M村民向記者提供了一份當(dāng)時(shí)向政府部門反映毀林的相關(guān)材料顯示，預(yù)計(jì)毀林約10萬株。

對(duì)于該數(shù)字，殷峰表示，這并不是村民憑空捏造，而是類推計(jì)算所得?！爱?dāng)時(shí)，我們對(duì)被砍伐的林地樹樁進(jìn)行檢查，發(fā)現(xiàn)有的每畝地有林木50多棵，有的30多棵，還有的達(dá)到70多棵，手指粗的不做計(jì)算?！贝迕駛兏嬖V記者，如果每畝平均按照30棵計(jì)算，那3280畝的林地，就應(yīng)該有約10萬棵的林木。

12月24日，記者在華能靖邊光伏項(xiàng)目現(xiàn)場(chǎng)看到，雖然仍有大型機(jī)械，但是已經(jīng)停止工作。

在已經(jīng)停工的現(xiàn)場(chǎng)，村民指著遠(yuǎn)處的林子告訴記者，“沒有砍伐之前，這邊的林子和那邊的林子一樣，現(xiàn)在全禿了?！彪S著一陣大風(fēng)刮過，光伏項(xiàng)目所在地還沒有來得及鋪設(shè)防沙網(wǎng)的裸露黃沙隨風(fēng)而起，而遠(yuǎn)處的林木也隨風(fēng)搖曳。

雖然上述光伏項(xiàng)目被叫停了，但是給逾3000畝的“牧草地”帶來的創(chuàng)傷卻難以復(fù)原。

“項(xiàng)目現(xiàn)在已經(jīng)停工了，現(xiàn)場(chǎng)的工人主要是鋪設(shè)防沙網(wǎng)，并不是光伏項(xiàng)目在施工?！币幻F(xiàn)場(chǎng)的工作人員向記者表示，冬季風(fēng)沙大，鋪設(shè)防沙網(wǎng)是為了防止已經(jīng)裸露的沙地?cái)U(kuò)大化。至于華能靖邊光伏項(xiàng)目是否會(huì)繼續(xù)開工，該工作人員表示，目前已經(jīng)成立了調(diào)查組，調(diào)查結(jié)果公布之后才可判斷項(xiàng)目的去留問題。

12月26日，靖邊縣委宣傳部方面也向記者證實(shí)，自12月20日關(guān)注到相關(guān)報(bào)道后，靖邊縣自然資源和規(guī)劃局（以下簡(jiǎn)稱“靖邊縣自然資源局”）就責(zé)令華能陜西靖邊電力有限公司暫停光伏項(xiàng)目的施工。

“牧草地”還是“未利用地”？

3000余畝“牧草地”被破壞，華能靖邊光伏項(xiàng)目是否有合規(guī)的手續(xù)，成為輿論的焦點(diǎn)。

對(duì)此，12月24日，華能集團(tuán)方面向記者表示，已經(jīng)責(zé)令靖邊光伏項(xiàng)目停工，并且全面復(fù)查光伏項(xiàng)目的選址、用地、環(huán)評(píng)等核準(zhǔn)文件以及相關(guān)手續(xù)。

為了準(zhǔn)確獲得相關(guān)手續(xù)的審批情況，記者向華能集團(tuán)問詢，但截至發(fā)稿未獲正式回復(fù)。

公開資料顯示，華能靖邊光伏項(xiàng)目裝機(jī)容量為100兆瓦，工程總投資6.9億元，占地面積219.1公頃，原計(jì)劃今年9月建成并網(wǎng)。該項(xiàng)目實(shí)施單位為華能靖邊公司，注冊(cè)于2010年8月，系華能集團(tuán)全資子公司。

值得注意的是，華能集團(tuán)在《關(guān)于靖邊光伏項(xiàng)目有關(guān)報(bào)道的說明》中稱，該項(xiàng)目用地由華能靖邊公司從陜西華益塑夏新能源電力有限公司（以下簡(jiǎn)稱“華益公司”）轉(zhuǎn)租，華益公司與華能系統(tǒng)無關(guān)聯(lián)關(guān)系。

記者通過天眼查發(fā)現(xiàn)，華益公司注冊(cè)于2019年1月8日，注冊(cè)資本為300萬元，股東為兩名自然人。其經(jīng)營(yíng)范圍為：光伏、風(fēng)力發(fā)電工程施工等。記者詢問華益公司方面，但截至發(fā)稿未獲回復(fù)。

靖邊縣自然資源局一位負(fù)責(zé)人向記者表示，華能靖邊光伏項(xiàng)目的土地手續(xù)分為兩部分，一部分是光伏板鋪設(shè)用地，一部分是建設(shè)用地；前者只需要備案即可，后者則需要報(bào)批，目前已經(jīng)上報(bào)到陜西省自然資源廳，不過現(xiàn)在項(xiàng)目并未開工建設(shè)。

該負(fù)責(zé)人亦稱，光伏項(xiàng)目即便是備案，依然要取得預(yù)審批復(fù)、項(xiàng)目可行性研究報(bào)告、建設(shè)審查表、土地權(quán)屬證明等17項(xiàng)手續(xù)才能夠備案?！叭A能靖邊公司曾經(jīng)向局里咨詢過，并且提供了一些材料，但是由于材料不全，被退回去了，之后就再?zèng)]有提供過?！痹撠?fù)責(zé)人強(qiáng)調(diào)，該光伏項(xiàng)目的備案制并不具備強(qiáng)制性。

事實(shí)上，除了備案之外，在2017年5月，當(dāng)時(shí)的靖邊縣國(guó)土資源局曾出具了一份《關(guān)于華能靖邊東坑伊當(dāng)灣100兆瓦光伏電站項(xiàng)目開展預(yù)審前期工作的函》（靖國(guó)土資函［2017］61號(hào)），該函件內(nèi)容顯示，上述光伏項(xiàng)目用地約3290畝，其中建設(shè)用地9.4畝，未利用地3280.6畝。

除此之外，2017年7月，榆林市發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于華能陜西靖邊電力有限公司東坑伊當(dāng)灣100兆瓦光伏電站項(xiàng)目備案的通知》（榆政發(fā)改發(fā)［2017］490號(hào)），同意該項(xiàng)目備案；2019年1月，榆林市自然資源和規(guī)劃局發(fā)布《關(guān)于華能靖邊東坑伊當(dāng)灣100兆瓦光伏電站項(xiàng)目用地預(yù)審的復(fù)函》（榆政自然資規(guī)審函［2019］1號(hào)），原則同意項(xiàng)目升壓站用地預(yù)審；2019年4月，靖邊縣環(huán)境保護(hù)局發(fā)布《關(guān)于東坑伊當(dāng)灣100兆瓦光伏電站項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告表的批復(fù)》（靖環(huán)批復(fù)［2019］80號(hào)）。

記者獲取的一份靖邊縣林業(yè)局關(guān)于東坑鎮(zhèn)伊當(dāng)灣村二組村民反映《三千二百畝特冠防護(hù)林近10萬株楊樹不見蹤影》的調(diào)查報(bào)告顯示，靖邊縣林業(yè)局方面表示，華能靖邊光伏項(xiàng)目在發(fā)改、國(guó)土、環(huán)保等部門均辦理過相關(guān)手續(xù)，并提供相關(guān)手續(xù)的函件名稱以及文號(hào)共計(jì)13項(xiàng)。

不過，記者對(duì)比發(fā)現(xiàn)，靖邊縣國(guó)土部門與林業(yè)部門下發(fā)的文件對(duì)上述光伏項(xiàng)目用地的定性存在差異。

靖邊縣林政稽查大隊(duì)關(guān)于華能靖邊光伏項(xiàng)目用地情況說明中指出，該項(xiàng)目臨時(shí)鋪設(shè)光伏板擬用地面積為219.0786公頃（3280畝），根據(jù)靖邊縣林地保護(hù)利用規(guī)劃（2010—2020）數(shù)據(jù)庫查詢顯示地類為“牧草地”。而在2017年5月靖邊縣國(guó)土資源局印發(fā)的文件顯示，該部分地塊為“未利用地”。

對(duì)于上述差異，上述靖邊縣自然資源局負(fù)責(zé)人表示，土地部門之所以認(rèn)定為未利用地是依據(jù)2009年第二次全國(guó)土地調(diào)查中的認(rèn)定成果。至于差異，可能是因?yàn)閲?guó)土部門是管地的，而林業(yè)部門管的是地面附屬物。

“不管是國(guó)土部門認(rèn)定為未利用地，還是林業(yè)部門認(rèn)定為牧草地，在這3280畝的土地上有我們幾輩人植樹的辛苦，而且也長(zhǎng)出了十幾厘米甚至幾十厘米的樹木?！币廉?dāng)灣二組村民們認(rèn)為，長(zhǎng)樹的地方就應(yīng)該被認(rèn)為林地。

土地租賃風(fēng)險(xiǎn)

華能集團(tuán)方面在《關(guān)于靖邊光伏項(xiàng)目有關(guān)報(bào)道的說明》中稱，項(xiàng)目土地是由華能靖邊公司從華益公司轉(zhuǎn)租而來，而華益公司與華能系統(tǒng)無關(guān)聯(lián)關(guān)系。

伊當(dāng)灣村民告訴記者，2019年6月，華能靖邊公司與華益公司簽訂了一份《華能陜西靖邊電力有限公司東坑伊當(dāng)灣100兆瓦光伏發(fā)電項(xiàng)目土地租賃合同》。合同顯示，華能靖邊公司從華益公司租用的土地為3150畝，租期20年，期滿后免費(fèi)使用該土地5年，共計(jì)年限為25年。租金為450元/畝/年，總金額2835萬元。對(duì)此，華能集團(tuán)方面未向記者作出回應(yīng)。

不過，記者從伊當(dāng)灣二組村民處獲得了華益公司與村民之間簽署的土地承包合同。據(jù)伊當(dāng)灣村民代表介紹，伊當(dāng)灣二組共計(jì)約有8000畝林地，這些林地均未確權(quán)，不過管理權(quán)為伊當(dāng)灣二組。

土地承包合同中顯示，今年4月，華益公司與一位馬姓村民簽訂了承包合同。雙方約定，承包期限為30年，承包金包含土地承包費(fèi)和所有附著物補(bǔ)償款，每畝3100元，總畝數(shù)3000畝，合計(jì)總承包價(jià)930萬元，平均約100元/畝/年。

對(duì)比上述兩份合同，華益公司支付給村民的土地租賃費(fèi)用與華能靖邊公司支付的費(fèi)用每畝相差約350元。也正是因?yàn)槿A益公司給出的價(jià)格較低，二組東村的村民拒絕簽字領(lǐng)錢，并干預(yù)光伏項(xiàng)目的施工建設(shè)，向多部門反映項(xiàng)目涉嫌毀林。

那么，華能為什么不直接向村民承包土地，而采取從華益公司手里轉(zhuǎn)租？對(duì)此，榆林一位政府人士認(rèn)為，土地是光伏項(xiàng)目建設(shè)之中的難點(diǎn)，尤其是在土地性質(zhì)不清晰的情況下，華能作為央企，從第三方手里轉(zhuǎn)租，規(guī)避了對(duì)應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)，但是這其中容易滋生利益輸送，并且可能會(huì)損害土地權(quán)益人的利益，產(chǎn)生不穩(wěn)定因素。

該政府人士告訴記者，類似華能靖邊光伏項(xiàng)目在前置手續(xù)中有一條是項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估審核意見。記者查閱上述項(xiàng)目的相關(guān)資料發(fā)現(xiàn)，在2018年，中共榆林市委維護(hù)穩(wěn)定工作領(lǐng)導(dǎo)辦公室曾出具了一份《關(guān)于華能靖邊東坑伊當(dāng)灣100兆瓦光伏電站項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的審核意見》（榆維穩(wěn)辦函［2018］64號(hào)）。

事實(shí)上，在光伏項(xiàng)目的建設(shè)過程中，也有著嚴(yán)格的規(guī)定，除樁基用地外，不得硬化地面、破壞耕作層，否則，應(yīng)當(dāng)依法辦理建設(shè)用地審批手續(xù)，未辦理審批手續(xù)的，按違法用地查處。

而榆林因?yàn)槿照諘r(shí)長(zhǎng)，備受光伏產(chǎn)業(yè)青睞。據(jù)官方統(tǒng)計(jì)，截至2018年底，榆林光伏發(fā)電裝機(jī)已達(dá)405萬千瓦，占陜西全省的62.3%。而在光伏產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展的背后，如何避免與林、草爭(zhēng)地，成為企業(yè)以及地方政府亟待解決的難題。

原標(biāo)題:華能光伏項(xiàng)目被叫停 土地性質(zhì)存爭(zhēng)議