思辨“十四五”電力規(guī)劃：“內(nèi)外交困”挑戰(zhàn)重重！

即將到來的2020年既是“十三五”收官之年，也是“十四五”的規(guī)劃之年。“十三五”電力規(guī)劃制定的發(fā)展目標(biāo)大都可實現(xiàn)，風(fēng)電和光伏大幅超預(yù)期增長，但是抽水蓄能、氣電裝機(jī)不達(dá)預(yù)期，煤電靈活性改造進(jìn)展緩慢。同時，電力工業(yè)發(fā)展的新問題不斷暴露與激化，“短時缺電力、全年富電量”，煤電行業(yè)大幅虧損，系統(tǒng)靈活性不足與新能源消納受限等等，都是電力行業(yè)結(jié)構(gòu)性矛盾長期積累的體現(xiàn)。“十四五”是電力低碳發(fā)展的戰(zhàn)略“窗口期”，而電力供需形勢變化、能源革命目標(biāo)、環(huán)保政策加碼、電力市場化改革、巴黎協(xié)定溫控目標(biāo)等多重因素使得電力發(fā)展“內(nèi)外交困”，與以往“按需定供”的簡單總量平衡規(guī)劃相比，“十四五”電力規(guī)劃須有新的內(nèi)涵與定位，同時將更具有挑戰(zhàn)性。

1 立足長遠(yuǎn)，明確“十四五”電力規(guī)劃的價值觀與方法論。

電力工業(yè)是國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支柱性產(chǎn)業(yè)，關(guān)乎國計民生。在目前穩(wěn)增長和調(diào)結(jié)構(gòu)并行的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌期，為更好地服務(wù)于國家發(fā)展戰(zhàn)略，“十四五”電力發(fā)展應(yīng)堅持“安全為基礎(chǔ)，綠色和經(jīng)濟(jì)為約束”的價值觀，以“四個能源革命”為方法論，發(fā)揮好向“兩個一百年”目標(biāo)奮進(jìn)的“窗口期”作用，根據(jù)2030/2035中期目標(biāo)、2050年長期電力低碳轉(zhuǎn)型目標(biāo)倒推近期電力規(guī)劃目標(biāo)，以保障滿足人民對更好生活要求的高質(zhì)量、綠色低碳電力服務(wù)為導(dǎo)向，避免電力發(fā)展的高碳路徑鎖定。

2 目標(biāo)明確，“十四五”電力規(guī)劃要區(qū)分預(yù)期性、約束性和引導(dǎo)性指標(biāo)。

“十四五”電力規(guī)劃的目標(biāo)體系可分為預(yù)期性、約束性和引導(dǎo)性指標(biāo)。預(yù)期性指標(biāo)是經(jīng)科學(xué)研判、預(yù)期會達(dá)到的發(fā)展目標(biāo)，主要依靠市場主體的自主行為來實現(xiàn)。約束性指標(biāo)，就是在預(yù)期性指標(biāo)基礎(chǔ)上，強(qiáng)化了必須履行的職責(zé)，是必須實現(xiàn)、必須完成的指標(biāo)。引導(dǎo)性指標(biāo)，就是指在一定要求之下，可以根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)定位和市場需求的具體情況靈活選用，并需要政策推動鼓勵和市場機(jī)制引導(dǎo)的指標(biāo)。“十四五”期間，建議設(shè)立的預(yù)期性指標(biāo)包括全社會用電量、分類清潔可再生裝機(jī)容量、電氣化水平等;按照綠色低碳的發(fā)展要求，約束性指標(biāo)應(yīng)包括電力供應(yīng)可靠性、煤電供電煤耗、非化石能源發(fā)電占比、電力行業(yè)度電碳排放績效、棄風(fēng)棄光率等;引導(dǎo)性指標(biāo)包括需求響應(yīng)規(guī)模、煤電靈活性改造規(guī)模、可再生能源平價上網(wǎng)時間、分布式能源利用規(guī)模、接入電力系統(tǒng)的儲能規(guī)模、電能替代規(guī)模等。預(yù)期性指標(biāo)為規(guī)劃指引，約束性指標(biāo)為規(guī)劃保障，引導(dǎo)性指標(biāo)為規(guī)劃添力，三者層次分明，共同構(gòu)成“十四五”電力規(guī)劃的目標(biāo)體系。

3 多維約束，明確“十四五”電力規(guī)劃的邊界條件。

邊界條件可以理解為“要實現(xiàn)目標(biāo)必須滿足的最低條件限制”，也就是基本原則。電力發(fā)展的邊界條件包括安全可靠、低碳減排、經(jīng)濟(jì)適用等，這些邊界條件所對應(yīng)的可量化指標(biāo)分別為滿足最大負(fù)荷水平與系統(tǒng)備用率、電力碳排放強(qiáng)度、污染物排放總量、發(fā)電成本、電力供應(yīng)成本。

首先，規(guī)劃上不應(yīng)以100%最大負(fù)荷為負(fù)荷平衡條件，95%更為經(jīng)濟(jì)、科學(xué)。我國經(jīng)濟(jì)基本完成工業(yè)化進(jìn)程、三產(chǎn)居民用電負(fù)荷成為新增負(fù)荷主體、疊加極端氣象因素，用電負(fù)荷特性持續(xù)惡化，峰谷差拉大、尖峰負(fù)荷短而高，如果繼續(xù)單純依靠增加電源來滿足100%的負(fù)荷需求要付出極大的代價;而從滿足資源充裕度要求來看，需求響應(yīng)無需前期高昂的建設(shè)成本，是更為經(jīng)濟(jì)的選擇。與此同時，按照最大負(fù)荷計算的系統(tǒng)備用率也可相應(yīng)下調(diào)。

其次，低碳減排是應(yīng)對全球氣候變化必須采取的行動，而電力行業(yè)是重中之重。我國以煤電為主的電力結(jié)構(gòu)碳排放強(qiáng)度很高，但未來提高發(fā)電效率、降低煤耗的技術(shù)減排潛力不大，發(fā)展非化石能源以及碳捕獲封存將是電力減排的主要方式。為實現(xiàn)2050年全球兩度溫控和2030年碳排放達(dá)峰目標(biāo)，有必要設(shè)定電力行業(yè)的碳減排路線圖。

同時，發(fā)電資源的經(jīng)濟(jì)性不應(yīng)再停留在度電成本層面，而應(yīng)從系統(tǒng)角度出發(fā)來衡量各類電源的價值，厘清電價的“權(quán)責(zé)關(guān)系”，用經(jīng)濟(jì)激勵手段來引導(dǎo)各類電源有序發(fā)展。

再有，“十四五”電力規(guī)劃必須具備峰值意識，提出明確的涵蓋電力行業(yè)尤其是與煤電相關(guān)的峰值目標(biāo)，例如電煤消費(fèi)峰值總量/時間、煤電發(fā)電量(裝機(jī))峰值總量/時間、電力碳排放峰值總量/時間(須在2030年之前)。以峰值目標(biāo)為重要節(jié)點(diǎn)，加快電力低碳轉(zhuǎn)型進(jìn)程。

最后，須明確“十四五”電力規(guī)劃邊界條件的邏輯關(guān)系，以安全可靠為首要目標(biāo)，權(quán)衡低碳減排和經(jīng)濟(jì)適用原則，不能片面追求低電價而放緩新能源發(fā)展(如大部分發(fā)展中國家)，也不能因重視新能源而抬高電價(如德國)，做好經(jīng)濟(jì)成本與環(huán)境效益的平衡，從而劃定電力規(guī)劃“三角形”的可行解范圍，并以宏觀能源經(jīng)濟(jì)目標(biāo)為依據(jù)，設(shè)定具體的電力目標(biāo)指引。

4 綜合優(yōu)化，“十四五”電力規(guī)劃應(yīng)著力解決復(fù)雜的系統(tǒng)問題。

“十四五”電力發(fā)展形勢較以往規(guī)劃期有很大不同。以往規(guī)劃期是按照“以需定供”的模式來設(shè)定發(fā)展目標(biāo)，以應(yīng)對全國電力電量供應(yīng)不足的主要矛盾，主體思路是加快部署電源裝機(jī)和完善輸電網(wǎng)絡(luò)，這符合當(dāng)時發(fā)展階段的特征要求。但新時期的電力矛盾不再是單一的供需失衡，而是整個電力系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)性矛盾，集中表現(xiàn)為產(chǎn)能總體過剩與區(qū)域尖峰負(fù)荷供應(yīng)不足并存、靈活性資源不足掣肘新能源發(fā)展、煤電行業(yè)虧損與中長期擱淺風(fēng)險加劇，等等。單純依靠增加電源裝機(jī)已無法解決新時期的問題，反而會加重結(jié)構(gòu)性矛盾。“十四五”電力發(fā)展面臨的系統(tǒng)性問題是低碳轉(zhuǎn)型目標(biāo)下如何進(jìn)一步優(yōu)化電力結(jié)構(gòu)來安全可靠地滿足新型用電需求及市場利益分配問題。具體來講，如何滿足高比例新能源消納和負(fù)荷特性惡化對系統(tǒng)靈活性的需求，如何調(diào)節(jié)煤電和新能源的博弈關(guān)系，如何疏導(dǎo)電力成本與電價機(jī)制的矛盾，如何推動煤電功能定位調(diào)整等等，這些問題應(yīng)從更宏觀的視角來考量。“十四五”電力規(guī)劃不能一味“貪多求大”，要以擬解決的關(guān)鍵系統(tǒng)問題為切入點(diǎn)，從系統(tǒng)優(yōu)化角度實現(xiàn)供需互動，側(cè)重市場引導(dǎo)，推動發(fā)展與防范風(fēng)險并舉。

5 主體內(nèi)容，“十四五”電力規(guī)劃明確各類電力資源的系統(tǒng)定位。

“十四五”電力規(guī)劃應(yīng)減少規(guī)劃層次，多規(guī)合一，淡化總量平衡，突出重大問題和政策引導(dǎo)。

首要問題是各類電源的發(fā)展定位。目前較為共識的觀點(diǎn)認(rèn)為，煤電要從電量型電源向電力電量型電源轉(zhuǎn)變，一定時期內(nèi)保持主體能源地位;為加速低碳轉(zhuǎn)型，新能源要從補(bǔ)充替代電源發(fā)展成為主體能源之一，水電和核電要持續(xù)穩(wěn)步開發(fā);重視儲能和需求響應(yīng)，強(qiáng)化供需耦合，改變電力系統(tǒng)形態(tài);跨區(qū)輸電是實現(xiàn)東西部能源互補(bǔ)的關(guān)鍵。其次是電源布局問題，煤電逐漸向中西部遷移，水電未來的開發(fā)重心放在西南地區(qū)，核電在沿海地區(qū)和適宜的內(nèi)陸選址布局，新能源在三北富集區(qū)集中開發(fā)和在中東部地區(qū)分布式開發(fā)并舉開發(fā)。非常重要的是，“十四五”規(guī)劃不應(yīng)再是各電源品種簡單疊加的“拼盤式”規(guī)劃，而是各類電源定位明確、功能互補(bǔ);不應(yīng)再是單純的電源規(guī)劃，而是立足綜合資源規(guī)劃，源網(wǎng)荷儲用有機(jī)銜接的規(guī)劃;也不應(yīng)再是電力行業(yè)利益主張的規(guī)劃，而是電力行業(yè)發(fā)展(集中式電源開發(fā)+大電網(wǎng))與區(qū)域和地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展深度融合的規(guī)劃，為國家重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略落地提供新動能，為分布式可再生能源發(fā)展留足空間，保持彈性互動。

面向更為長遠(yuǎn)的發(fā)展目標(biāo)，“十四五”電力規(guī)劃有必要出臺政策引導(dǎo)電力技術(shù)產(chǎn)業(yè)進(jìn)步。其一、高度重視節(jié)能優(yōu)先戰(zhàn)略，強(qiáng)化能耗管理，推進(jìn)“兩個替代”政策和分布式能源發(fā)展，減少散燒煤，提高電氣化水平和能源自主性。其二、新能源還將大規(guī)模增長，需要繼續(xù)出臺補(bǔ)貼之外的支持性政策保障可再生能源系統(tǒng)平價前的“最后一公里”。其三、靈活性資源配置，依靠輔助服務(wù)價格機(jī)制加快煤電定位轉(zhuǎn)型、CCGT建設(shè)和儲能部署，消弭電源側(cè)新能源波動和需求側(cè)負(fù)荷波動的“兩極”疊加對電力系統(tǒng)安全的影響。其四、核能開發(fā)按照“安全、創(chuàng)新、開放、市場導(dǎo)向”的原則，發(fā)揮規(guī)模建設(shè)的效益優(yōu)勢，縮減整體建設(shè)成本，構(gòu)建可把控的核能燃料產(chǎn)業(yè)鏈，做好核燃料循環(huán)工作。其五、完善跨區(qū)輸電和區(qū)域輸配電網(wǎng)建設(shè)，疏通區(qū)域電力資源流通的載能通道，實現(xiàn)不同資源條件和負(fù)荷特性的地域間跨時區(qū)凈負(fù)荷時序互補(bǔ)。最后、鼓勵電力新業(yè)態(tài)發(fā)展，例如綜合能源服務(wù)、能源互聯(lián)網(wǎng)、泛在物聯(lián)網(wǎng)等，著力打造多能互補(bǔ)、能源與數(shù)字化深度融合，加速電力低碳轉(zhuǎn)型進(jìn)程。

6 機(jī)制建設(shè)，“十四五”電力規(guī)劃的實施要依靠“市場激勵+行政監(jiān)管”。

單純依靠行政手段推動電力工業(yè)快速發(fā)展的時期已經(jīng)過去，現(xiàn)階段及以后應(yīng)借助市場規(guī)則來推動電力高效發(fā)展，深化電力市場化改革。從我國火電靈活性改造工作進(jìn)程緩慢可以看出，盡管“十三五”電力規(guī)劃明確制定了氣電、抽水蓄能、煤電靈活性改造的目標(biāo)以提升系統(tǒng)靈活性，但市場機(jī)制發(fā)軔不足使得這些目標(biāo)均無法實現(xiàn)。國外電力市場建設(shè)的成功經(jīng)驗表明，采用“經(jīng)濟(jì)激勵+行政監(jiān)管”的市場化模式對電力資源的配置效率更高，更為符合電力工業(yè)發(fā)展到一定水平后的新階段要求。電力發(fā)展新形勢下，我國也應(yīng)側(cè)重依靠市場手段引導(dǎo)電力發(fā)展，將電力市場體制機(jī)制建設(shè)納入到“十四五”電力規(guī)劃中，在政策目標(biāo)的頂層設(shè)計框架下，培育現(xiàn)貨市場、輔助服務(wù)市場和容量市場，將電量和電力的價值加以區(qū)分，通過合理的市場價格變化來釋放投資信號，引導(dǎo)電源裝機(jī)、靈活性改造、儲能建設(shè)、需求響應(yīng)等，做到電力市場競爭和電力基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)“軟硬兼施”。因此，“十四五”電力規(guī)劃既要明確一組關(guān)鍵指標(biāo)來“總攬”未來五年電力行業(yè)的發(fā)展目標(biāo)，還要“刻畫”出政策路線圖來“勾勒”體制機(jī)制改革方向、明確改革成效，始終以“問題導(dǎo)向”和“目標(biāo)導(dǎo)向”為準(zhǔn)繩，用順暢的體制機(jī)制為動力驅(qū)動電力行業(yè)低碳轉(zhuǎn)型。

市場并不是“萬能鑰匙”，在市場建設(shè)初期可能會出現(xiàn)運(yùn)行效果和設(shè)計初衷有較大偏差的情況，這是新機(jī)制探索過程中必須考慮的問題。“十四五”電力規(guī)劃應(yīng)建立“需求場景+資源配置+市場機(jī)制+政策保障”模式，構(gòu)建靈活柔性的規(guī)劃目標(biāo)執(zhí)行方式，約束性指標(biāo)應(yīng)有可執(zhí)行的落地機(jī)制，預(yù)先設(shè)定調(diào)控程序，預(yù)留目標(biāo)調(diào)整空間;而預(yù)期性、引導(dǎo)性指標(biāo)則主要通過機(jī)制建設(shè)，發(fā)揮市場的決定性作用，建立合適的激勵機(jī)制由市場力量來決定如何發(fā)展。

“十四五”電力規(guī)劃要從當(dāng)前電力系統(tǒng)的基本面出發(fā)，明確電力規(guī)劃的主體思想和理念——“安全為首要命題，清潔和經(jīng)濟(jì)為雙重約束”，以關(guān)鍵問題為切入點(diǎn)，側(cè)重市場引導(dǎo)手段，充分發(fā)揮好面向長遠(yuǎn)轉(zhuǎn)型目標(biāo)的戰(zhàn)略“窗口期”的過渡作用。