防止天然氣上下游寡頭企業(yè)控股

　　長(zhǎng)期以來，國內(nèi)85%左右的天然氣運(yùn)輸管道里程和接近100%的地下儲(chǔ)氣庫設(shè)計(jì)庫容都被中石油、中石化、中海油等“三桶油”控制。產(chǎn)生這種寡頭壟斷的原因，包括管網(wǎng)設(shè)施建設(shè)初始投資量大、跨區(qū)域協(xié)調(diào)難度高以及存在前置行政審批限制等。但從整體看，這種行業(yè)寡頭縱向一體化控制油氣管網(wǎng)的情況，非常不利于天然氣產(chǎn)業(yè)的長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展，也不利于社會(huì)總福利的增加。因?yàn)樾袠I(yè)寡頭會(huì)以滿足自身需求為管網(wǎng)建設(shè)的出發(fā)點(diǎn)，而不太顧及其他市場(chǎng)主體的使用需求，這容易使得管網(wǎng)設(shè)施建設(shè)步伐跟不上于市場(chǎng)總需求增長(zhǎng)速度。相關(guān)數(shù)據(jù)也證明了這一點(diǎn)，截至2018年年底，中國建成的長(zhǎng)輸天然氣管線總里程約為7.72萬千米，配氣管網(wǎng)總里程約為40萬千米，均遠(yuǎn)低于美國同期的55萬千米和200萬千米的水平。從管網(wǎng)密度看，中國建成運(yùn)行的長(zhǎng)輸天然氣干線管道密度只有7.3米/平方千米，只相當(dāng)于美國、法國、德國同期水平的1/8、1/9和1/10，運(yùn)輸保障能力明顯不足。

　　此外，管網(wǎng)運(yùn)營設(shè)施被寡頭壟斷，還容易造成市場(chǎng)主體競(jìng)爭(zhēng)地位不平等的情況，使得管網(wǎng)利用機(jī)會(huì)難以實(shí)現(xiàn)均等化，限制了天然氣上下游市場(chǎng)的百花齊放和做大做強(qiáng)。再者，由于三大國家石油公司建設(shè)的主干管網(wǎng)各自運(yùn)行，沒有完全實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通，因而有重復(fù)建設(shè)的風(fēng)險(xiǎn)，也不利于發(fā)揮資源互補(bǔ)及實(shí)現(xiàn)調(diào)峰調(diào)谷等作用。

　　此次，國家管網(wǎng)公司正式成立，對(duì)于加快實(shí)現(xiàn)運(yùn)天然氣行業(yè)運(yùn)銷分離、促進(jìn)運(yùn)儲(chǔ)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)轉(zhuǎn)的效率提升、保障行業(yè)公平有序競(jìng)爭(zhēng)、推動(dòng)天然氣價(jià)格市場(chǎng)化改革等，具有十分重要的作用。

　　一方面，國家管網(wǎng)公司的成立，將有助于天然氣行業(yè)上、中、下游實(shí)現(xiàn)職能分化，處于自然壟斷環(huán)節(jié)的中游運(yùn)儲(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營領(lǐng)域?qū)⒏呌诠媸聵I(yè)化，而處于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)節(jié)的上游勘探開采和下游銷售使用領(lǐng)域等將會(huì)吸引更多市場(chǎng)主體加入，有助于加快形成公平競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)環(huán)境，促進(jìn)行業(yè)整體供能保障能力的提升。

　　另一方面，國家管網(wǎng)公司的成立，將會(huì)使油氣管網(wǎng)運(yùn)儲(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)營更加專業(yè)化，其可以通過吸引更多社會(huì)資本的加入，擴(kuò)大管網(wǎng)投資規(guī)模、加快建設(shè)步伐，從而滿足更廣泛和更大量的運(yùn)儲(chǔ)需求。再者，國家管網(wǎng)公司的成立還有助于“放開兩頭、管住中間”的天然氣價(jià)格改革目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，因?yàn)槠淇梢詫⒐茌攦r(jià)從門站價(jià)中剝離出來，從而為放開氣源價(jià)和終端銷售價(jià)的市場(chǎng)定價(jià)奠定好基礎(chǔ)。

　　行百里者半九十。國家管網(wǎng)公司的成立，是我國天然氣行業(yè)市場(chǎng)化改革和國家油氣體制改革邁出的關(guān)鍵一步，但后面絕非坦途，其還面臨著股權(quán)合理配置、資產(chǎn)邊界清晰劃分和運(yùn)儲(chǔ)費(fèi)率依法確定等多重現(xiàn)實(shí)問題。下一步，還需要行業(yè)有關(guān)監(jiān)管部門、“三桶油”及企業(yè)自身等幾個(gè)方面共同發(fā)力，不斷推進(jìn)國家管網(wǎng)公司治理體系和治理能力的優(yōu)化，才能確保企業(yè)發(fā)展蹄疾步穩(wěn)，才能有助于達(dá)到改革初衷。

　　首先，要加快完善《油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放監(jiān)管辦法（試行）》（國能監(jiān)管〔2014〕84號(hào)），科學(xué)制定對(duì)國家管網(wǎng)公司的運(yùn)儲(chǔ)監(jiān)管措施，確保監(jiān)管工作有據(jù)可依。其次要合理配置公司的股權(quán)架構(gòu)。美國聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會(huì)（FERC）出臺(tái)法規(guī)禁止管道運(yùn)輸公司和經(jīng)營天然氣業(yè)務(wù)的公司（包括天然氣生產(chǎn)商或銷售商）交叉持股，以防止管道運(yùn)輸企業(yè)濫用自然壟斷優(yōu)勢(shì)地位，操縱價(jià)格或者限制管網(wǎng)其他使用者公平進(jìn)入。這一有效經(jīng)驗(yàn)應(yīng)該被吸收到國家管網(wǎng)公司治理體系的優(yōu)化中。要防止上下游寡頭企業(yè)在國家管網(wǎng)公司中控股，以免出現(xiàn)改革“換湯不換藥”的情況。再者，要建立科學(xué)的容量預(yù)留和管容分配體系，著重保障各類市場(chǎng)主體公平使用管網(wǎng)設(shè)施的權(quán)利。另外，還要完善天然氣管輸費(fèi)率制度，合理確定費(fèi)率，建立不容易隨上下游市場(chǎng)價(jià)格波動(dòng)而擺動(dòng)的管輸價(jià)格體系，達(dá)到管輸成本公平負(fù)擔(dān)的目的。

　　可以堅(jiān)信，只要堅(jiān)持完善相關(guān)監(jiān)管制度，不斷優(yōu)化公司治理架構(gòu)，突出輸配事業(yè)的社會(huì)公益屬性，國家管網(wǎng)公司的發(fā)展將漸入佳境，國內(nèi)天然氣行業(yè)的市場(chǎng)化改革也將行穩(wěn)致遠(yuǎn)。（李雷　作者供職于國家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局發(fā)展研究中心）