墨西哥能源改革重新上路

編者按：

墨西哥自2013年推行的能源改革成效并不盡如人意，國內原油產量繼續(xù)下降，已從2013年的250萬桶/日降到2018年的不足180萬桶/日。2019年，墨西哥新一屆政府又確立了新的改革思路和目標，計劃到2025年將原油產量恢復到240萬桶/日，即上一輪改革前的水平。本版結合墨西哥油氣改革進展及投資環(huán)境方面的情況，對墨西哥油氣改革的關注點和著力點進行研究剖析。

本版文字除署名外由 呂建中 提供

墨西哥于2013年啟動大刀闊斧的能源(主要是油氣)市場化改革，涵蓋修改憲法、政企分開、機構調整、市場開放、礦權招標等多個方面，致力于打破壟斷、開放引資、提高石油產量、振興國民經濟、增加財政收入、擴大國內就業(yè)，其聲勢和力度都很大，一度吸引了世界的目光，被視為油氣領域市場化改革的風向標。幾年過去了，墨西哥的石油產量繼續(xù)大幅下降，國家石油工業(yè)陷入更嚴重的債務危機。2019年，墨西哥新政府重提石油改革，旨在扭轉困局。

油氣市場化改革曾被寄予厚望

墨西哥地大物博、能源礦產資源豐富，且地緣政治地位重要，被稱為“浮在油海上的國家”。墨西哥曾是世界第五大石油生產國、美國原油進口第二大來源國，最高年產量曾接近兩億噸，石油是國民經濟的重要支柱和財政收入的主要來源。但十幾年來，墨西哥石油產量持續(xù)大幅下降，特別是2004年至2012年，日產量下降了40%，目前的年產量僅有1億多噸。與此同時，墨西哥下游煉油能力嚴重不足，不得不從美國大量進口成品油，后來又大量進口天然氣，形成了對美國油品和天然氣進口的依賴。

墨西哥是世界上最早推行資源國有化的國家之一，也是對油氣行業(yè)實行國有壟斷持續(xù)時間最長的國家之一。早在1938年，當時的墨西哥政府就將美、英、荷等國的17家跨國石油公司資產收歸國有，建立了國家控股的一體化石油公司，即墨西哥國家石油公司(Pemex)，從此開始全面控制國內油氣生產、煉油化工及加油站等，并成為全球第七大石油公司。墨西哥國家石油公司一直扮演著雙重角色，既是一家石油公司，又被政府賦予行業(yè)管理職能，是名副其實的政企合一企業(yè)。

多年來，盡管公司年收入高達千億美元，但由于稅賦過高，貢獻了30%至40%(目前仍占20%)的國家財政收入，對勘探開發(fā)的再投入嚴重不足，導致石油產量持續(xù)下降、公司負債累累。歷史上曾多次嘗試改革，幾經反復，皆因受到各種干擾，收效甚微，導致油氣行業(yè)陷入長年不景氣的怪圈。

2013年，墨西哥啟動大規(guī)模油氣市場化改革，致力于結束墨西哥國家石油公司長達70年的壟斷地位，吸引外國資本和技術，為油氣行業(yè)發(fā)展注入活力。按照改革者的設想，計劃用5年時間將國內的原油、天然氣產量從每天250萬桶和57億立方英尺恢復至350萬桶(約10年前的水平)和80億立方英尺。通過擴大石油出口、吸納更多就業(yè)，帶動國民經濟復蘇。歷經多年資源主導之累的世界石油工業(yè)，對墨西哥市場化改革十分關注并充滿期待，希望以此開啟全球能源格局調整的新里程。

墨西哥的能源改革生不逢時，恰好趕上北美頁巖油氣革命興起和國際油價暴跌，改革成效并不盡如人意，國內原油產量繼續(xù)下降，已從2013年的250萬桶/日降到2018年的不足180萬桶/日。2019年，新一屆政府明確表達了對前期改革的不滿，又確立了新的改革思路和目標，計劃到2025年將原油產量恢復到每天240萬桶，即上一輪改革前的水平。對此，各方面反應消極，顯得信心不足。

推進改革步履艱難

墨西哥的油氣改革，著眼于打破行業(yè)壟斷，其中針對墨西哥國家石油公司的改革占了改革方案的大部分。政府的意圖很明確，既要繼續(xù)控制墨西哥國家石油公司，又要向外國或私營投資者開放勘探開發(fā)權，允許市場競爭。但墨西哥的憲法規(guī)定，所有的能源活動都必須由國有機構來實施。因此，油氣改革必須從修訂憲法入手。

2013年至2014年，墨西哥通過對憲法中若干條款的修訂，明確規(guī)定所有地下油氣資源仍為國家所有，但允許私營企業(yè)(包括境內的外國公司)進入油氣領域參與符合法律規(guī)定的有關活動，包括允許參與勘探、生產、煉制、加工、存儲、運輸和銷售等。同時，油氣改革涉及的二級法案共九大領域約20項，既有新立法，又有對原有法律條款的修訂。這些法律涉及市場準入、許可證發(fā)放、取消補貼、打破壟斷、開放終端銷售、劃定投標區(qū)塊、規(guī)定投標程序、合作商業(yè)模式、稅制改革、環(huán)保標準、監(jiān)管程序、社會責任等。

為確保改革的順利實施，墨西哥政府改組設立了相關機構，包括國家油氣委員會(CNH)、能源部(SENER)、財政部(SHCP)、能源監(jiān)管委員會(CRE)、國家天然氣控制中心(Cenegas)、國家石油行業(yè)工業(yè)安全和環(huán)境保護局等，明確了各自的職責分工。同時，成立了墨西哥石油基金(FMP)，作為一種公共信托，負責統(tǒng)一接收和管理改革后政府獲得的礦權出讓、權益分配等收入。

墨西哥的能源改革從修改完善法律法規(guī)入手，使各項改革有法可依、有章可循。但是，任何改革都會涉及利益格局的調整，容易產生新的利益沖突和矛盾，包括油氣行業(yè)內部的利益重新分配及不同政治集團的博弈。過多過細的法律法規(guī)和過多的機構、職責分工，使改革陷入無窮無盡的程序及推諉、扯皮之中。因擔心改革可能造成利益分配不公平，各方面的積極性不高，工作效率也十分低下，充滿著各種不確定因素，導致外國投資者淺嘗輒止、駐足觀望。

據介紹，截至2018年，政府共拍賣出107個油氣礦權、吸引了73家公司，但普遍未能按照合同約定進行投資開發(fā)，新增產能十分有限。加之墨西哥國家石油公司的產量繼續(xù)下降，2019年10月已降到166萬桶/日，公司債務增至近1000億美元，嚴重影響了政府的財政收入，石油基金也被政府拿去大半填補財政赤字。這樣一來，墨西哥國家石油公司的投入更加不足，產量很有可能繼續(xù)下降，收入必然大幅減少，難免陷入惡性循環(huán)局面。

關注中國改革經驗和“三桶油”模式

墨西哥油氣改革的直接動因是扭轉產量下滑不利局面，挖掘墨西哥灣深水及陸上頁巖油氣潛力。因此，改革的著力點主要集中在如何成功吸引外來投資和先進技術，特別是深水鉆井、頁巖氣開發(fā)技術等方面。美國能源信息署(EIA)的一份研究報告曾指出，如果資金和技術跟不上，墨西哥最早將于2020年成為石油凈進口國。墨西哥能源部部長也表示，墨西哥需要至少6400億美元的資金，才有望將原油產量提高到每天300萬桶的水平。

在墨西哥之前，英國、挪威、巴西、秘魯、哥倫比亞等油氣資源國都進行了能源市場化改革，普遍的做法是放松政府管制、打破壟斷、公司私有化、礦權招標出讓、引入國際合同條款和規(guī)則等。墨西哥的改革方案借鑒了這些國家的做法。但由于墨西哥政府對石油財政嚴重依賴，墨西哥國家石油公司在國民經濟特別是國家財政中地位特殊，國家不敢放松管控，使改革陷入“放”與“控”的糾纏之中，再加上滲透了過多的政治因素，進一步加劇了改革的左右搖擺。

早期的改革設計者對市場化改革可能帶來的外國資本、技術及增產增收預期過于樂觀，而對墨西哥國家石油公司的發(fā)展前景有點悲觀，結果導致石油產量繼續(xù)下滑。新一屆政府上臺以來，多次強調要進一步發(fā)揮好國家石油公司的主導作用，下決心通過深化改革，把墨西哥國家石油公司搞好，并希望學習中國的油氣改革經驗，借鑒“三桶油”體制模式。他們的興趣點主要是母子公司體制，母公司是國家公司，子公司是上市公司。國家控制母公司、依靠子公司吸引外國資本，同時設立多個國家公司，保持一定的市場競爭。

據了解，新一屆政府重置了改革的優(yōu)先事項，計劃暫停新的油氣礦權拍賣。由于油氣改革寫入了憲法，已簽署的合同具有法律效力，必須嚴格執(zhí)行。同時，墨西哥政府希望加強煉化業(yè)務，包括對現(xiàn)有煉廠進行改造升級和投資建設新煉廠，既增加石油附加值，又減少對進口油品的依賴。對于上一屆政府取消的燃油價格管制和補貼政策，新一屆政府試圖推翻重來，以回應社會公眾的不滿和抱怨。