油氣體制改革邁出重要一步

12月9日,國(guó)家石油天然氣管網(wǎng)集團(tuán)有限公司（以下簡(jiǎn)稱“國(guó)家管網(wǎng)公司”）掛牌成立。

有關(guān)專家表示，石油和天然氣是關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)、穩(wěn)定、健康發(fā)展和人民生活的命脈。組建獨(dú)立運(yùn)營(yíng)的管網(wǎng)公司，推動(dòng)形成上游油氣資源多主體多渠道供應(yīng)、中間統(tǒng)一管網(wǎng)高效集輸、下游銷售市場(chǎng)充分競(jìng)爭(zhēng)的“X+1+X”油氣市場(chǎng)體系，是深化油氣體制改革的重要一環(huán)，也是十分基礎(chǔ)性、關(guān)鍵性的舉措，能夠更好地保障國(guó)家能源安全，促進(jìn)油氣行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展和滿足人民美好生活需要。

國(guó)家管網(wǎng)公司應(yīng)運(yùn)而生

國(guó)家管網(wǎng)公司是我國(guó)深化油氣體制改革的產(chǎn)物，經(jīng)過深入的研究醞釀，借鑒相關(guān)國(guó)家和地區(qū)管網(wǎng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，充分結(jié)合中國(guó)國(guó)情，為業(yè)界所期盼。

2017年5月，油氣管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)機(jī)制改革的目標(biāo)和方向基本確立。2019年3月19日，中央全面深化改革委員會(huì)第七次會(huì)議審議通過了《石油天然氣管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)機(jī)制改革實(shí)施意見》，提出組建石油天然氣管網(wǎng)公司。國(guó)家管網(wǎng)公司組建開始進(jìn)入籌備階段。2019年5月24日，國(guó)家發(fā)展改革委、國(guó)家能源局、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、市場(chǎng)監(jiān)管總局聯(lián)合印發(fā)了《油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放監(jiān)管辦法》，從監(jiān)管角度為國(guó)家管網(wǎng)公司成立做好了準(zhǔn)備。

國(guó)家管網(wǎng)公司的主要職責(zé)是負(fù)責(zé)全國(guó)油氣干線管道、部分儲(chǔ)氣調(diào)峰設(shè)施的投資建設(shè)，負(fù)責(zé)干線管道互聯(lián)互通及與社會(huì)管道連通，形成“全國(guó)一張網(wǎng)”，負(fù)責(zé)原油、成品油、天然氣的管道輸送，并統(tǒng)一負(fù)責(zé)全國(guó)油氣干線管網(wǎng)運(yùn)行調(diào)度，定期向社會(huì)公開剩余管輸和儲(chǔ)存能力，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施向所有符合條件的用戶公平開放等。

對(duì)于油氣尤其是天然氣產(chǎn)業(yè)來(lái)說(shuō)，管網(wǎng)起著非常重要的作用，可以說(shuō)“管網(wǎng)決定市場(chǎng)范圍、管網(wǎng)決定發(fā)展空間”。國(guó)家發(fā)展改革委價(jià)格監(jiān)測(cè)中心高級(jí)經(jīng)濟(jì)師劉滿平認(rèn)為，組建國(guó)家管網(wǎng)公司是近年來(lái)天然氣體制改革中最為重大和根本性的改革措施之一，勢(shì)必對(duì)中國(guó)天然氣市場(chǎng)產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。

據(jù)悉，在整個(gè)油氣產(chǎn)業(yè)鏈上，管網(wǎng)處于中游，連接著上游勘探開發(fā)和下游加工銷售兩個(gè)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)節(jié)業(yè)務(wù)。

中國(guó)石油大學(xué)教授劉毅軍表示，油氣體制改革是對(duì)上中下游全產(chǎn)業(yè)鏈的改革。改革的總體思路是通過深化油氣勘探開發(fā)、進(jìn)出口管理、管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)、生產(chǎn)加工、產(chǎn)品定價(jià)體制改革和國(guó)有油氣企業(yè)改革，釋放競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)市場(chǎng)活力和骨干油氣企業(yè)活力，從而進(jìn)一步提升油氣資源保障、集約輸送及公平服務(wù)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)防范等能力，促進(jìn)油氣行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。改革的一個(gè)重要抓手就是“管住中間，放開兩頭”，即管住產(chǎn)業(yè)鏈中間的管網(wǎng)輸送環(huán)節(jié)，放開可以競(jìng)爭(zhēng)的上游勘探開發(fā)和下游加工銷售服務(wù)環(huán)節(jié)，通過公平競(jìng)爭(zhēng)釋放市場(chǎng)活力。成立國(guó)家管網(wǎng)公司，有利于更好地管住中間管網(wǎng)輸送環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)“全國(guó)一張網(wǎng)”和公平開放，為更多市場(chǎng)主體參與競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)創(chuàng)造良好條件。實(shí)現(xiàn)管網(wǎng)運(yùn)輸與銷售分離，既符合改革要求，也是國(guó)際通行的做法。

釋放四大改革紅利

此前，油氣領(lǐng)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與運(yùn)營(yíng)工作主要由國(guó)內(nèi)三大石油公司承擔(dān)，上中下游一體化運(yùn)營(yíng)模式在行業(yè)發(fā)展初期發(fā)揮了集成協(xié)調(diào)優(yōu)勢(shì)。伴隨著市場(chǎng)的逐步開放以及終端需求的日益旺盛，以往的運(yùn)營(yíng)模式面臨挑戰(zhàn)。國(guó)家管網(wǎng)公司的成立將進(jìn)一步提高油氣行業(yè)市場(chǎng)化程度，有助于推動(dòng)市場(chǎng)多元主體的加入，提高基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)能力。

在劉滿平看來(lái)，按照有關(guān)改革部署，通過整合油氣干線管道資產(chǎn)、業(yè)務(wù)和相關(guān)股權(quán)，組建成立國(guó)家管網(wǎng)公司，實(shí)現(xiàn)油氣干線管道獨(dú)立，推動(dòng)形成“全國(guó)一張網(wǎng)”，將釋放諸多改革紅利。

首先，有利于提高天然氣供應(yīng)，促進(jìn)終端需求增長(zhǎng)。成立國(guó)家管網(wǎng)公司，實(shí)行運(yùn)銷分離，公平開放，不僅能夠讓現(xiàn)有國(guó)有油氣企業(yè)的資本支出更集中在勘探及提升產(chǎn)量上，還能讓更多市場(chǎng)主體進(jìn)入上游勘探開發(fā)，或者利用現(xiàn)有管網(wǎng)、接收站等進(jìn)口LNG甚至管道氣，推動(dòng)國(guó)內(nèi)供應(yīng)主體更加多元化，提升天然氣供應(yīng)能力。終端需求方面，成立國(guó)家管網(wǎng)公司后，其他供氣商進(jìn)入終端消費(fèi)市場(chǎng)的障礙被消除，可以根據(jù)自身氣源情況擴(kuò)大銷售范圍，終端用戶也將有更多選擇機(jī)會(huì)，競(jìng)爭(zhēng)將更加充分。

其次，有利于促進(jìn)管網(wǎng)建設(shè)，改善管網(wǎng)投資建設(shè)效益。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)天然氣管網(wǎng)建設(shè)滯后于產(chǎn)業(yè)發(fā)展速度，不足以支撐天然氣作為主體能源的地位。橫向看，我國(guó)建成運(yùn)行的長(zhǎng)輸天然氣干線管道密度只有7.3米/平方公里，與天然氣管線發(fā)達(dá)國(guó)家相比還存在較大差距?？v向看，2015年至2018年間我國(guó)天然氣管網(wǎng)里程年均增速為5.9%，與“十三五”規(guī)劃年均增速10.2%的目標(biāo)尚有一定差距。成立國(guó)家管網(wǎng)公司，可以消除由于管道投資建設(shè)不足帶來(lái)的天然氣供應(yīng)瓶頸，拓寬管網(wǎng)建設(shè)的資金來(lái)源，未來(lái)還可通過資本化、證券化渠道，上市募資廣泛引入社會(huì)資本，從而釋放管網(wǎng)投資建設(shè)的巨大潛力，改善管網(wǎng)投資建設(shè)的效益。

第三，有利于推動(dòng)我國(guó)天然氣市場(chǎng)化改革。成立國(guó)家管網(wǎng)公司，實(shí)現(xiàn)管網(wǎng)獨(dú)立，管輸和銷售業(yè)務(wù)分開，使得其他主體通過管網(wǎng)的公平開放進(jìn)入市場(chǎng)的概率大增，市場(chǎng)供給方、用戶以及中介服務(wù)機(jī)構(gòu)的數(shù)量增加，性質(zhì)多元化，從而提升市場(chǎng)主體公平競(jìng)爭(zhēng)的能力，為更多市場(chǎng)主體參與競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)創(chuàng)造良好的條件。

最后，有利于實(shí)現(xiàn)管網(wǎng)的全面互聯(lián)互通，減少資源浪費(fèi)。由于之前企業(yè)各自為政，油氣領(lǐng)域存在著管網(wǎng)互聯(lián)互通程度不夠、協(xié)同難度大、重復(fù)建設(shè)及運(yùn)行效率未發(fā)揮最優(yōu)潛力等問題，最終導(dǎo)致輸配環(huán)節(jié)層級(jí)多，進(jìn)而影響終端價(jià)格。國(guó)家管網(wǎng)公司的成立，將形成“全國(guó)一張網(wǎng)”，實(shí)現(xiàn)管道資源共享，既可避免重復(fù)建設(shè)造成的投資、資源等浪費(fèi)，又可提高能源運(yùn)輸效率并降低運(yùn)輸成本。

不必?fù)?dān)憂壟斷問題

國(guó)家管網(wǎng)公司資產(chǎn)體量巨大，外界也不乏擔(dān)心，之前分散業(yè)務(wù)被集中到一家公司，是否會(huì)形成壟斷企業(yè)？

劉滿平表示，國(guó)家管網(wǎng)公司主要從事油氣輸送和調(diào)運(yùn)，并不參與上游資源和下游市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)性交易。其收益與買賣油氣、賺取價(jià)差無(wú)關(guān)，與運(yùn)送哪家企業(yè)的油氣也無(wú)關(guān)。同時(shí)，有關(guān)改革意見明確要加強(qiáng)對(duì)國(guó)家管網(wǎng)公司信息公開、規(guī)劃落實(shí)、公平開放、管輸價(jià)格、安全運(yùn)營(yíng)、資產(chǎn)和服務(wù)等多方面的監(jiān)管。

有關(guān)專家還指出，對(duì)整個(gè)油氣市場(chǎng)來(lái)說(shuō)，國(guó)家管網(wǎng)公司的成立有利于增加油氣市場(chǎng)主體，有利于油氣生產(chǎn)和供應(yīng)企業(yè)公平競(jìng)爭(zhēng)，有利于供需兩端公平對(duì)話，有利于改進(jìn)對(duì)壟斷環(huán)節(jié)的監(jiān)管，有利于優(yōu)化油氣市場(chǎng)結(jié)構(gòu)。此舉本質(zhì)上是促進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，提高資源配置效率，更好地體現(xiàn)能源商品屬性，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用。

另外，對(duì)于外界關(guān)于“國(guó)家管網(wǎng)公司成立后其他企業(yè)還能否建設(shè)油氣管網(wǎng)”的疑問，劉毅軍表示，從國(guó)家管網(wǎng)公司的主要職責(zé)可以看出，它并非負(fù)責(zé)建設(shè)所有的油氣管道，況且目前我國(guó)油氣管網(wǎng)建設(shè)亟待加速，發(fā)展空間很大，需要更多資本投入到管網(wǎng)建設(shè)中來(lái)。

“無(wú)論是國(guó)家管網(wǎng)公司還是其它企業(yè)，在投資建設(shè)油氣管道時(shí)，都要符合國(guó)家油氣管網(wǎng)規(guī)劃、公平開放和質(zhì)量安全環(huán)保等要求，并充分考慮互聯(lián)互通。”劉毅軍表示。