習(xí)近平要求發(fā)改委年底出新電改方案 各方仍博弈

　　國(guó)慶節(jié)前后，有關(guān)新的深化電力體制改革方案已起草完成的消息頻見(jiàn)報(bào)端。消息稱，方案已遞交到國(guó)務(wù)院，有望于近期獲批出臺(tái)。新一輪電改再引熱議。

　　自2002年“廠網(wǎng)分開(kāi)”實(shí)施以來(lái)，電改一直是“只聞樓梯響，不見(jiàn)人下來(lái)”，今天終于迎來(lái)實(shí)質(zhì)性推進(jìn)的信號(hào)。中國(guó)電力企業(yè)聯(lián)合會(huì)副秘書(shū)長(zhǎng)歐陽(yáng)昌裕在接受記者采訪時(shí)說(shuō)：“新一屆黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)體制改革的重視程度和推進(jìn)力度，為新電改方案的順產(chǎn)提供了非常好的時(shí)機(jī)。習(xí)近平總書(shū)記在今年6月份的中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議上明確提出，要抓緊制定電力體制改革總體方案，并對(duì)發(fā)改委提出要求，在今年底拿出新電改方案?！?/p>

　　電改是一塊異常難啃的“硬骨頭”，而今年習(xí)近平總書(shū)記親自過(guò)問(wèn)，被業(yè)內(nèi)外人士解讀為新一屆政府推進(jìn)電改的決心。不少專家認(rèn)為，政府反復(fù)強(qiáng)調(diào)，改革是中國(guó)最大的紅利。而反腐運(yùn)動(dòng)也讓人看到了政府的強(qiáng)大勇氣和決心，有這樣的勇氣和決心推進(jìn)電改，中國(guó)電力體制就不怕改不動(dòng)，不怕理不順。

　　當(dāng)前媒體討論最多的所謂“新電改方案”提出“四放開(kāi)、一獨(dú)立”，即輸配以外的經(jīng)營(yíng)性電價(jià)放開(kāi)、售電業(yè)務(wù)放開(kāi)、增量配電業(yè)務(wù)放開(kāi)、公益性和調(diào)節(jié)性以外的發(fā)供電計(jì)劃放開(kāi)，交易平臺(tái)相對(duì)獨(dú)立。上述改革明顯會(huì)觸動(dòng)電網(wǎng)企業(yè)利益鏈，將會(huì)破除電網(wǎng)公司所掌控的巨大權(quán)勢(shì)。

　　對(duì)此，中國(guó)人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授吳疆對(duì)記者透露：“國(guó)家發(fā)改委綜合改革司早已編制‘關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見(jiàn)(征求意見(jiàn)稿)’(以下簡(jiǎn)稱‘征求意見(jiàn)稿’)，并廣泛征求意見(jiàn)。其中最大的亮點(diǎn)是確立了電網(wǎng)企業(yè)新的盈利模式，電網(wǎng)企業(yè)不再以上網(wǎng)及銷售電價(jià)差作為收入來(lái)源，而是按照政府核定的輸配電價(jià)收取過(guò)網(wǎng)費(fèi)?！?/p>

　　電改再次上路，自然被寄予厚望。但中國(guó)人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授吳疆強(qiáng)調(diào)說(shuō)：“有關(guān)電改方案的討論仍在繼續(xù)，正經(jīng)歷著上下、內(nèi)外、左右各利益相關(guān)方的博弈，處于百家爭(zhēng)鳴階段?！彼J(rèn)為，電改是一個(gè)復(fù)雜的事情，目前各媒體報(bào)道的“方案已遞交國(guó)務(wù)院，有望于近期出臺(tái)”的言論過(guò)于樂(lè)觀，而公開(kāi)談?wù)摰乃^方案內(nèi)容也只是部分被業(yè)界專家各自認(rèn)可的征求意見(jiàn)稿中的內(nèi)容，電改方案在年底前出臺(tái)有較大難度。

　　記者致電國(guó)家電網(wǎng)、南方電網(wǎng)及發(fā)改委相關(guān)負(fù)責(zé)人，得到的回答均是方案正在審定中，尚無(wú)定論，不便說(shuō)太多。

　　市場(chǎng)化，還原電能商品屬性

　　毋庸置疑，電改涉及問(wèn)題很多，而且每個(gè)問(wèn)題都有復(fù)雜的背景，牽涉多方利益，電改方案必然經(jīng)歷多方互動(dòng)和博弈。

　　不過(guò)吳疆認(rèn)為，從具體操作層來(lái)講，當(dāng)下的電改時(shí)機(jī)比以往任何時(shí)候都要好。除了政府高層領(lǐng)導(dǎo)的重視和推動(dòng)外，相比油氣、鐵路等領(lǐng)域的改革，電改還有其他方面的一些利好因素作為催化：

　　首先，電改已經(jīng)有過(guò)一次“廠網(wǎng)分離”的改革經(jīng)驗(yàn)，發(fā)電企業(yè)也進(jìn)行過(guò)拆分，有一定的改革基礎(chǔ);

　　其次，這些年輿論對(duì)電改的充分討論，更有利于電改決策的科學(xué)化;

　　其三，目前我國(guó)已經(jīng)有非常多的關(guān)于電改的研究報(bào)告及研究方案，積累了重要的理論支撐。

　　企業(yè)觀察報(bào)記者在采訪中發(fā)現(xiàn)，雖然新電改方案的神秘面紗還未揭開(kāi)，是否會(huì)在年底露面也仍然未知，但無(wú)論電力企業(yè)內(nèi)部人士還是業(yè)界專家，都對(duì)此輪電改充滿信心，一致表示市場(chǎng)化的改革方向毫無(wú)懸念。

　　中國(guó)電力企業(yè)聯(lián)合會(huì)副秘書(shū)長(zhǎng)歐陽(yáng)昌裕分析，按照十八屆三中全會(huì)要求，我國(guó)要建立統(tǒng)一開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)有序的市場(chǎng)體系。具體而言，就是要解決企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧的問(wèn)題，解決消費(fèi)者自由選擇的問(wèn)題，解決市場(chǎng)要素暢通流動(dòng)問(wèn)題。具體到電力行業(yè)，上述三方面問(wèn)題每個(gè)都待破解。

　　我國(guó)電力企業(yè)的投資權(quán)、定價(jià)權(quán)被政府掌控著;生產(chǎn)要素的跨省、跨區(qū)域流動(dòng)也有著方方面面的限制;電力資源的配置很大程度上通過(guò)行政審批來(lái)實(shí)現(xiàn)，而不是靠市場(chǎng)機(jī)制;電網(wǎng)公司統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷的經(jīng)營(yíng)模式?jīng)]有調(diào)動(dòng)起企業(yè)發(fā)展的積極性，還剝奪了消費(fèi)者的自由選擇權(quán)。加上政府監(jiān)管不到位，引發(fā)出諸如棄風(fēng)、圈地等負(fù)面怪病。“所以，此番改革的方向，一定是破除政府過(guò)度干預(yù)，改革政府行政配置資源體制，建立完善的電力市場(chǎng)。”歐陽(yáng)昌裕說(shuō)。

　　此觀點(diǎn)恰恰與今年6月份習(xí)近平總書(shū)記就推動(dòng)能源生產(chǎn)和消費(fèi)革命提出的5點(diǎn)要求相吻合。其中重要的一點(diǎn)是，“推動(dòng)能源體制革命，打通能源發(fā)展快車道。堅(jiān)定不移推進(jìn)改革，還原能源商品屬性，構(gòu)建有效競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)和市場(chǎng)體系，形成主要由市場(chǎng)決定能源價(jià)格的機(jī)制，轉(zhuǎn)變政府對(duì)能源的監(jiān)管方式，建立健全能源法治體系”。

　　電能的屬性一部分是其內(nèi)在特質(zhì)規(guī)定的技術(shù)性，如不可大規(guī)模儲(chǔ)存、產(chǎn)供用的同時(shí)性等，這決定了電網(wǎng)存在的必要性，也是其容易形成壟斷的原因;另一部分則是由社會(huì)附加的，主要表現(xiàn)為社會(huì)性和商品性。社會(huì)性即電力資源是確保國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定的保障性、基礎(chǔ)性資源;商品性即電力資源可以作為一般商品在市場(chǎng)上自由交易。

　　對(duì)于電能屬性的認(rèn)識(shí)與實(shí)現(xiàn)，深刻影響到電力市場(chǎng)化改革的方向和推進(jìn)方式，影響到改革的路徑選擇，市場(chǎng)模式及政府監(jiān)管手段等諸多方面。歐陽(yáng)昌裕分析，研究電能的三個(gè)屬性可以得出結(jié)論，電網(wǎng)應(yīng)該保留其社會(huì)屬性和技術(shù)屬性，發(fā)揮電網(wǎng)設(shè)施的基礎(chǔ)性平臺(tái)作用，采取統(tǒng)一監(jiān)管模式，并采用獨(dú)立的輸配電價(jià)。而發(fā)電側(cè)和售電側(cè)完全可以放開(kāi)，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。發(fā)電側(cè)早在2002年廠網(wǎng)分離的改革中就已經(jīng)放開(kāi)了，目前，關(guān)鍵是售電側(cè)的放開(kāi)。

　　據(jù)記者了解，目前流傳出來(lái)的電改征求意見(jiàn)稿強(qiáng)化售電側(cè)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。對(duì)此，中國(guó)法學(xué)會(huì)能源法研究會(huì)常務(wù)理事、副會(huì)長(zhǎng)兼學(xué)術(shù)委員會(huì)主任吳鐘瑚表示，配電側(cè)和售電側(cè)放開(kāi)是我國(guó)電力產(chǎn)業(yè)朝著市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)方向發(fā)展的重要風(fēng)向。輸配分開(kāi)，適當(dāng)引入競(jìng)爭(zhēng)，有利于用戶端選擇權(quán)的強(qiáng)化，也有利于電價(jià)成本的降低。現(xiàn)在關(guān)鍵看放開(kāi)多大，取決于改革的力度有多大。如果僅僅是少量民資入股，那么就不會(huì)形成太大影響。如果形成若干配電商和售電商，并有一系列配套措施出臺(tái)，比如價(jià)格制定、市場(chǎng)監(jiān)管、成本核算等，那么此輪電改將取得很大成效。

　　分類管制，取消電網(wǎng)購(gòu)售電業(yè)務(wù)職能

　　在我國(guó)，電網(wǎng)企業(yè)目前是發(fā)電企業(yè)與用戶之間產(chǎn)品傳輸和市場(chǎng)交易的唯一紐帶，所有市場(chǎng)上的電力交易和輸配必須通過(guò)電網(wǎng)公司。可以說(shuō)，我國(guó)電網(wǎng)公司通過(guò)這個(gè)渠道控制了電廠和用戶的兩端。

　　中投顧問(wèn)能源行業(yè)研究員宋智晨接受企業(yè)觀察報(bào)記者采訪時(shí)表示，電網(wǎng)公司在電力行業(yè)所處的地位非常關(guān)鍵，電網(wǎng)壟斷既是保障電力行業(yè)穩(wěn)健發(fā)展的重要因素，也是阻礙行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)效率提升的罪魁禍?zhǔn)住?/p>

　　在很多業(yè)界專家看來(lái)，電網(wǎng)的盈利模式和生存之道是我國(guó)十多年來(lái)電力體制改革的最大障礙。此輪電改，關(guān)鍵是要取消或弱化電網(wǎng)企業(yè)從事購(gòu)售電的業(yè)務(wù)職能，適當(dāng)引入競(jìng)爭(zhēng)，讓發(fā)電企業(yè)與用戶實(shí)現(xiàn)直接而高效的交易。此前，吵得沸沸揚(yáng)揚(yáng)的“拆分電網(wǎng)”傳說(shuō)也正是基于這樣的認(rèn)知。

　　對(duì)此，歐陽(yáng)昌裕表示：“售電放開(kāi)是大勢(shì)所趨，這意味著未來(lái)賣電不是電網(wǎng)公司一家，而是多家。未來(lái)的發(fā)電企業(yè)，甚至是電商企業(yè)都有可能成立售電公司，賣電給用戶，用戶選擇將越來(lái)越多元化?！钡J(rèn)為，這并非易事，輸配環(huán)節(jié)、銷售環(huán)節(jié)都需要有全面系統(tǒng)的規(guī)劃，能否取得實(shí)質(zhì)性突破，主要看國(guó)家層面的改革決心和配套改革措施。

　　無(wú)論接下來(lái)改革的挑戰(zhàn)如何，目前看來(lái)，配、售電放開(kāi)必然會(huì)改變電網(wǎng)的盈利模式。企業(yè)觀察報(bào)記者在采訪中發(fā)現(xiàn)，這似乎成為業(yè)界專家們的共識(shí)。吳鐘瑚直言：“電力改革的方向是市場(chǎng)化，而關(guān)鍵點(diǎn)在于形成多買(mǎi)家多賣家的格局。目前，電網(wǎng)公司統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷的運(yùn)營(yíng)模式不利于這種格局的形成，是接下來(lái)電改的重中之重?！?/p>

　　當(dāng)前，電網(wǎng)的盈利模式是差價(jià)模式，即電網(wǎng)公司從發(fā)電廠按照上網(wǎng)電價(jià)收電，并進(jìn)行調(diào)度、結(jié)算。然后，電網(wǎng)再按照銷售電價(jià)將電賣給用戶，上網(wǎng)電價(jià)和銷售電價(jià)之間支出和收入的差額，即低進(jìn)高出的差價(jià)是電網(wǎng)公司的收入。但現(xiàn)在，這個(gè)價(jià)差已經(jīng)高到存在不合理之處。所以，業(yè)內(nèi)專家認(rèn)為，電網(wǎng)公司的收入模式將變?yōu)闇?zhǔn)許收入模式，也就是說(shuō)將電網(wǎng)作為一個(gè)與道路、管道一樣的公共資產(chǎn)、公用設(shè)施，只收取過(guò)網(wǎng)費(fèi)，且采取獨(dú)立的輸配電價(jià)，并嚴(yán)格監(jiān)管。

　　“如此一來(lái)，電網(wǎng)公司便與發(fā)電企業(yè)及售電企業(yè)沒(méi)有了利益之爭(zhēng)。國(guó)家對(duì)其考核角度也將發(fā)生非常大的改變，電網(wǎng)公司需要無(wú)歧視地對(duì)所有顧客開(kāi)放，包括發(fā)電公司和用戶，維持好電力系統(tǒng)的安全、穩(wěn)定運(yùn)行，做好政府委托給它的其他任務(wù)，比如電力普遍服務(wù)，特殊供應(yīng)等?！睔W陽(yáng)昌裕表示。

　　對(duì)于競(jìng)爭(zhēng)性電力市場(chǎng)的形成，歐陽(yáng)昌裕還提出，要改變過(guò)去我國(guó)電力項(xiàng)目重審批、輕規(guī)劃的做法。“最好是通過(guò)強(qiáng)化國(guó)家統(tǒng)一規(guī)劃調(diào)控，讓規(guī)劃內(nèi)各項(xiàng)目以公開(kāi)招投標(biāo)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)方式尋找到合適的投資方來(lái)操作，如此方能避免目前存在的諸如圈地、尋租等不良現(xiàn)象的發(fā)生。同時(shí)，也有利于電力項(xiàng)目投資效率的提高及布局的科學(xué)與合理。”

　　改革不易，小步快走為上策

　　12年前，我國(guó)的電力體制改革打破了原國(guó)家電力公司集發(fā)、輸、配、售為一體，垂直運(yùn)營(yíng)、高度集中的格局。中國(guó)電力體制實(shí)現(xiàn)廠網(wǎng)分離，成立了國(guó)家電網(wǎng)、南方電網(wǎng)兩家電網(wǎng)公司以及國(guó)電集團(tuán)、大唐集團(tuán)等五大發(fā)電公司，以及葛洲壩集團(tuán)和水利水電建設(shè)總公司等四家輔業(yè)集團(tuán)。

　　改革激發(fā)了五大發(fā)電企業(yè)以及眾多地方、外資、民營(yíng)發(fā)電企業(yè)多家辦電廠的競(jìng)爭(zhēng)格局。年新增裝機(jī)量由改革前的2000萬(wàn)千瓦增加到近1億千瓦。國(guó)家發(fā)改委能源研究所原所長(zhǎng)周大地對(duì)企業(yè)觀察報(bào)記者表示，上一輪電改緩解了我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展過(guò)程中長(zhǎng)期存在的電力短缺問(wèn)題，但遺憾的是，改革只解決了發(fā)電側(cè)的多賣家問(wèn)題，輸配分開(kāi)卻沒(méi)有實(shí)行，電價(jià)改革也相對(duì)滯后。在各利益方激烈博弈的背景下，電改陷入進(jìn)退兩難的僵局。

　　也正因?yàn)榇?，各種指責(zé)聲不絕于耳。發(fā)電企業(yè)認(rèn)為電網(wǎng)企業(yè)利用交易和調(diào)度權(quán)制造了不公平、不公正的電力市場(chǎng)環(huán)境。電廠訴求調(diào)度獨(dú)立，不受制于電網(wǎng)企業(yè)。工商業(yè)用電戶認(rèn)為電網(wǎng)獨(dú)家賣電是壟斷，剝奪了其選擇權(quán)，制造了高價(jià)。

　　矛頭直指電網(wǎng)改革，并一度引發(fā)甚為激烈的拆分大討論。時(shí)至今日，在我國(guó)電力資源供應(yīng)能力相對(duì)過(guò)剩的背景下，周大地認(rèn)為，我國(guó)需要通過(guò)新一輪電改解決輸配環(huán)節(jié)的不科學(xué)性，使得電力項(xiàng)目的投資、建設(shè)，電力資源的調(diào)度和使用更加優(yōu)化、更加高效，最終達(dá)到不斷推進(jìn)改革的終極目標(biāo)。

　　如果改革已成定局，方向也已明朗，那么此輪改革該按照怎樣的節(jié)奏推進(jìn)?吳疆分析，過(guò)去十多年時(shí)間里，各種電力改革的口號(hào)層出不窮，比如競(jìng)價(jià)上網(wǎng)、大用戶直購(gòu)電試點(diǎn)等，但最終仍是雷聲大雨點(diǎn)小。這說(shuō)明電改牽扯的利益相關(guān)方博弈比較激烈，不那么容易推進(jìn)。所以改革不能急于求成，在大的改革方向和原則沒(méi)有錯(cuò)的情況下，允許電改慢慢推進(jìn)，無(wú)論怎么改革，只要不后退都值得肯定。

歐陽(yáng)昌裕認(rèn)為，當(dāng)前改革最大的阻力實(shí)際上不僅是來(lái)自于企業(yè)，更多的是來(lái)自于利益攸關(guān)的政府相關(guān)部門(mén)。因?yàn)殡姼膶?shí)際上也意味著動(dòng)他們的命門(mén)，比如與審批相關(guān)的部門(mén)等。此外，改革涉及相關(guān)冗余機(jī)構(gòu)的裁撤、人員的剝離，這些問(wèn)題處理不好，會(huì)增加改革的成本，并留下嚴(yán)重后遺癥，影響社會(huì)穩(wěn)定。

　　所以，關(guān)于改革的節(jié)奏方面，他認(rèn)為要注重頂層設(shè)計(jì)，統(tǒng)籌規(guī)劃，分步實(shí)施，切忌休克式改革。也就是說(shuō)，急不得，最好是小步走、不停步，三五年內(nèi)有較大變化，八年、十年有根本性變化。

　　同時(shí)，電改也不能單打獨(dú)斗，要兼顧其他行業(yè)，綜合考慮其上下游相關(guān)產(chǎn)業(yè)的改革節(jié)奏。要和我國(guó)整個(gè)經(jīng)濟(jì)體制改革協(xié)調(diào)，推進(jìn)改革過(guò)快容易陷入無(wú)序境地，最好先試點(diǎn)示范，然后通過(guò)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，有成熟的方略后推而廣之。歐陽(yáng)昌裕強(qiáng)調(diào)說(shuō)：“改革態(tài)度、思想認(rèn)識(shí)要積極，操作還是要穩(wěn)妥?！?/p>