能源 “十四五” | 從計劃中來，到市場中去

　　“十四五”的最后一年是2025年，到那一年，由9號文開啟的電力體制改革將持續(xù)十年。

　　站在四周年的這個時點上，對于六年以后電力市場化建設要走到哪一步，我們還沒有答案。國家層面，電力體制改革也沒有明確的時間表。具體到各個電力現(xiàn)貨試點，不同省份給出了粗略的預判。

　　根據(jù)浙江省政府2017年印發(fā)的《浙江電力體制改革綜合試點方案》，到2022年，浙江要基本形成較為完備的電力市場體系，逐步過渡到中期電力市場。2022年以后，浙江要探索建立容量市場，科學引導電源投資，形成成熟的電力市場體系，建成浙江目標電力市場。

　　廣東省2018年發(fā)布了《南方（以廣東起步）電力現(xiàn)貨市場建設實施方案（征求意見稿）》，這一方案將2020年及以后的時間定義為中遠期，中遠期的目標包括進一步豐富中長期市場交易品種，探索開展容量市場、金融輸電權、電力期貨和衍生品交易等多方面的內(nèi)容。

　　山東也提出在2022年以后（現(xiàn)貨市場成熟期）探索開展容量市場、金融輸電權、電力期貨和衍生品等交易。

　　如果這些目標如期實現(xiàn)，“十四五”期間，電力市場化改革將邁出一大步，電力行業(yè)與今天相比將發(fā)生諸多深刻變化。

　　電力規(guī)劃目前是電力投資的重要依據(jù)，在成熟的電力市場中，價格信號也將引導市場主體投資。這二者未來應該是怎樣一種關系？面對一個更加市場化的電力行業(yè)，電力規(guī)劃也需要因時而變。

　　作為投資核準依據(jù)的規(guī)劃

　　“確立企業(yè)投資主體地位”一直是中國在投融資體制改革中不斷強調(diào)的一個觀點。根據(jù)國務院相關文件精神，政府應堅持企業(yè)投資核準范圍最小化，對極少數(shù)關系國家安全和生態(tài)安全、涉及全國重大生產(chǎn)力布局、戰(zhàn)略性資源開發(fā)和重大公共利益等項目，政府從維護社會公共利益角度確需依法進行審查把關的，應將相關事項以清單方式列明，最大限度縮減核準事項。

　　目前，電力行業(yè)屬于這里的“極少數(shù)”。

　　2016年年底，國務院發(fā)布了《政府核準的投資項目目錄（2016年本）》（以下簡稱《目錄》），用于明確哪些項目仍然要政府部門核準。在目錄之外的項目，實行備案管理。

　　此次修訂《目錄》是繼2013年、2014年兩次修訂后，國務院第三次作出修訂。據(jù)新華社報道，連同此前兩次修訂，中央政府層面核準的企業(yè)投資項目削減比例累計達到原總量的90%左右。此后國務院沒有再修訂目錄，2016年版本沿用至今。

　　不同行業(yè)市場化程度存在較大差異，在這份逐步縮短的目錄上，能源領域始終占據(jù)最長篇幅。

　　例如，在輕工領域，只有煙草項目涉及國務院行業(yè)管理部門的核準，在機械制造領域，只有汽車項目涉及國務院和省級政府的核準。但在電力領域，水電站、抽水蓄能電站、火電站、熱電站、風電站、核電站和電網(wǎng)工程都需要核準。

　　除了核電站、規(guī)模較大的水電站和部分跨境跨省的輸電項目由國務院或國務院投資主管部門核準，其他多數(shù)由省級政府或地方政府在規(guī)劃范圍內(nèi)核準。

　　國家能源局也在2016年印發(fā)的《電力規(guī)劃管理辦法》中明確：未納入電力規(guī)劃的重大項目、不符合規(guī)劃布局的電力項目不予核準。

　　因此，規(guī)劃是電力項目核準的重要依據(jù)，規(guī)劃在很大程度上為電力投資劃定了上限。在一段時間內(nèi)，全國或者某個省份應該新建多大規(guī)模的電源和電網(wǎng)工程，各種電源之間的比例關系如何確定，這些議題都需要政府部門制定目標并保證實施。

　　按照現(xiàn)行的《電力規(guī)劃管理辦法》，全國電力規(guī)劃中應該包括：五年規(guī)劃期內(nèi)大型水電（含抽水蓄能）、核電規(guī)模及項目建設安排，風電、光伏（光熱）等新能源發(fā)電建設規(guī)模，煤電基地開發(fā)規(guī)模，跨省跨區(qū)電網(wǎng)項目建設安排，省內(nèi)500千伏及以上電網(wǎng)項目建設安排，以及省內(nèi)自用煤電、氣電規(guī)模。

　　每五年一次，政府主管部門需要組織規(guī)劃研究、銜接各類電源專項規(guī)劃、協(xié)調(diào)省間需求，然后形成規(guī)劃草案，再經(jīng)過廣泛征求意見，最終形成電力行業(yè)下一個五年的綱領性文件。

　　至少從電改9號文看來，規(guī)劃工作得到的評價不高。9號文總結了電力行業(yè)發(fā)展面臨的“亟需通過改革解決的問題”，其中第三點是：政府職能轉變不到位，各類規(guī)劃協(xié)調(diào)機制不完善。各類專項發(fā)展規(guī)劃之間、電力規(guī)劃的實際執(zhí)行與規(guī)劃偏差過大。

　　作為計劃的規(guī)劃

　　規(guī)劃的前身是計劃。一直到2005年，“十一五”才首次將全國的“五年計劃”改為“五年規(guī)劃”。

　　1953年，中國開始實施發(fā)展國民經(jīng)濟的“一五”計劃，電力行業(yè)也編制了《中華人民共和國電力工業(yè)遠景發(fā)展輪廓方案(1953—1967)》。這份十五年規(guī)劃在蘇聯(lián)專家組的指導下完成，提出了當時的電力工業(yè)發(fā)展方向和愿景計劃，內(nèi)容包括：電力需求預測，電廠和電力熱力網(wǎng)的建設計劃，投資、動力設備、燃料及勞動力需要量指標等內(nèi)容。

　　這是計劃經(jīng)濟背景下出臺的首份電力規(guī)劃，一直到統(tǒng)一改名為“規(guī)劃”前，電力行業(yè)總共經(jīng)過了十個“五年計劃（規(guī)劃）”。電力行業(yè)比全國先行一步，從“十五”起改“計劃”為“規(guī)劃”，也是在這個五年內(nèi)，2002年，電力體制改革啟幕，五大發(fā)電兩大電網(wǎng)的格局形成。

　　相關資料記載，這十個五年中，有九個電力需求都被低估。改革開放以來的“六五計劃”到“十五規(guī)劃”，除了“九五計劃”部分目標沒有達成，在其余時段，發(fā)電裝機、發(fā)電量、輸電線路長度、變電設備容量等目標全都超額完成。即使這樣，這25年中的大部分時間，中國一直處在缺電之中。

　　“十一五”“十二五”期間，中國沒有出臺專門的電力規(guī)劃。當時電力投資審批的依據(jù)也不是規(guī)劃，而是“路條”。“路條”是指國家發(fā)改委做出的“同意開展前期工作”的批復或通知，企業(yè)得到“路條”后可以開展可行性研究，準備各類支持性文件，然后才能最終獲批開工建設。

　　到了2013年和2014年，中央政府大力簡政放權，取消和下放了一大批行政審批事項，火電等重要電力項目的審批權也下放到省級政府。在下放審批權的同時，規(guī)劃引導投資也得到了強調(diào)。

　　國家能源局規(guī)劃司副司長何永健曾在2014年時公開表示：取消和下放審批權力意味著將項目交給地方和市場，然而規(guī)劃需要進一步強化。“國家還將簡化審批程序，編制未來5-7年的規(guī)劃，并按規(guī)劃實施。省級規(guī)劃將采取年度審批的方式，相當于一次性‘打包’審批路條，實現(xiàn)規(guī)劃代替路條。”

　　火電審批權的下放在當時引起了一定爭議，有人認為這可能導致“一放就亂”，還有人指出，火電發(fā)展的理想情況是電力企業(yè)自負盈虧，在市場競爭充分、決策獨立的情況下，火電審批權需要徹底取消。

　　2015年很快到來，9號文發(fā)布，新一輪電改開啟，“放開兩頭，管住中間”是這一輪電改的主題。但9號文并沒有對電力規(guī)劃做出新的安排，只是強調(diào)進一步強化電力統(tǒng)籌規(guī)劃，提升規(guī)劃的覆蓋面、權威性和科學性。四年以來，電改最為重要的工作之一就是價格的市場化，對投資的市場化嘗試放在了增量配電網(wǎng)領域。

　　在不改變投資機制的情況下引入市場競爭，這種做法一些業(yè)內(nèi)人士并不認可。能源部政策法規(guī)司原副司長朱成章曾撰文寫道：“我們現(xiàn)在對計劃經(jīng)濟那一套很熟悉，計劃能解決什么問題很清楚，對社會主義市場經(jīng)濟那一套不熟悉，也不知道工作出現(xiàn)的問題怎么解決，因而認為‘計劃配置資源’比‘市場配置資源’要好得多，電力行業(yè)的市場化是在資源配置完成后引入競爭機制，把電力行業(yè)市場化改革變成計劃加市場的改革。”

　　電力規(guī)劃何往？

　　當然，在支持者眼中，這可能只是改革順序的先后問題。但隨著電力價格市場化的不斷推進，當電力現(xiàn)貨市場成熟到一定程度，對投資機制以及規(guī)劃定位的調(diào)整，都將成為改革設計者必須回答的問題。

　　理論上講，市場競爭產(chǎn)生價格信號，價格信號引導電力投資。但從電力現(xiàn)貨市場運行的實際經(jīng)驗看，這個經(jīng)濟鏈條并不總能順利傳導下去。

　　2010年，新加坡由于基建刺激政策，電力需求快速增長，與此同時，新加坡原計劃中的LNG接收站沒有如期建成，天然氣也出現(xiàn)了短缺。氣電在新加坡占九成以上，電力現(xiàn)貨市場中的價格因此被推高。

　　在價格高企的大背景下，發(fā)電商投資熱情高漲。新加坡在兩年內(nèi)開工建設了3000MW的裝機，接近最高負荷的一半。有六個電廠在2013—2016年集中釋放，這對新加坡這樣的小規(guī)模市場造成很大的沖擊。然而電力需求也同時快速放緩。供大于求，電力現(xiàn)貨市場競爭異常激烈，許多發(fā)電商走向低盈利甚至虧損。

　　分析人士判斷，“一些投資者可能把一段時間的高價錯判為市場長期的結構性高價。這就容易造成不必要的投資。”目前，新加坡正在推進電力期貨市場，提高市場的流動性，為市場提供更多價格信號。

　　市場產(chǎn)生的價格和投資建設之間存在著難以避免的時間差，既可能導致過度投資，也可能造成投資不足。部分國家電力投資決策的分散化、民主化，在一定程度上擴大了這一偏差。

　　以美國紐約電網(wǎng)為例，其輸電網(wǎng)總長超過一萬七千公里，而80%的輸電線路都建于1980年之前，陳舊的電網(wǎng)面臨保障供電可靠性的巨大挑戰(zhàn)，特別是惡劣的天氣和自然災害來臨時，更是給美國的電力供應帶來嚴重影響。eo記者曾報道過，每個項目的各項許可證可以多達十余個。在佛蒙特州，每個許可證都要擴展到社區(qū)，在申請許可之前，有過200到250次會議。

　　業(yè)內(nèi)人士分析，由于每個電站、每條線路的建設都涉及到諸多利益主體，一個項目很難同時滿足所有人的利益訴求，總有些人的利益可能受到損害，即便利益不受損，如果相關度不高，也不愿出“冤枉錢”。這種決策機制無疑阻礙了投資規(guī)劃對市場信號的及時響應。

　　為了保證發(fā)電容量的充裕性，美國PJM、NYISO、ISO-NE電力市場和英國電力市場通過建立容量市場來引導長期投資。發(fā)電企業(yè)提供容量產(chǎn)品獲得容量費，從而回收部分固定成本，容量費按照市場競爭機制確定。

　　在市場機制引導電源投資的情況下，電網(wǎng)規(guī)劃也成為了電力規(guī)劃的核心。

　　以歐洲為例，2009年，歐洲理事會正式批準歐盟第三次能源改革法案，授權歐洲輸電運營商聯(lián)盟（ENTSO-E）編制和發(fā)布泛歐洲范圍內(nèi)兩年一度的《十年電網(wǎng)發(fā)展規(guī)劃(TYNDP)》（以下簡稱《十年規(guī)劃》）。2012年，首份正式報告發(fā)布。

　　《十年規(guī)劃》的成果由《規(guī)劃情景和充裕性預測(SO&AF)》報告、規(guī)劃主報告（the TYNDP）以及區(qū)域小組制定的六個區(qū)域投資規(guī)劃報告（RgIPs）構成?！兑?guī)劃情景和充裕性預測》報告重點研究泛歐洲、區(qū)域和成員國在不同情境下的發(fā)電充裕性和電力平衡狀況。規(guī)劃主報告和區(qū)域投資計劃報告分別針對泛歐洲和區(qū)域兩個層面，對前一期規(guī)劃報告開展后評價，進而確定投資需要，研究提出具體的投資項目，并從輸電充裕性、環(huán)境保護、電網(wǎng)靈活性等角度對規(guī)劃項目進行評估。

　　《十年規(guī)劃》并不具有強制實施的效力，但能提高輸電系統(tǒng)投資的信息透明度，從而對電網(wǎng)乃至電源發(fā)展發(fā)揮了重要的導向作用。

　　開展期貨交易，引入容量市場，這也是廣東、浙江、山東等多個電力現(xiàn)貨試點省份對于市場建設的遠期設想。容量市場涉及到對未來容量需求的預測，目前這一重任由規(guī)劃承擔?！峨娏Πl(fā)展“十三五”規(guī)劃》預測，“十三五”期間，全社會用電年均增幅在3.6%—4.8%之間，但2016年、2017年和2018年全社會用電量增速實際達到4.9%、6.6%和8.5%，一開局就超過了預測的上限。有專家指出，近年局部地區(qū)出現(xiàn)的電力緊張就與此有關。

　　如果這些省份能夠按計劃建成容量市場，電力規(guī)劃與容量市場的關系就是一個必須要面對的問題。

　　市場經(jīng)濟條件下的電力規(guī)劃應該是怎樣的？有專家認為，要讓市場配置電力資源起決定性作用，規(guī)劃主要是為了彌補市場配置電力資源的缺陷，彌補市場失靈。也有資深從業(yè)者認為，國內(nèi)電力需求的增長距離瓶頸期還有一段時間，為了保障電力安全可靠供應，自上而下的“大規(guī)劃”模式還不能丟。還有專家指出，投資規(guī)劃“去中心化”過于理想，即便向這個方向調(diào)整，也是從增量開始。

　　規(guī)劃作為政府部門引導行業(yè)發(fā)展的重要工具，在過去主導統(tǒng)籌了行業(yè)的發(fā)展進程，市場化大潮下，又該怎樣發(fā)揮作用？從“十四五”開始，電力行業(yè)要開始嘗試回答這個問題了。（eo記者 陳儀方）