我國能源替代規(guī)范法律問題研究

:摘 要

能源替代理論來源于新古典經(jīng)濟學替代效應理論，能源替代規(guī)范是為了實現(xiàn)能源供應的安全穩(wěn)定、低碳化、能源結(jié)構(gòu)對可再生能源及清潔能源的使用來替代傳統(tǒng)化石能源使用方式進行規(guī)范的法律制度，其具有周期性、單向性、雙向性、相對性、量變質(zhì)變性和技術(shù)先導性的特點。我國經(jīng)歷了油氣替代煤炭、非化石能源替代化石能源的歷程，在這一過程中暴露出了弊端，所以應當建立我國的能源替代規(guī)范法律制度，協(xié)調(diào)能源替代法律制度與補貼、技術(shù)等其他規(guī)范法律制度，發(fā)揮市場的主導作用，劃定政府與市場在能源替代過程的邊界，將能源替代規(guī)范納入法治化軌道上來。

（來源：電力法律人茶座  作者：王吉春 宋婧 ）

前 言

20世紀70年代以來，隨著燃燒化石能源對生態(tài)環(huán)境的破壞，尤其是化石能源燃燒帶來的溫室氣體排放引發(fā)的全球變暖使人們逐漸認識到化石能源的危害，煤炭、石油等已經(jīng)正在從主導能源變成“被替代能源”，而新興的替代能源主要指的是可再生能源及清潔能源。可再生能源和清潔能源有效替代化石能源，不但可以緩解能源消耗過快和對生態(tài)環(huán)境造成的嚴重破壞，還能夠多元化能源結(jié)構(gòu)與保障能源供給，被視為未來各國能源發(fā)展的方向與趨勢。

一、替代理論概述

(一)替代效應的提出

替代效應理論源于新古典經(jīng)濟學提出的資本、自然資源、技術(shù)等要素之間的相互替代理論。

薩繆爾森將其定義為這樣一種過程，即當某一物品的價格上升時，人們往往愿意選擇價格更為低廉的其他物品來替代變得較為昂貴的某物品，進而可以更便宜地獲得滿足。

拉赫曼也將替代性作為資本結(jié)構(gòu)理論的重要概念，他認為替代性只有在一系列應急事件能夠顯現(xiàn)時才能衡量其程度，比如巨大的技術(shù)變革。能源替代正是源于經(jīng)濟學中的這種“替代效應”，但其發(fā)展的內(nèi)涵有所不同。

經(jīng)濟學的替代內(nèi)涵更側(cè)重能源與非能源資本的替代過程即能源的外部替代，通過能源資本與諸如人力、土地等經(jīng)濟單元的替代彈性分析，從而得出對經(jīng)濟發(fā)展的影響。而本文視角中的能源替代僅指能源結(jié)構(gòu)內(nèi)部不同的能源品種之間作為人類生產(chǎn)與消費原材料的替代過程，這是能源品種內(nèi)部之間的替代，即能源的內(nèi)部替代。如煤炭替代木材，石油替代煤炭作為燃料。各能源品種之間存在替代性，如果某種能源價格上漲，使替代條件日益增強，替代動力也會因此提升，因為某種能源相較于其他能源的相對價格越高，替代投資就相對較小，產(chǎn)生替代的可能性就越大。而一旦這種能源品種的價格高到某個臨界值附近—替代點，能源替代就很可能隨時發(fā)生。

(由圖1可以看出，在A處出現(xiàn)了可再生能源開發(fā)成本與化石能源成本相等，兩者即可發(fā)生替代)。

雖然能源替代過程表面上看是由被替代能源品種與替代能源品種二者的相對價格引發(fā)的，實際上卻是由二者相對成本的變化所決定的。常規(guī)能源具有資源稀缺性的屬性，從供需原理來考慮，隨著稀缺能源資源數(shù)量的減少，其價格必然升高，這就為之前不具有成本優(yōu)勢的其他能源品種可以與常規(guī)能源相競爭，為能源替代提供了可能。除了如上的常規(guī)化石能源日益稀缺屬性之外，日益凸顯的燃燒化石能源帶來的環(huán)境污染、氣候變化等負面影響產(chǎn)生的外部成本不斷升高，更成為了可再生能源與清潔替代常規(guī)化石能源的契機。

(二)能源替代理論的發(fā)展

國外有很多經(jīng)濟學文獻對能源替代進行了定量研究，如:

Jones (1995)曾經(jīng)采用回歸模型對美國1960-1992長達30年的工業(yè)數(shù)據(jù)進行分析，認為能源的內(nèi)部替代是解決美國能源發(fā)展問題的關(guān)鍵路徑。

Renou則將研究視野從美國拓展至日本、加拿大等國，通過著重分析工業(yè)部門的能源內(nèi)部替代效應得出結(jié)論：(1)在1993年的三十年前，分析中國家的能源替代性都很弱，甚至在20世紀80年代末期的油價崩潰中停止了；(2)對能源間的替代過程產(chǎn)生影響的因素主要包括政治制度、能源政策以及各國工業(yè)的特征。

Smil, Serletis與Basstianono等人或者通過比較化石燃料和風能等替代燃料的利弊，強調(diào)21世紀必須減少對化石燃料的依賴，或者以美國能源消費總量與結(jié)構(gòu)為研究對象，指出新能源應當是美國能源內(nèi)部替代的發(fā)展方向，亦或在經(jīng)濟增長模型中添加替代過程的分析，即通過分析可再生能源對化石能源的替代過程對經(jīng)濟增長的影響得出結(jié)論—實現(xiàn)經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的唯一路徑是，在當前依然使用傳統(tǒng)化石能源的情況下，加強可再生能源的替代投資，以此助力可再生能源替代。

Giuseppe則通過建立內(nèi)生增長模型考察了不可再生能源和可再生能源在技術(shù)上的可替代程度的變化，結(jié)果表明經(jīng)濟體可以達到最佳的發(fā)展路徑的重要前提之一就是實現(xiàn)可再生能源對不可再生能源的替代等等。

二、能源替代規(guī)范的內(nèi)涵和特征

美國頒布的《清潔能源及安全法案》、德國發(fā)布的《可再生能源法》等一系列法律規(guī)范，在制度上保障了可再生及清潔能源對傳統(tǒng)化石能源的替代。我國當前在技術(shù)發(fā)展不成熟、大規(guī)模應用存在成本和技術(shù)雙重障礙的背景下，能源替代規(guī)范就成為制度性的保障關(guān)鍵。

(一)能源替代規(guī)范的內(nèi)涵

能源替代規(guī)范是指為實現(xiàn)能源供應的安全穩(wěn)定、低碳化、能源結(jié)構(gòu)的優(yōu)化等能源發(fā)展目標，對可再生能源及清潔能源的使用來替代傳統(tǒng)化石能源使用方式進行規(guī)范的法律制度。

替代能源成為主導能源需要基于以下前提：

第一，需要廣泛認識到替代能源對人類發(fā)展是有益的；

第二，替代能源是穩(wěn)定的且可以持續(xù)供給；

第三，必須具備成本收益性。

滿足該三項前提的過程也就是能源替代制度發(fā)揮作用的過程。

能源替代與替代能源是相伴而生的兩個概念，后者代表對象，前者代表過程。替代能源是相對于被替代能源而言的，當一種能源品種(往往是非傳統(tǒng)能源)在某些指標上，如成本效益性、穩(wěn)定性、安全性等較當前的主導能源品種表現(xiàn)更為優(yōu)越時，常常可以被稱為替代能源，而作為比較對象的另一種能源品種則被稱為被替代能源，這個替代能源逐漸取代被替代能源成為主導能源的過程就是能源替代的過程，進而規(guī)制整個過程的規(guī)范就是能源替代規(guī)范。

（二） 能源替代規(guī)范的特征

能源替代規(guī)范周期較長、涵蓋能源活動的多種環(huán)節(jié)和階段，同時還具有單向性和相對性的特征。能源替代規(guī)范作用于替代能源和被替代能源，以及存量和增量兩個領(lǐng)域。除此之外，能源替代規(guī)范還具備強烈的技術(shù)先導性且注重能源價格等特點。

1．能源替代規(guī)范的周期性

能源替代規(guī)范的周期性，一方面是由于能源替代主要依賴于能源研發(fā)、利用、開采、轉(zhuǎn)化效率來實現(xiàn)，帶有強烈的工程技術(shù)性特征。另一方面能源替代制度的規(guī)范對象涉及替代能源和被替代能源，更加長了規(guī)范作用的周期。比如以清潔能源發(fā)電替代煤電就需要既考察清潔能源發(fā)電的技術(shù)、成本、可靠性，也要囊括煤電的技術(shù)改造、退出機制。

2．能源替代規(guī)范具備單向性

能源替代規(guī)范具備單向性是指某段期間內(nèi)的能源替代規(guī)范必須具備單向性的，而不是雙向的?？稍偕茉醇扒鍧嵞茉磳茉吹奶娲钱斍暗陌l(fā)展趨勢，因此在目前不可能存在化石能源對可再生能源及清潔能源的替代。因此，能源替代規(guī)范通過一面引導、鼓勵替代能源向主導能源進行轉(zhuǎn)化，包括市場進入、科研支持等，另一方面還包括對被替代能源進行限制，并弱化其主導能源的地位，比如不斷提高準入條件與技術(shù)要求等。

3．能源替代規(guī)范的相對性

雖然在某種程度上減少一種能源品種(被替代能源) 是以增加一種能源品種(替代能源) 來代替的，類似電路中的“串聯(lián)”，可能會排除能源結(jié)構(gòu)的多樣化，被認為是靜態(tài)的能源規(guī)范，與其他能源法律規(guī)范的互補性較差，但能源替代是相對替代，而非絕對替代。這就意味著主導能源與替代能源一定在很長的時間內(nèi)作為供給能源而同時存在，在同一市場開展競爭，因此對二者同時存在的各種情景，包括初始期、成長期、成熟期、衰落期都需要具體、切實的法律制度安排。

4．能源替代規(guī)范的量變質(zhì)變性

能源替代規(guī)范既作用于替代能源，還作用于被替代能源，同時也作用于存量與增量兩個領(lǐng)域。因為能源替代既發(fā)在存量領(lǐng)域，也發(fā)生在能源增量領(lǐng)域。在能源替代的初始階段，必定是先從增量領(lǐng)域進入，隨著替代能源的邊際成本下降，逐步使替代能源的價格低于被替代能源時，替代才能夠發(fā)生。隨著替代能源的體量逐漸超過增量，存量領(lǐng)域也將出現(xiàn)能源替代。因此，能源替代是從增量領(lǐng)域過度到存量領(lǐng)域的。

5．能源替代規(guī)范的技術(shù)先導性

因此能源替代規(guī)范要重點強調(diào)能源技術(shù)規(guī)范與能源價格規(guī)范，前者比如鼓勵技術(shù)研發(fā)和創(chuàng)新發(fā)明，從根本上破除替代能源的成本壁壘，后者比如完善電力市場價格機制，使替代能源具備與被替代能源相競爭的價格優(yōu)勢。

（三）能源替代規(guī)范的作用對象

作為能源替代規(guī)范的作用對象，替代能源已經(jīng)出現(xiàn)過很多形態(tài)各異的定義。牛津字典將替代能源定義為其燃料過程要以不耗盡自然資源也不損害環(huán)境的方式存在的能源品種，（英文釋義為：Energy fuelled in ways that do not use up the earth's natural resources or otherwise harm the environment.）應對氣候變化宣言則將非傳統(tǒng)方式獲取的能源（如壓縮天然氣、太陽能、水電、風能）定義為替代能源。現(xiàn)代對替代能源的定義更為具體，主要指可替代化石燃料的能源，可以解決諸如碳排放和全球變暖等問題，包括海洋能源、水電、風能、地熱能和太陽能等。是否能成為替代能源根據(jù)時代不同而不同，同時確定替代能源還與國家的不同國情特點和經(jīng)濟發(fā)展階段有關(guān)，簡單定義某種能源是“替代能源”則會引起很多爭議。

經(jīng)濟發(fā)展的歷史見證了人類向替代能源轉(zhuǎn)型的過程，轉(zhuǎn)型過程也帶來了經(jīng)濟的巨大改變。一般而言，在向一種替代能源轉(zhuǎn)型之前，主導的供給能源變得不穩(wěn)定，該能源價格出現(xiàn)快速上漲。歷史上，煤炭和石油都先后以“替代能源”的身份出現(xiàn)并在兩次工業(yè)革命中發(fā)揮了舉足輕重的作用。中世紀晚期，煤炭作為新的替代能源改變了人類主要依賴木材作為燃料的模式，當時由于過度使用木材而使森林資源陷入短缺狀態(tài)“中世紀早期歐洲人曾經(jīng)生活在有廣袤森林覆蓋的土地上，而1250年之后人們習慣于砍伐森林直到200多年后的1500年森林資源日益面臨短缺，16世紀人們開始將煙煤作為燃料挽救了處于短缺狀態(tài)的木材資源。而石油作為替代能源則源于鯨油的價格飄升，19世紀早期鯨油是主要的照明材料和潤滑劑，但到了19世紀中葉鯨魚的數(shù)量銳減引發(fā)了鯨油價格的突然上升，當時石油就成為了人們尋找替代鯨油的能源，并隨著精細石油開采技術(shù)和汽油發(fā)動機的發(fā)明，成為了人類主要依靠的能源，因此整個19世紀也被稱為石油時代。除了煤炭和石油先后作為替代能源在人類歷史上出現(xiàn)外，20世紀以來乙醇汽油等生物燃料在美國、巴西等國成為了化石燃料的替代能源，煤制氣也曾被當做石油的替代品。

三、我國能源替代規(guī)范的發(fā)展方向

（一）我國能源替代發(fā)展歷程

能源替代是我國能源發(fā)展戰(zhàn)略的重要制度，經(jīng)歷了從煤基替代、生物質(zhì)替代和交通替代并舉的方針到油氣替代煤炭、非化石能源替代化石能源的雙重更替進程的轉(zhuǎn)變。我國能源革命戰(zhàn)略更是將低成本能源替代定位在推動經(jīng)濟綠色低碳轉(zhuǎn)型的重要方式上，并提出了能源替代的具體目標：

到2020年清潔能源成為能源增量主體，進一步降低煤炭消費比重，使非化石能源占一次能源消費比例的15%，到2030年非化石能源占能源消費總量比重達到20%，到2050年在能源消費總量基本穩(wěn)定的情況下非化石能源占比超過50%。

圖2：我國火電裝機和非化石能源裝機總量及占比（2006—2016）

在發(fā)電裝機領(lǐng)域，十年來非化石能源對火電的替代效應明顯（圖2）。2006年，我國發(fā)電裝機量為4. 8億千瓦，占當年裝機總量的77. 57%，而同年非化石能源裝機量為1. 39億千瓦，占比僅為22%。在隨后的十年中，火電裝機總量雖然持續(xù)上升，但火電占總裝機的比例卻一直下降，從2006年的超過77%降至2013年的不到70%，再到2016年的64%。反觀非化石能源發(fā)電，無論是裝機總量還是占比都逐年提高，非化石能源發(fā)電裝機量由2006年的不足火電裝機的三分之一提升至2016年的火電裝機的一半比例還多，占總裝機容量的比例方面，2009年即達到了總裝機的四分之一，2016年非化石能源發(fā)電裝機占總裝機比例約36% 。

我國在《能源發(fā)展戰(zhàn)略行動計劃（2014-2020）》中提出要積極發(fā)展能源替代，堅持煤基替代、生物質(zhì)替代和交通替代并舉的方針，科學發(fā)展石油替代。

第一，堅持煤基替代，穩(wěn)妥實施煤制油、煤制氣示范工程。

第二，積極發(fā)展交通燃油替代。加強先進生物質(zhì)能技術(shù)攻關(guān)和示范，加快發(fā)展純電動汽車及天然氣汽車，擴大交通燃油替代規(guī)模。

《能源發(fā)展十三五規(guī)劃》也指出要使能源結(jié)構(gòu)雙重更替加快，同時要實現(xiàn)到2020年非化石能源消費比重達到15%，以及2030年前后二氧化碳排放達峰等碳減排目標。

《能源生產(chǎn)和消費革命戰(zhàn)略（2016-2030）》提到要持續(xù)降低化石能源中煤炭的消費比例，大幅提升非化石能源和清潔能源——天然氣消費的比例，大力推動主體能源實現(xiàn)由油氣對煤炭的替代、非化石能源對化石能源的雙軌替代進程。

圖3：我國清潔能源發(fā)電裝機占比發(fā)展目標

以發(fā)電為例，我國提出了宏偉的清潔能源發(fā)電裝機占比目標，與2016年相比，到2020年我國清潔能源發(fā)電裝機占比要提升約3個百分點，整體占比達到39%（圖3）。我國可再生能源的快速發(fā)展，除了需要其不斷適應當前能源系統(tǒng)的要求之外，還需要對現(xiàn)有能源系統(tǒng)在管理體制上進行創(chuàng)新，考察與其他相關(guān)制度的協(xié)調(diào)性。2017年底發(fā)生的“氣荒”事件就暴露了在推行能源替代過程中替代規(guī)范與技術(shù)、補貼等規(guī)范實際上形成了相互擠出的效應。

(二)我國能源替代規(guī)范的制約因素分析

我國十三五規(guī)劃提出要對中小型燃煤設施、城中村和城鄉(xiāng)結(jié)合區(qū)域等實施清潔能源替代工程。2017年是《大氣污染防治行動計劃》（簡稱《大氣十條》）第一階段的收官之年，同年2月17日，國家環(huán)保部、發(fā)改委、能源局、財政部以及北京、天津、河北、山西、山東和河南省(市)政府聯(lián)合下發(fā)《京津冀及周邊地區(qū)2017年大氣污染防治工作方案》，要求將“2+26”城市列為北方地區(qū)冬季清潔取暖規(guī)劃首批實施范圍。作為能源替代的重點部署，京津冀多地實施了“煤改氣”工程，使用天然氣替代煤炭作為設施燃料，以降低溫室氣體排放和緩解空氣污染。然而，事實是天然氣供應達不到原來使用煤炭的體量，再加上一些天然氣供氣工程實際并未按原計劃完成，隨著2017年冬季采暖季的到來，更加加劇了天然氣的供給不足，出現(xiàn)了“氣荒”，一度使得液化天然氣(LNG)價格飄升。為解決供熱供暖的急切需求，燃煤電廠又被重新啟動“媒改氣”變成了“氣改煤”，使能源替代無法推進。從制度及政策制定初衷來看，清潔能源對傳統(tǒng)能源的替代是符合我國能源戰(zhàn)略與能源發(fā)展方向的，選擇天然氣替代煤炭作為燃料，既可以實現(xiàn)低碳潔凈，又能夠最大程度上確保能源的安全穩(wěn)定，然而，在政策執(zhí)行的過程中凸顯出來的種種弊端使得我們在考察單一能源替代規(guī)范與政策有效性的同時，更應該重視能源替代制度與其他制度的鏈接問題，這既包括對替代能源和被替代能源制度的內(nèi)生互補性的考察，又包括對能源替代制度與其他制度鏈接互補性的考察，還包括在能源替代過程中政府對能源市場的管制邊界的考察，而往往這些隱蔽在能源替代制度本身之后的鏈接問題是影響能源替代政策本身是否有所成效的關(guān)鍵。

首先，煤改氣過程忽視了與天然氣供給制度的協(xié)調(diào)，缺少煤炭供給制度與天然氣供給制度的互補鏈接。煤改氣是將供熱供暖燃料從煤炭改為天然氣，包括去煤和補氣兩個部分，具體來講涉及“拆煤設氣”，即“去除燃煤作為燃料”和“實現(xiàn)天然氣作為燃料”兩部分，而實際上是燃煤設施拆除完了，接續(xù)的天然氣供熱（暖）設施沒有安裝到位，對這種情況如何處理，是待天然氣供熱（暖）設施安裝調(diào)試好了再拆除燃煤設施，還是使用臨時過渡性的設備，是煤改氣實施之前就有的制度安排。另外，能源替代制度鏈接還涉及到能源供給與消費的體量是否可以匹配。煤炭作為燃料較天然氣的優(yōu)勢在于穩(wěn)定且可持續(xù)的供給，如果不出現(xiàn)突然事件煤炭功能供給有所保障。劃定“禁煤區(qū)”的前提是有堅實的制度保障接續(xù)的替代能源能夠具備同樣穩(wěn)定規(guī)模的供給能力。在此次氣荒事件中，根據(jù)《京津冀及周邊地區(qū)2017年大氣污染防治工作方案》，2017年10月底前“1+26”城市要完成以電代煤、以氣代煤300萬戶以上。實際上，據(jù)財 新報道，今年可能實際完成400萬戶，遠遠超出國家預期，同時也嚴重超出了氣源的保供能力。以河北省為例，河北省2017年采暖季天然氣的需求量預計將達到約82億立方米，將同比增長234%，以65億方的供給量算，目前河北省天然氣缺口高達26%。而當前的缺口狀況無法徹底得到解決反映了保障天然氣供給的制度安排的缺乏。清潔能源替代非清潔能源是發(fā)展趨勢，但在制度空缺條件下，能源替代制度未能全面保障清潔能源的替代過程之前，盲目推動煤改氣將無法完成預期的制度目標。

其次，補貼規(guī)范作為推進能源替代規(guī)范實施的重要“協(xié)調(diào)制度”，與能源替代規(guī)范之間也未能形成鏈接互補。補貼的重要方面是在能源替代制度的什么階段開始、增強、減弱、取消以及劃定補貼范圍，明確補貼條件，這需要協(xié)同能源替代的不同過程區(qū)別設計與實施。2017年底的氣荒事件歸結(jié)原因在于地方政府為獲取高額的國家補貼而超額實施“煤改氣”工程造成了天然氣供給不足，原本失當?shù)娜藶樘崴倌茉刺娲^程不亞于堰苗助長，加上盲目追求經(jīng)濟利益的地方政府“一刀切”執(zhí)行能源替代，實為“政府失靈”。

再次，能源替代制度是市場制度，政府主導能源替代過程缺乏必要的界限。能源替代從原理上講是發(fā)生在市場范疇內(nèi)的，如果替代能源相較于被替代能源具有較低的邊際成本，因而價格更低，消費者自然就會選擇該能源而使傳統(tǒng)能源被替代，這是一種市場規(guī)律作用的自然過程。但政府在能源替代中發(fā)揮了關(guān)鍵作用，體現(xiàn)在對能源邊際成本的影響進而使相對價格有所變化，政府通過價格管控或行政管制增加或降低了某種能源的邊際成本。因此，政府推進能源替代應表現(xiàn)在對價格制度和監(jiān)管制度的場域內(nèi)，并與能源價格制度和能源市場監(jiān)管制度形成互補。在煤改氣中，政府指令煤改氣的地域范圍和對象并指令工程的完成時限，但政府管制的邊界停留在了煤改氣工程的完成，從相關(guān)工作方案與文件可見一斑。在實際中，層層政府為完成任務不斷發(fā)力，導致了煤改氣的規(guī)模遠遠超過國家計劃的三分之一。在市場中如此大規(guī)模的需求集中出現(xiàn)給天然氣市場造成了極大的瞬時壓力，也給天然氣供給保障帶來了嚴峻的挑戰(zhàn)。由政府定價的管道氣供應滿足不了需求時，需求就轉(zhuǎn)向了市場定價的LNG。另一方面，需求增加必然要求供給增加，形成賣方市場，理論上LNG價格上漲是必然趨勢。然而，政府發(fā)揮作用并未涉及替代后接續(xù)的天然氣價格，完全將如此大規(guī)模的天然氣需求輸入市場中卻并不監(jiān)管LNG價格，是煤改氣過程中政府監(jiān)管的界限定位失當。天然氣價格機制本身存在不完善，因為在一個壟斷市場完全放開LNG價格，氣價不可避免走向失控。需求短期內(nèi)集中且大規(guī)模地沖擊天然氣市場，更放大了本就不完善的天然氣市場價格機制與天然氣供給制度，造成市場秩序紊亂。近三月來，華北地區(qū)液化天然氣（LNG）到岸價格普漲3000-4000元/噸，價格翻番。天然氣定價機制中政府與市場的邊界是否清晰，不僅影響能源的商品屬性是否被正確反映，更關(guān)乎能源替代是否可以有效實現(xiàn)。

另外，從短期看，煤改氣是政府為實現(xiàn)節(jié)能減排目標控制空氣污染的具體政策措施；從長遠看，天然氣對煤炭的替代是市場的必然選擇，但在短期內(nèi)將能源替代的過程濃縮到煤改氣的短期政策或工程中，恐怕相關(guān)制度不能承受，因為煤改氣實施的當前還缺乏上述完備的制度環(huán)境，所以在沒有厘清如許錯綜制度關(guān)系的情況下施行的煤改氣政策一定出現(xiàn)制度的擠出現(xiàn)象。比如華北地區(qū)天然氣的儲備并不能適應如此大規(guī)模集中的需求，因為天然氣儲備制度沒有為足夠安全穩(wěn)定的儲備提供完備的保障。儲氣庫的建設嚴重滯后，中國的天然氣儲備只能維持十天左右的消耗，有些地方天然氣儲備能力甚至不到三天。據(jù)報道，12月初國家發(fā)改委要求北京市立即啟動華能燃煤機組，減少天然氣用量，緩解華北地區(qū)天然氣緊張局勢，在實現(xiàn)無煤發(fā)電半年多后，北京市又緊急重啟燃煤發(fā)電機組。這樣看，此次煤改氣并沒有真正實現(xiàn)政府推動能源替代的目標。

四、結(jié)論

能源替代是我國能源發(fā)展戰(zhàn)略的重要制度，我國也提出了油氣替代煤炭、非化石能源替代化石能源雙重更替進程等能源替代的量化目標，但仍有必要進一步完善我國的能源替代規(guī)范。通過分析2017年煤改氣政策可以看出，我國能源替代規(guī)范缺乏替代與被替代能源銜接過程的制度規(guī)范，煤改氣過程忽視了其與天然氣供給制度的協(xié)調(diào)，最終導致了長時期天然氣供給不足。所以有必要逐步健全我國能源替代規(guī)范法律制度，重視替代能源與被替代能源在替代過程中的規(guī)范指導和路徑指引。

能源替代規(guī)范需與能源補貼規(guī)范、能源技術(shù)規(guī)范統(tǒng)籌進行綜合安排，應當協(xié)調(diào)與能源替代規(guī)范相關(guān)的如補貼、技術(shù)等其他規(guī)范法律制度，通過立法推動制訂油氣能源企業(yè)、光伏企業(yè)以及其他清潔能源企業(yè)的補貼水平和標準，制定補貼模式和補貼退出機制，明確補貼的資金來源，重點補貼技術(shù)研發(fā)環(huán)節(jié)；

建立綜合性能源技術(shù)法律法規(guī)，明確能源監(jiān)管的主體及其職能，促進清潔能源的技術(shù)研發(fā)及能源技術(shù)知識產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓制度，從而為能源替代規(guī)范提供相應的制度支撐；

清晰界定政府與市場在能源替代整個過程的邊界，尊重市場規(guī)律和市場內(nèi)在要求，運用法律賦予相關(guān)主體參與能源產(chǎn)業(yè)的地位和自由，健全統(tǒng)一、開放、透明、有效、有序的市場規(guī)則體系等方式維護市場機制有效運轉(zhuǎn)。政府通過立法或者制定相關(guān)政策法規(guī)規(guī)范，利用準入標準、價格機制、供求機制、競爭機制和風險機制等宏觀調(diào)控方式間接影響能源替代流程，推動能源替代向質(zhì)量效率型轉(zhuǎn)換。強化政府的責任意識，依法為政府設定權(quán)力及其范疇，政府依法行使權(quán)力時要有相應的制約機制和監(jiān)督機制，明確各個層級能源替代規(guī)范的制定主體、實施主體和監(jiān)督主體，統(tǒng)籌；

依法明確、細化各級能源替代規(guī)范制定的具體流程；

在制定能源替代規(guī)范過程中建立審議爭議點制度和“立”“審”分離的能源替代立法運行機制；

提高立法者的專業(yè)性、獨立性以及公眾參與和信息公開制度；

嘗試委托第三方起草立法規(guī)范等。

能源替代過程具有周期性長的特征，能源替代法律規(guī)范要滿足技術(shù)、成本、收益、效率等方面的要求，覆蓋能源供給、能源運輸/輸送、能源儲存等環(huán)節(jié)。所以具體針對電源能源的替代，應當制定能源替代規(guī)范制度，在設計替代能源并網(wǎng)、上網(wǎng)、調(diào)峰等制度內(nèi)容，將能源替代規(guī)范納入法治化軌道上來。

本文為國家社會科學基金重大項目“中國能源革命與法律制度創(chuàng)新研究”(15ZDB179)；國家社會科學基金重點項目“我國能源發(fā)展轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略與法律制度研究”(15AFX025) 。

本文作者為：

王吉春，男，沈陽工程學院法學院講師，博士，研究方向:經(jīng)濟法、刑事法;

宋婧，女，世界資源研究所博士，研究方向:經(jīng)濟法、能源法。

文章來源：

《華北電力大學學報》（社會科學版），2019年第3期。

原標題:我國能源替代規(guī)范法律問題研究