關(guān)于電力企業(yè)“分拆與重組”改革的一些建議

自習(xí)主席在中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第六次會議要求制定電力改革方案以來，各有關(guān)方面都加緊研究。對于“四放開一分離一加強”的改革思路，我覺得這個改革思路份量不夠，沒有完全落實習(xí)主席的要求。我的觀點是，電力企業(yè)、電力體制改革的力度應(yīng)當(dāng)再大些。2002年以來，電力的這一輪改革確定了市場化的改革方向，改革極大地促進(jìn)了電力工業(yè)的發(fā)展，成效顯著，但改革的深化稍顯不足，行業(yè)積累了一些深層次問題，需要通過新的一輪改革激發(fā)電力工業(yè)的活力。一、電力工業(yè)存在一些深層次問題，是改革的動力，主要有三個問題。第一個問題是發(fā)展的問題1.企業(yè)崇尚做大做強，規(guī)模擴充成第一要務(wù)，行業(yè)明顯顯現(xiàn)過度投資。按歸算后的投資計算，2002年投資效果為1千瓦時/元投資，2006年為0.634千瓦時/元投資，2012年為0.408千瓦時/元投資。2.上一輪電改，發(fā)電與電網(wǎng)分離，發(fā)電放開了，但活力未增，沒有形成有效的競爭，沒有取得市場化的效益。3.電網(wǎng)的功能錯位，電網(wǎng)成了事實的資源配置的主體，用戶沒有用電的選擇性，資源配置效率不高。第二個問題是電力企業(yè)的體制機制尚未脫離計劃經(jīng)濟的影響1.在產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)中，國有產(chǎn)權(quán)占比過高。2012年規(guī)模以上電力和熱力生產(chǎn)供應(yīng)業(yè)總資產(chǎn)、所有者權(quán)益和實現(xiàn)利潤，國有和國有控股均占90%，主營銷售收入、銷售產(chǎn)值則占93—94%。國有資本占比過高，企業(yè)治理結(jié)構(gòu)運作不規(guī)范，企業(yè)內(nèi)部制衡機制不健全，現(xiàn)代企業(yè)制度不能發(fā)揮作用。2.行政壟斷、自然壟斷絞結(jié)在一起，形成了惰性很大的思維慣性，2002年改革中，國務(wù)院曾確定,中央層面組建的幾個大的電力企業(yè)（集團）實行國有資產(chǎn)授權(quán)的機構(gòu)和國家控股公司的試點，時間的結(jié)果是大部分企業(yè)集團收權(quán)于集團總部，國家控股公司試點形同虛設(shè)，基層企業(yè)的活力受到限制，有的企業(yè)作出有為國務(wù)院決定的行為，得不到糾正。3.發(fā)電企業(yè)重組后，形成了幾個特大的寡頭，與此同時也形成了眾多的中小企業(yè)。據(jù)原國家電監(jiān)會公布，辦理發(fā)電業(yè)者許可證的達(dá)2.2萬個，其中有一定規(guī)模的余額5000家，這樣的發(fā)電主體結(jié)構(gòu)不利與競爭的電力市場的構(gòu)建。在眾多的電力企業(yè)中，有極少數(shù)特大企業(yè)享有政策優(yōu)惠（如計劃單列），不利于形成公平競爭局面。電網(wǎng)企業(yè)重組，的結(jié)果形成了國家電網(wǎng)公司這樣的超級公司，不適應(yīng)規(guī)模經(jīng)濟的要求。第三個問題是政企關(guān)系不順1.政府明顯缺失規(guī)劃功能，發(fā)展戰(zhàn)略與重大技術(shù)路線遲疑不定，不能給出正確的市場信號。一些企業(yè)隨意發(fā)布明顯帶有行政色彩的信息，誤導(dǎo)市場。2.增量市場準(zhǔn)入又被市場經(jīng)濟準(zhǔn)則，一些重大項目缺少嚴(yán)密論證，這些年來業(yè)內(nèi)爭論的一些重大技術(shù)路線、決策，長期得不到解決，政企關(guān)系顛倒。因此，電力管理體制、電力企業(yè)體制非改不可。二、電力管理體制應(yīng)實行五位一體的改革1.五位一體的電力改革的內(nèi)容是：建立多買多賣的電力交易市場，制定符合上述市場交易行為的規(guī)制。建立買賣雙方談判確定價格的形成機制。重組市場主體確定其功能與行為規(guī)范。創(chuàng)新增量資源市場準(zhǔn)入的機制，改革項目審批流程。建立電力管理的法規(guī)體系，發(fā)揮政府監(jiān)管作用。2.核心是建立多買多賣的電力交易市場，確定由市場配置資源的基本格局，其他的改革都源于這一條。建立市場有三個要素必須明晰：第一是標(biāo)的物，即電力電量，包括輔助服務(wù)；第二是交易主體，必須是能承擔(dān)民事責(zé)任的法人實體；-------其中發(fā)電業(yè)者應(yīng)進(jìn)行重組，使之資格大致平等-------其中用電業(yè)者應(yīng)當(dāng)分期分批進(jìn)場交易第一波，年用電量億千瓦時及以上的用戶第二波，年用電量2000萬—1億千瓦時的用戶第三波，年用電量100萬—2000萬千瓦時的用戶100萬千瓦時以下的用戶和城鄉(xiāng)居民用戶由供電公司代購（躉購）第三是交易的規(guī)則方法3.價格形成要經(jīng)過一個過渡期，過渡期價格實行雙軌制。即一部分電量電價由交易雙方商定，另一部分電量電價由政府審定。那另一部分點糧食直大江大河上的大型水電、核電、部分集中外送的風(fēng)光電力資源、其他政策性資源，這些資源需要政府組織配置，其價格往往帶有政策性成分，必須由政府來配置并施行管理。其余部分電量進(jìn)入市場，按規(guī)則交易，一般情況下，這一部分應(yīng)當(dāng)是大頭。4.由于居民戶和中小用戶的電量由其委托供電公司進(jìn)入市場購電，所以輸配必然分開核算。近期在資產(chǎn)上，行政上仍屬電網(wǎng)公司，但由于分別核算，無疑為爾后的輸配分開奠定了體制條件。輸配什么時候分開經(jīng)營只是個決策者的決心問題。通過分開核算的運行可以積累經(jīng)驗。供電公司躉購來的電量，在其出售給用戶時，還要疊加上該公司的銷售成本與銷售利潤，這就為這個環(huán)節(jié)的競爭準(zhǔn)備了價格空間。而對于獨立出來售電服務(wù)公司，他只是收取代購費用，空間很小，配電環(huán)節(jié)的成本已經(jīng)計入輸配電價，股用戶不可能享受配電環(huán)節(jié)競爭的收益，陡然增加了交易成本，因而是不可取的。5.分離調(diào)度機構(gòu)的系統(tǒng)控制和交易管理職責(zé)，調(diào)度機構(gòu)執(zhí)行前項職責(zé)留在電網(wǎng)，交易職責(zé)分離出來，進(jìn)入市場，作為市場交易機構(gòu)。三、電力企業(yè)的改革應(yīng)與電力體制改革同步1.發(fā)電企業(yè)重組現(xiàn)有的發(fā)電企業(yè)格局不適應(yīng)市場競爭，改革這一格局要重組成數(shù)十家發(fā)電公司，每家公司的規(guī)模不超過3000萬千瓦，超過這要進(jìn)一步分拆，以促使企業(yè)既達(dá)成經(jīng)濟規(guī)模，在做強上下功夫，又避免跑馬占地，追逐無限擴大規(guī)?！，F(xiàn)有發(fā)電集團公司和國家電網(wǎng)公司重組為2家電力控股公司，重組的發(fā)電公司和電網(wǎng)公司分成兩撥，其股權(quán)分別有兩家控股公司持有，只經(jīng)營股權(quán)，不參與企業(yè)商品生產(chǎn)經(jīng)營。兩家控股公司間也會有間接競爭。允許小企業(yè)存在但不論大企業(yè)還是小企業(yè)，在政策上一律平等。2.電網(wǎng)企業(yè)重組重組設(shè)立4家電網(wǎng)企業(yè)，按地域授權(quán)經(jīng)營電網(wǎng)。（1）南方電網(wǎng) 在原南方電網(wǎng)基礎(chǔ)上加湖南、江西、西藏三省區(qū)。（2）設(shè)立東北電網(wǎng) 地域轄遼吉黑三省加蒙東。（3）設(shè)立北方電網(wǎng) 地域轄京津冀魯晉陜甘青寧新加蒙西（4）設(shè)立中央電網(wǎng) 地域轄川渝鄂豫皖蘇各省地方電網(wǎng)在重組中進(jìn)入上述四個電網(wǎng)公司。四個區(qū)域電網(wǎng)之間的交易有新設(shè)立的交易中心負(fù)責(zé)，設(shè)備的管理按地域劃分，由區(qū)域公司負(fù)責(zé)。3.發(fā)電公司和電網(wǎng)公司進(jìn)行產(chǎn)權(quán)改革，使之成為混合所有制的公司法人（1）設(shè)立中央和地方國有股權(quán)。由前述發(fā)電和電網(wǎng)控股公司持有中央國有電力股權(quán)，地方股權(quán)由各省相應(yīng)產(chǎn)權(quán)持有機構(gòu)持有，可以相對控股。（2）設(shè)立法人股，由機構(gòu)投資者持有。這些股權(quán)應(yīng)分散持有，但總比例應(yīng)超過國有股。(3) 設(shè)立企業(yè)法人股，出售給有資格的企業(yè)法人，交叉持股。(4)設(shè)立一定數(shù)量的流通股。(5)部分公司股票可以整體上市，加大上市公司資產(chǎn)份額。4.企業(yè)內(nèi)部均按規(guī)范的現(xiàn)代企業(yè)制度設(shè)置機構(gòu)，改變企業(yè)經(jīng)營者管理的歸屬，建立企業(yè)的董事會---經(jīng)理層的委托代理關(guān)系，建立各機構(gòu)之間的制衡關(guān)系，確立企業(yè)的經(jīng)營自主權(quán)。5.重組設(shè)立中國電力科工貿(mào)集團公司，上手元不熟中國電力科學(xué)研究院、南京自動化院、西安熱工院、武漢高壓所、北京電建所、南京環(huán)保所、國網(wǎng)能源院等，其余科研院所仍有各公司管轄。6.分離中能建、中電建中有關(guān)電力規(guī)劃、水電規(guī)劃與電力設(shè)計、水利水電設(shè)計功能，企業(yè)的歸企業(yè)，政府的歸政府。7.分離國家電網(wǎng)公司持有的部分服務(wù)全國電力行業(yè)的機構(gòu)，組成單獨的全國電力服務(wù)機構(gòu)或進(jìn)入其他全國性電力機構(gòu)。四、重塑政府職能和機構(gòu)1.電力體制改革和電力企業(yè)改革應(yīng)以立法形式確定，進(jìn)入全國人大或常委會的工作議程，方案以法案形式經(jīng)人大確定，不受政府換屆影響，立法納入人大工作日程。2.上手有中能建、中電建分離出來的規(guī)劃管理職能，組成政府序列的規(guī)劃管理局（規(guī)劃總院），切斷規(guī)劃機構(gòu)與電力企業(yè)的利益鏈條，堅持并發(fā)揚規(guī)劃機構(gòu)客觀公正和代表國家的優(yōu)良傳統(tǒng)。3.分離立法與執(zhí)法功能，立法職能歸人大，監(jiān)管職能為執(zhí)法監(jiān)管，被監(jiān)管的對象為市場、市場主體、市場交易、電力安全、電力增量資產(chǎn)準(zhǔn)入、電力全社會普遍服務(wù)等五、電改方案的實施1.組成工作機構(gòu)至于中央高層領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)直接管理，以前由發(fā)改委負(fù)責(zé)實施，十幾年的時間看，效果不好。2.建議中央財辦定期督查工作機構(gòu)的工作成果，及時總結(jié)經(jīng)驗。