水權(quán)制度建設(shè)難以一蹴而就

　　■王浩

　　編者按

　　為積極穩(wěn)妥地推進水權(quán)制度建設(shè)，水利部日前印發(fā)了《關(guān)于開展水權(quán)試點工作的通知》。其中，明確了在工作基礎(chǔ)好、代表性強、地方積極性高的7個省區(qū)開展不同類型的水權(quán)試點工作，力爭用2-3年的時間，在水資源使用權(quán)確權(quán)登記、水權(quán)交易流轉(zhuǎn)、相關(guān)制度建設(shè)等方面率先取得突破，為全國層面推進水權(quán)制度建設(shè)提供經(jīng)驗借鑒和示范。日前，《中國能源報》記者就水權(quán)制度建設(shè)相關(guān)問題對中國工程院院士、中國水科院水資源所所長王浩進行了專訪。

　　中國能源報：水權(quán)是水資源配置的一個制度問題。水權(quán)制度的建立核心是什么？

　　王浩：水資源的所有權(quán)是指國家、單位（包括法人和非法人組織）和個人對水資源依法享有的占有、使用、收益和處分的權(quán)利，是一種絕對的物權(quán)。在我國，水法明確規(guī)定，水資源所有權(quán)為國家所有。澳大利亞、日本、法國、南非等國家，也都是由國家掌有水資源的所有權(quán)。水資源使用權(quán)是派生于水資源所有權(quán)，又區(qū)別于水資源所有權(quán)的一種獨立的物權(quán)，是對水資源的使用獲益權(quán)。水資源使用權(quán)從所有權(quán)中抽離開來正是為了配置資源，實現(xiàn)物盡其用，以保障非所有人的生存發(fā)展利益。

　　我國推行水權(quán)制度建設(shè)，是為應對日趨尖銳的供需矛盾，在水資源所有權(quán)國家所有的基礎(chǔ)上對水資源使用權(quán)進行管理與分配，即通過水權(quán)的明晰，增強政府，企業(yè)、團體乃至個人對水資源有限性和水權(quán)財產(chǎn)性的認識，強化水資源的管理。通過水資源使用權(quán)的明晰和分配來規(guī)范以往用水與節(jié)水權(quán)責不分的用水方式，通過市場經(jīng)濟調(diào)節(jié)機制的建立來引導公眾高效用水習慣的形成，同時強化政府的社會管理和公共服務職能，形成與水資源承載能力相適應的集約型的生產(chǎn)模式和自律型的生活方式。

　　水權(quán)制度主要包括水資源使用權(quán)確權(quán)登記、水權(quán)交易流轉(zhuǎn)、相關(guān)制度建設(shè)等三個方面。初始水權(quán)的分配是水權(quán)制度整體實施的基礎(chǔ)和先決條件，所以說水權(quán)制度建立的核心是水資源使用權(quán)確權(quán)登記。

　　中國能源報：水權(quán)制度涉及水資源管理和開發(fā)的方方面面，內(nèi)容也極為廣泛，在我國早已有過討論。2005年水利部已出臺相關(guān)文件，距今已經(jīng)有10個年頭了，才開始試點。

　　王浩：我國水權(quán)制度從實踐探索到制度建設(shè)已經(jīng)經(jīng)歷了相當長一個階段。我國最早的分水方案是1987年制定的《黃河干流水量分配方案》。2000年東陽義烏進行的水資源使用權(quán)交易是我國水權(quán)交易的首次成功嘗試。2004年，寧蒙兩區(qū)在水利部、黃河水利委員會的指導下，實施了大規(guī)模、跨行業(yè)的“投資節(jié)水，轉(zhuǎn)換水權(quán)”，2004年5月，水利部特別下發(fā)了《水利部關(guān)于內(nèi)蒙古寧夏黃河干流水權(quán)轉(zhuǎn)換試點工作的指導意見》給予積極引導和規(guī)范。2005年水利部頒布了《關(guān)于水權(quán)轉(zhuǎn)讓的若干意見》、《關(guān)于印發(fā)水權(quán)制度建設(shè)框架的通知》，對推進我國水權(quán)制度建設(shè)具有重要的意義。

　　為了全面推動我國江河水量分配工作，2010年水利部批復了《全國主要江河流域水量分配方案制訂任務書（2010）》，明確了第一批啟動水量分配工作的25條河流名錄和有關(guān)工作要求，水利部2011年編制《水量分配工作方案》，全國范圍的江河水量分配工作全面啟動，2013年第一批25條河流的水量分配方案基本編制完成，并啟動了第二批河流水量分配方案編制工作。2011年水利部組織編寫了《江河流域水量分配方案制訂技術(shù)大綱》，研究提出了水量分配技術(shù)大綱，初步確定了江河水量分配的基本技術(shù)路線。但目前的江河水量分配主要是基于供需平衡的水量配置，對于權(quán)利分配準則考慮較少。

　　中國能源報：水權(quán)制度建立難在哪？您認為最先需要解決哪些問題？

　　王浩：總體來講，我國水權(quán)制度建設(shè)還處于探索階段，面臨著不少困難，亟需要解決的問題，具體包括以下四方面。

　　第一，水資源具有特殊的自然屬性和社會屬性，決定水權(quán)制度建設(shè)是一項非常復雜的系統(tǒng)工程，而不是一蹴而就的。由于水的特殊物理和生化特性，其服務功能貫穿于經(jīng)濟社會發(fā)展的全過程，滲透在經(jīng)濟社會系統(tǒng)的方方面面，是“生命之源生產(chǎn)之要生態(tài)之基”，其重要性決定了水權(quán)分配需謹慎再謹慎。此外，水具有流動性，加劇其使用權(quán)力邊界確定及監(jiān)管的難度。

　　第二，目前對于水權(quán)的概念、分配原則與機制尚不清晰，相關(guān)的法律政策也極不完善?！稇椃ā?、《水法》和《物權(quán)法》等法律雖然明確了水資源所有權(quán)和取水權(quán)，但對水資源占有、使用、收益、處置等權(quán)利缺乏具體規(guī)定，如何界定水資源的使用權(quán)更沒有明確?，F(xiàn)有的一些規(guī)定僅對取水權(quán)轉(zhuǎn)讓作出原則規(guī)定。隨著水資源管理逐步走向精細化和法制化，對水權(quán)制度體系建立的訴求越來越強烈，必須要從概念上進行明確，從法制上做出規(guī)定，才能有效推進水權(quán)制度建設(shè)。

　　第三，初始水權(quán)分配缺乏統(tǒng)一的概念與技術(shù)方法，以及法規(guī)上的界定，現(xiàn)有幾種口徑的分配方案缺乏有效對接。目前沒有明確統(tǒng)一的水資源使用權(quán)初始分配的方法與技術(shù)方案，而相近的工作有三個方面：一是我國實施最嚴格水資源管理制度，將用水量指標進行了省、市、縣逐級分解；二是正在進行的跨省江河水量分配；三是各流域、省區(qū)開展的水資源綜合規(guī)劃工作。三種方法在分配對象（用水量、耗水量）、分配方法、分配方案實施路徑上都存在差異，哪一種可認定為初始水權(quán)分配，或者三種方案能不能有效的統(tǒng)一，都尚不明確。

　　第四，水權(quán)交易制度、規(guī)則與技術(shù)支撐體系尚未建立。水權(quán)交易的主體、范圍、價格、期限，市場交易機制等要素都沒有明確，缺乏法律依據(jù)與科學技術(shù)支撐。且現(xiàn)有的水權(quán)交易案例，過于強調(diào)政府的作用，市場機制的作用空間被擠占。

　　中國能源報：目前我國對于水資源配置，主要采用什么手段？水權(quán)制度與現(xiàn)有水資源配置方式有何異同？

　　王浩：水權(quán)制度建設(shè)是水資源配置的一種方式，是通過用水權(quán)力確定對水資源配置方案進行固化，并在此基礎(chǔ)上利用市場進行優(yōu)化調(diào)節(jié)。我國現(xiàn)行的水資源配置，是政府采用行政手段通過計劃分配和行政劃撥實現(xiàn)的，在靈活性和高效性方面存在一定的欠缺。

　　基于水權(quán)制度的配置方式是政府和市場相結(jié)合的配置方式，包括以政府主導的初始水權(quán)分配和以市場主導的水權(quán)交易，兩種配置方式相互促進、相互完善，在水資源初始分配不能滿足時，發(fā)揮市場的調(diào)節(jié)作用對水資源配置進行進一步優(yōu)化，更有利于水資源的節(jié)約與高效利用。

　　中國能源報：水權(quán)應該是制度經(jīng)濟學的范疇。水權(quán)會不會與現(xiàn)行的稅費重疊？

　　王浩：我國水法規(guī)定“國家對水資源依法實行取水許可制度和有償使用制度”、“直接從江河、湖泊或者地下取用水資源的單位和個人，應當按照國家取水許可制度和水資源有償使用制度的規(guī)定，向水行政主管部門或者流域管理機構(gòu)申請領(lǐng)取取水許可證，并繳納水資源費，取得取水權(quán)”。也就是說，不論是否通過水權(quán)制度建設(shè)來進行水資源配置，凡是符合水資源費征收條件的用戶，只要取用水，都要按照規(guī)定繳納水資源費。而水權(quán)分配則是對用戶的取用水權(quán)力范圍進行法律界定。（來自能源網(wǎng)-中國能源報，更多精彩盡在www.cnenergy.org）