電價(jià)機(jī)制市場(chǎng)化改革新舉措——“基準(zhǔn)價(jià)+上下浮動(dòng)”

近日，國家發(fā)展改革委發(fā)布《關(guān)于深化燃煤發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)形成機(jī)制改革的指導(dǎo)意見》(以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見》)，將現(xiàn)行燃煤發(fā)電標(biāo)桿電價(jià)機(jī)制改為“基準(zhǔn)價(jià)+上下浮動(dòng)”的市場(chǎng)化價(jià)格機(jī)制。在過渡期，基準(zhǔn)價(jià)按當(dāng)?shù)噩F(xiàn)行燃煤發(fā)電標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)確定，浮動(dòng)幅度范圍為上浮不超過10%、下浮原則上不超過15%，國家發(fā)改委根據(jù)市場(chǎng)發(fā)展適時(shí)對(duì)基準(zhǔn)價(jià)和浮動(dòng)幅度范圍進(jìn)行調(diào)整。這是電價(jià)市場(chǎng)化改革的又一重要舉措。

一、“燃煤發(fā)電標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)+煤電價(jià)格聯(lián)動(dòng)”機(jī)制的積極作用和存在問題

現(xiàn)行燃煤發(fā)電標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)及煤電價(jià)格聯(lián)動(dòng)機(jī)制，在廠網(wǎng)分開后至開展大規(guī)模電力直接交易之前的十余年間，有效地促進(jìn)了發(fā)電企業(yè)降低成本、發(fā)電價(jià)格管制規(guī)范化，以燃煤發(fā)電標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)為基礎(chǔ)的核電、水電、風(fēng)電、光伏發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)以及跨區(qū)送電價(jià)格體系形成，在一定程度上疏導(dǎo)了煤電價(jià)格矛盾。在沒有電力現(xiàn)貨市場(chǎng)機(jī)制的情況下，起到了保障絕大部分發(fā)電容量成本回收的作用。在實(shí)行有序放開發(fā)用電和電力中長期市場(chǎng)建設(shè)后，燃煤發(fā)電標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)還被視為市場(chǎng)參考價(jià)格。

但是，作為政府定價(jià)及其價(jià)格調(diào)整機(jī)制，“燃煤發(fā)電標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)+煤電價(jià)格聯(lián)動(dòng)”機(jī)制存在不能及時(shí)、有效反映市場(chǎng)供需的弊端。目前，大約50%的燃煤發(fā)電上網(wǎng)電量電價(jià)都已經(jīng)通過市場(chǎng)交易機(jī)制形成，原有核定燃煤發(fā)電標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)的基礎(chǔ)參數(shù)都發(fā)生了變化。同時(shí)，隨著放開發(fā)用電計(jì)劃改革的深化，在尚未建立電力現(xiàn)貨市場(chǎng)的情況下，一般工商業(yè)電力用戶(或代理其購電的售電公司，以下同)進(jìn)入市場(chǎng)化后采用與大工業(yè)電力用戶同樣的電價(jià)形成機(jī)制，會(huì)引起新的交叉補(bǔ)貼等問題。要破解這些難題，迫切需要對(duì)燃煤發(fā)電標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)和煤電聯(lián)動(dòng)機(jī)制進(jìn)行市場(chǎng)化改革，為工商業(yè)用戶進(jìn)入市場(chǎng)設(shè)計(jì)開辟新的路徑。

二、建立“基準(zhǔn)價(jià)+上下浮動(dòng)”機(jī)制有助于促進(jìn)電力乃至能源市場(chǎng)體系建設(shè)

實(shí)行“基準(zhǔn)價(jià)+上下浮動(dòng)”機(jī)制有別于原有的“燃煤發(fā)電標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)+煤電價(jià)格聯(lián)動(dòng)機(jī)制”，實(shí)質(zhì)在于，上下浮動(dòng)幅度是由市場(chǎng)機(jī)制形成的，不是政府調(diào)價(jià)行為，是市場(chǎng)主體自愿交易的結(jié)果;不僅能有效反映電力生產(chǎn)成本，還能有效反映電力需求彈性，而且時(shí)效性強(qiáng)，有助于促進(jìn)電力上下游全產(chǎn)業(yè)鏈的市場(chǎng)機(jī)制的協(xié)同和完善。

用市場(chǎng)形成價(jià)格機(jī)制取代了以煤電聯(lián)動(dòng)為基礎(chǔ)的電價(jià)調(diào)整機(jī)制，不再執(zhí)行煤電價(jià)格聯(lián)動(dòng)機(jī)制，更有利于促進(jìn)電力上下游產(chǎn)業(yè)及其市場(chǎng)的協(xié)同發(fā)展，促進(jìn)我國現(xiàn)代能源市場(chǎng)體系的構(gòu)建、發(fā)展和完善。同時(shí)，考慮到平穩(wěn)過渡以及其他電源上網(wǎng)電價(jià)形成機(jī)制的穩(wěn)定，基準(zhǔn)價(jià)在過渡期按當(dāng)?shù)噩F(xiàn)行燃煤發(fā)電標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)水平確定，原先各類電源參考當(dāng)?shù)厝济簶?biāo)桿電價(jià)確定上網(wǎng)電價(jià)的，改為參考基準(zhǔn)價(jià)。

三、現(xiàn)有電力市場(chǎng)體系下“基準(zhǔn)價(jià)+上下浮動(dòng)”機(jī)制可促進(jìn)發(fā)用電計(jì)劃放開、加快電力市場(chǎng)建設(shè)

目前，我國電力現(xiàn)貨市場(chǎng)尚未建立，大工業(yè)用戶的用電價(jià)格，普遍是通過中長期市場(chǎng)化交易形成。在電力現(xiàn)貨市場(chǎng)運(yùn)行前，仍然是電力市場(chǎng)化的過渡階段，電力中長期市場(chǎng)交易價(jià)格不能反映不同用戶(特別是大工業(yè)用戶和一般工商業(yè)用戶)用電特性所致的用電成本差異。在這種情況下，如果大工業(yè)用戶和一般工商業(yè)用戶在電力中長期交易市場(chǎng)中采用同樣的價(jià)格機(jī)制，就會(huì)是同樣的價(jià)格水平，那么，一方面會(huì)造成新的電價(jià)交叉補(bǔ)貼問題，另一方面，在全國電量供需相對(duì)寬松、燃煤機(jī)組發(fā)電利用小時(shí)數(shù)低于正常水平的形勢(shì)下，就會(huì)造成已經(jīng)進(jìn)入市場(chǎng)的大工業(yè)用戶的用電價(jià)格上升，或者煤電企業(yè)無法回收容量成本、嚴(yán)重虧損。對(duì)于一般工商業(yè)實(shí)行“基準(zhǔn)價(jià)+上下浮動(dòng)”機(jī)制，可以使一般工商業(yè)用戶與發(fā)電企業(yè)之間的電力中長期交易價(jià)格在相對(duì)合理范圍(即上浮不超過10%、下浮不超過15%)，防止價(jià)格大幅度波動(dòng)，落實(shí)有序放開發(fā)用電計(jì)劃，有利于與交易體系較完善的電力市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制有機(jī)銜接，促進(jìn)電力市場(chǎng)平穩(wěn)、可持續(xù)發(fā)展。

四、“基準(zhǔn)價(jià)+上下浮動(dòng)”機(jī)制包含多種具體的合同價(jià)格形式或合同定價(jià)公式

“基準(zhǔn)價(jià)+上下浮動(dòng)”機(jī)制，是一種靈活的、中長期合同交易價(jià)格機(jī)制，可以演化為很多具體的合同價(jià)格形式。對(duì)于場(chǎng)內(nèi)中長期交易，這個(gè)機(jī)制相當(dāng)于限定了市場(chǎng)交易價(jià)格的上限和下限。對(duì)于雙邊合同交易，浮動(dòng)價(jià)格可以通過合同約定為固定值，也可以是與場(chǎng)內(nèi)中長期交易價(jià)格掛鉤的浮動(dòng)公式，或者是與上下游產(chǎn)品市場(chǎng)價(jià)格(指數(shù))掛鉤等定價(jià)公式。實(shí)際上，在簽訂電力中長期交易合同時(shí)，利用靈活的“基準(zhǔn)價(jià)+上下浮動(dòng)”合同價(jià)格機(jī)制，發(fā)電企業(yè)可以降低因上游煤炭市場(chǎng)價(jià)格上漲造成履約合同而虧損的風(fēng)險(xiǎn)，電力用戶可以在自身產(chǎn)品市場(chǎng)形勢(shì)不佳時(shí)提升一定的競(jìng)爭(zhēng)力，等等。

五、“基準(zhǔn)價(jià)+上下浮動(dòng)”機(jī)制的執(zhí)行范圍和形式應(yīng)因地制宜

“基準(zhǔn)價(jià)+上下浮動(dòng)”機(jī)制，主要是針對(duì)上網(wǎng)電價(jià)由發(fā)電企業(yè)、售電公司、電力用戶等市場(chǎng)主體通過場(chǎng)外雙邊交易或場(chǎng)內(nèi)集中競(jìng)價(jià)(含掛牌交易)等市場(chǎng)化方式形成的電力中長期合同;具體執(zhí)行范圍和形式，應(yīng)因地制宜。以下兩種情況對(duì)應(yīng)的燃煤發(fā)電電量，仍執(zhí)行基準(zhǔn)價(jià)：一是暫不具備市場(chǎng)交易條件或沒有參與市場(chǎng)交易的工商業(yè)用戶用電對(duì)應(yīng)的燃煤發(fā)電電量;二是居民、農(nóng)業(yè)用戶用電對(duì)應(yīng)的燃煤發(fā)電電量。各地、各市場(chǎng)主體還可根據(jù)本地、本企業(yè)實(shí)際選擇適宜的合同價(jià)格形式或合同定價(jià)公式。

六、配套改革政策明確

“基準(zhǔn)價(jià)+上下浮動(dòng)”機(jī)制取代“燃煤發(fā)電上網(wǎng)標(biāo)桿電價(jià)+煤電價(jià)格聯(lián)動(dòng)機(jī)制”，是針對(duì)市場(chǎng)化燃煤發(fā)電上網(wǎng)電量的價(jià)格機(jī)制改革，但我國發(fā)電環(huán)保電價(jià)政策、各類型電源的發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)形成機(jī)制、跨省跨區(qū)送電價(jià)格形成機(jī)制、銷售電價(jià)形成機(jī)制、電力輔助服務(wù)價(jià)格形成機(jī)制和交叉補(bǔ)貼調(diào)整機(jī)制等，都是在燃煤發(fā)電上網(wǎng)標(biāo)桿電價(jià)機(jī)制基礎(chǔ)上建立的，因此，《指導(dǎo)意見》明確了相應(yīng)的配套改革措施來保障燃煤發(fā)電上網(wǎng)標(biāo)桿電價(jià)機(jī)制改革具有可實(shí)施性，具體包括：

對(duì)環(huán)保電價(jià)，《指導(dǎo)意見》明確指出，執(zhí)行“基準(zhǔn)價(jià)+上下浮動(dòng)”價(jià)格機(jī)制的燃煤發(fā)電上網(wǎng)電量，基準(zhǔn)價(jià)包含脫硫、脫硝、除塵電價(jià)。仍由電網(wǎng)企業(yè)保障供應(yīng)的電量，在執(zhí)行基準(zhǔn)價(jià)的基礎(chǔ)上，繼續(xù)執(zhí)行現(xiàn)行超低排放電價(jià)政策。燃煤發(fā)電上網(wǎng)電量和電價(jià)完全放開由市場(chǎng)形成的，基準(zhǔn)價(jià)包含脫硫、脫硝、除塵電價(jià)和超低排放電價(jià)。

對(duì)各類型電源的發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)和跨省跨區(qū)送電價(jià)格形成機(jī)制，《指導(dǎo)意見》明確指出，新能源發(fā)電項(xiàng)目上網(wǎng)電價(jià)，高出當(dāng)?shù)鼗鶞?zhǔn)價(jià)的部分，按程序申請(qǐng)國家可再生能源發(fā)展基金補(bǔ)貼;其余部分，由省級(jí)電網(wǎng)結(jié)算。核電、燃?xì)獍l(fā)電和跨省跨區(qū)送電價(jià)格形成機(jī)制，參考燃煤發(fā)電標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)的，改為參考基準(zhǔn)價(jià)。

對(duì)電力輔助服務(wù)價(jià)格形成機(jī)制，《指導(dǎo)意見》明確指出，燃煤機(jī)組參與的調(diào)峰、調(diào)頻、備用、黑啟動(dòng)等輔助服務(wù)，要通過市場(chǎng)機(jī)制形成價(jià)格，以補(bǔ)償燃煤機(jī)組合理成本。對(duì)于燃煤機(jī)組發(fā)電利用小時(shí)數(shù)嚴(yán)重偏低的省份，可建立容量補(bǔ)償機(jī)制，容量電價(jià)和電量電價(jià)通過市場(chǎng)化方式形成。

對(duì)銷售電價(jià)形成機(jī)制，《指導(dǎo)意見》明確指出，今后銷售電價(jià)形成機(jī)制主要有兩類：一是通過市場(chǎng)化方式形成上網(wǎng)電價(jià)(即通過市場(chǎng)機(jī)制購電)的工商業(yè)用戶的用電價(jià)格，由市場(chǎng)化方式形成的上網(wǎng)電價(jià)(即購買電能量的價(jià)格)、輸配電價(jià)(含交叉補(bǔ)貼和線損)、政府性基金，不再執(zhí)行目錄電價(jià)。二是由電網(wǎng)企業(yè)保障供應(yīng)的用戶用電價(jià)格，繼續(xù)執(zhí)行各地目錄電價(jià)，保持居民、農(nóng)業(yè)用電價(jià)格基本穩(wěn)定。

對(duì)交叉補(bǔ)貼調(diào)整機(jī)制，《指導(dǎo)意見》明確指出，為了保障居民、農(nóng)業(yè)用電價(jià)格的基本穩(wěn)定，在實(shí)行“基準(zhǔn)價(jià)+上下浮動(dòng)”價(jià)格機(jī)制后，引起的電網(wǎng)企業(yè)新增損益，計(jì)入交叉補(bǔ)貼費(fèi)用，在核定電網(wǎng)輸配電價(jià)時(shí)統(tǒng)籌考慮。