碳排放交易：失靈的價(jià)格信號(hào) 中國(guó)模式的得與失

作為碳排放大國(guó)，中國(guó)在減排方面的所有行動(dòng)都受到全世界的關(guān)注。

自2017年底開(kāi)始在全國(guó)范圍內(nèi)推開(kāi)的碳排放交易市場(chǎng)，將于2020年正式運(yùn)行，即使初期只覆蓋電力一個(gè)行業(yè)，也將使中國(guó)有望超越歐盟，成為全球最大的碳交易市場(chǎng)。顯然，中國(guó)建立碳市場(chǎng)，影響的不僅是中國(guó)。

如果成功，將會(huì)給全世界提供一個(gè)范本，并對(duì)其他國(guó)家的氣候政策產(chǎn)生積極影響;如果失敗，則會(huì)影響到碳市場(chǎng)在世界范圍內(nèi)的推廣。

尤其是，與世界上大多數(shù)國(guó)家或地區(qū)采取的碳交易模式不同，中國(guó)模式不設(shè)絕對(duì)的排放總量上限，而是靈活調(diào)整，在履約期開(kāi)始時(shí)，預(yù)分配一定的配額，在結(jié)束后根據(jù)企業(yè)當(dāng)年的實(shí)際產(chǎn)量調(diào)整配額，多退少補(bǔ)。

近日，由清華大學(xué)公共管理學(xué)院副教授朱俊明、蘇世民書(shū)院院長(zhǎng)薛瀾等人共同發(fā)表的一項(xiàng)研究表明，依據(jù)實(shí)際產(chǎn)量來(lái)多拿碳排放配額，類(lèi)似于補(bǔ)貼政策，會(huì)使企業(yè)的減排成本降低，效率受損，對(duì)低碳技術(shù)創(chuàng)新缺乏激勵(lì)。

這是一個(gè)很重要的發(fā)現(xiàn)，是中國(guó)碳排放交易中的關(guān)鍵短板。該研究在發(fā)表前，審稿人反復(fù)和作者溝通以確保結(jié)論的嚴(yán)謹(jǐn)性，因?yàn)?ldquo;無(wú)論對(duì)中國(guó)，還是世界范圍內(nèi)的政策制定者而言，都會(huì)產(chǎn)生很大的影響”。

創(chuàng)新的溢出效應(yīng)

技術(shù)進(jìn)步是實(shí)現(xiàn)減排最重要的因素。聯(lián)合國(guó)政府間氣候變化專(zhuān)門(mén)委員會(huì)先后在兩個(gè)報(bào)告中專(zhuān)門(mén)指出，其作用超過(guò)其他所有因素。

根據(jù)測(cè)算，中國(guó)要想完成2020年的碳減排目標(biāo)，技術(shù)節(jié)能的貢獻(xiàn)率應(yīng)維持在43%左右。

2019年9月9日，朱俊明和薛瀾等人在國(guó)際權(quán)威學(xué)術(shù)期刊《自然·通訊》上發(fā)表了題為“中國(guó)碳排放交易引發(fā)的低碳創(chuàng)新”的論文。

薛瀾告訴《中國(guó)新聞周刊》，從對(duì)企業(yè)創(chuàng)新的激勵(lì)角度切入，考察碳排放交易的中國(guó)模式，有益于公眾更好地從長(zhǎng)期視野理解這個(gè)制度。

他說(shuō)，在很長(zhǎng)一段時(shí)期里，雖然中央強(qiáng)調(diào)要建設(shè)碳市場(chǎng)，但地方一直有顧慮，認(rèn)為碳排放交易是對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的約束。而如果企業(yè)可以在政策激勵(lì)下通過(guò)創(chuàng)新來(lái)降成本，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，未來(lái)碳市場(chǎng)的建設(shè)會(huì)少很多阻力。

碳排放權(quán)交易是一項(xiàng)受到廣泛關(guān)注的市場(chǎng)型碳減排政策，被世界多個(gè)國(guó)家及地區(qū)所采用，可以為減緩氣候變化發(fā)揮重要作用。

目前對(duì)碳排放權(quán)交易政策效果的經(jīng)驗(yàn)知識(shí)主要來(lái)自于對(duì)歐盟碳市場(chǎng)的研究。而人們對(duì)這一市場(chǎng)型政策的作用范圍、與其他政策交互的影響，以及政策設(shè)計(jì)所帶來(lái)的作用機(jī)制變化了解仍很少，限制了政策的進(jìn)一步推廣與發(fā)揮更大的作用。

朱俊明和薛瀾等人的這項(xiàng)研究發(fā)現(xiàn)，中國(guó)碳排放交易試點(diǎn)地區(qū)在2013年至2015年的兩年中，碳排放權(quán)交易政策促進(jìn)交易企業(yè)額外增加1.75個(gè)低碳專(zhuān)利申請(qǐng)，接近歐盟碳市場(chǎng)五年內(nèi)2個(gè)低碳專(zhuān)利申請(qǐng)的政策效應(yīng)。

“因此，從激勵(lì)創(chuàng)新的角度而言，中國(guó)的政策效果要優(yōu)于歐盟。”朱俊明對(duì)《中國(guó)新聞周刊》說(shuō)道。

中國(guó)的碳市場(chǎng)啟動(dòng)于2011年。

2011年10月，國(guó)家發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于開(kāi)展碳排放權(quán)交易試點(diǎn)工作的通知》。深圳于2013年6月最早開(kāi)始啟動(dòng)。截至2014年6月，深圳、上海、北京、廣東、天津、湖北和重慶等7省市陸續(xù)開(kāi)始交易。據(jù)統(tǒng)計(jì)，7個(gè)試點(diǎn)地區(qū)的碳排放量占中國(guó)的五分之一，GDP占全國(guó)近三成。

研究還發(fā)現(xiàn)，參與碳交易企業(yè)在相關(guān)政策的激勵(lì)下，不僅低碳技術(shù)創(chuàng)新量會(huì)增長(zhǎng)5%~10%，而且具有溢出效應(yīng)。試點(diǎn)區(qū)域內(nèi)其他大型非納入企業(yè)的創(chuàng)新也被激勵(lì)了。

但朱俊明指出，這類(lèi)企業(yè)之所以被激勵(lì)，是源于對(duì)未來(lái)的預(yù)期，從而提前進(jìn)行創(chuàng)新布局。

因此，一個(gè)毫不令人吃驚的事實(shí)是，溢出效應(yīng)對(duì)小公司并不顯著。也就是說(shuō)，企業(yè)行為的變化更多來(lái)自政策驅(qū)動(dòng)，而非出于自身競(jìng)爭(zhēng)的自然需要。

研究得出的一個(gè)關(guān)鍵結(jié)論是：在試點(diǎn)地區(qū)，影響企業(yè)創(chuàng)新的因素和碳價(jià)、拍賣(mài)方式，甚至企業(yè)特點(diǎn)都無(wú)關(guān)，而是和政策設(shè)計(jì)、制度環(huán)境有關(guān)。

事實(shí)上，在中國(guó)的碳市場(chǎng)，碳交易的價(jià)格信號(hào)是失靈的，或者說(shuō)，至少?zèng)]有起到它應(yīng)有的效果。

失靈的價(jià)格信號(hào)

這種失靈不僅僅是因?yàn)檫^(guò)度發(fā)放的免費(fèi)配額。

朱俊明分析，價(jià)格信號(hào)在中國(guó)碳市場(chǎng)的失靈主要有兩個(gè)原因，一是企業(yè)對(duì)碳市場(chǎng)流動(dòng)性的擔(dān)心，二是一直沒(méi)有走高的低碳價(jià)。

市場(chǎng)流動(dòng)性集中體現(xiàn)在市場(chǎng)成交量上。在2013年到2014年7月之間的首輪履約期中，有一個(gè)很明顯的現(xiàn)象，在臨近履約結(jié)束的時(shí)候，成交量、成交金額猛增，而在履約期結(jié)束后和臨近履約期結(jié)束之前的很長(zhǎng)一段時(shí)間，成交量異常低迷。

上海市甚至出現(xiàn)了在6月30日履約期結(jié)束以后的兩個(gè)月時(shí)間內(nèi)成交量為零的情況。重慶在2014年6月19日開(kāi)市當(dāng)天，象征性地成交1筆之后，截至8月再無(wú)交易出現(xiàn)。

從配額成交量占配額總量的比例來(lái)看，深圳碳市場(chǎng)累計(jì)配額成交量占2013年度配額總量的比例為5%左右，在7個(gè)試點(diǎn)市場(chǎng)中最高。其余6個(gè)試點(diǎn)中，北京約為3%，湖北、重慶和上海各占1%，廣東、天津低于1%。也就是說(shuō)，超過(guò)九成的配額都沒(méi)有參與交易。企業(yè)缺乏交易意愿，只是在完成履約任務(wù)。

國(guó)際排放貿(mào)易協(xié)會(huì)駐北京獨(dú)立咨詢(xún)顧問(wèn)黃杰夫認(rèn)為，在中國(guó)現(xiàn)有的7個(gè)交易平臺(tái)中，沒(méi)有一個(gè)擁有民企或私人投資者的股權(quán)，而配額僅由各行政區(qū)自行分配，在每個(gè)指定的交易平臺(tái)內(nèi)交易，沒(méi)有跨交易所的競(jìng)爭(zhēng)。這是7個(gè)碳交易所流動(dòng)性不佳的根本原因之一。

另一方面，中國(guó)碳交易試點(diǎn)的市場(chǎng)碳價(jià)雖有波動(dòng)，但一直處于低位，基本維持在每噸60元人民幣以下，平均價(jià)格約為每噸30元人民幣。

國(guó)家發(fā)改委應(yīng)對(duì)氣候變化司副司長(zhǎng)蔣兆理指出，碳價(jià)要到2020年以后才會(huì)達(dá)到每噸200元~300元人民幣，在此之前，企業(yè)無(wú)法感到真正壓力。2018年，中國(guó)碳市場(chǎng)試點(diǎn)區(qū)域交易均價(jià)最高的是北京，碳價(jià)約為58元/噸，而重慶僅為4.36元/噸。

據(jù)美國(guó)環(huán)境保護(hù)署估算，碳排放的社會(huì)成本為每噸41美元，即272元人民幣，目前全球幾乎所有碳排放交易系統(tǒng)的碳價(jià)都低于這一價(jià)格。碳價(jià)過(guò)低的主要原因是配額的過(guò)剩分配。

以歐盟為例，各成員國(guó)為了給本國(guó)企業(yè)提供更寬松的環(huán)境，在申報(bào)碳減排量時(shí)往往有所夸大，造成配額總量上限過(guò)高。測(cè)算發(fā)現(xiàn)，2005年各國(guó)核實(shí)的排放總量是2億噸，比分配給各國(guó)總排放上限低3%還多，也因此使2007年歐盟的碳價(jià)一度下降到0。

因此，從2008年起，歐盟的改革路徑一直沿著縮減配額的方向進(jìn)行。一方面是縮減排放配額總量和免費(fèi)配額的數(shù)量，另一方面，推動(dòng)碳排放市場(chǎng)建設(shè)，加大配額拍賣(mài)比重。

在歐盟碳市場(chǎng)改革的第二階段(2008年至2012年)，歐盟委員會(huì)將各成員國(guó)上報(bào)的排放總量上限下調(diào)了10.4%。在第三階段(2013年至2020年)開(kāi)始收權(quán)，不允許各成員國(guó)自定配額，對(duì)配額進(jìn)行“自上而下”的統(tǒng)一分配。同時(shí)，用于拍賣(mài)的碳排放權(quán)份額，也從第一、二階段的最多10%，提升到最少30%，計(jì)劃2020年達(dá)到70%。

2018年，歐盟正式通過(guò)了第四階段(2021年至2030年)的改革方案，將配額總量削減比例從1.74%進(jìn)一步增至2.20%。

中國(guó)雖然吸取了歐盟的教訓(xùn)，通過(guò)政府出售、回購(gòu)配額等手段對(duì)碳價(jià)進(jìn)行平抑和保護(hù)，但總體而言，試點(diǎn)地區(qū)仍以免費(fèi)配額為主，碳交易的非市場(chǎng)化問(wèn)題嚴(yán)重。

國(guó)家發(fā)改委能源研究所研究員姜克雋表示，只有把碳減排的價(jià)格傳遞到消費(fèi)者終端，不同碳排放產(chǎn)品市場(chǎng)銷(xiāo)售差價(jià)大，才能形成比較好的激勵(lì)機(jī)制。

國(guó)家氣候戰(zhàn)略中心碳市場(chǎng)管理部主任張昕表示，目前中國(guó)還沒(méi)有形成特別成熟的市場(chǎng)，需要從制度設(shè)計(jì)上豐富交易主體，讓更多行業(yè)、企業(yè)來(lái)參與。

能否在這個(gè)過(guò)程中把握好政府與市場(chǎng)的關(guān)系，尤其考驗(yàn)執(zhí)政者的智慧。

張昕認(rèn)為，按照目前中國(guó)全國(guó)碳市場(chǎng)的“三步走”戰(zhàn)略，從準(zhǔn)備期進(jìn)入第二階段后，政府要作為市場(chǎng)的監(jiān)督者和指導(dǎo)者，處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系;企業(yè)也要把碳排放權(quán)作為資產(chǎn)來(lái)管理，運(yùn)用市場(chǎng)化手段建立企業(yè)碳資產(chǎn)的管理制度。

中國(guó)模式的得與失

在碳市場(chǎng)建設(shè)的政策設(shè)計(jì)中，一個(gè)核心環(huán)節(jié)是配額分配。

事實(shí)上，在中國(guó)的碳市場(chǎng)模式中，最關(guān)鍵的問(wèn)題不是過(guò)度發(fā)放的免費(fèi)配額，而是配額的分配方式。

與世界各地的碳排放交易機(jī)制橫向比較可以發(fā)現(xiàn)，在碳市場(chǎng)建設(shè)初期，碳減排配額大多以免費(fèi)發(fā)放為主，但確定企業(yè)免費(fèi)配額的基礎(chǔ)有所不同。

同濟(jì)大學(xué)環(huán)境科學(xué)與工程學(xué)院廖振良指出，碳排放交易機(jī)制的一個(gè)重要特點(diǎn)，就是通過(guò)設(shè)定上限來(lái)控制溫室氣體排放的總量。如果設(shè)定的總量限額大于排放設(shè)施在原有生產(chǎn)情況下的排放總量，就會(huì)導(dǎo)致碳市場(chǎng)供大于求，無(wú)法達(dá)到碳排放交易機(jī)制預(yù)期的減排目標(biāo)。

一般而言，一個(gè)碳排放交易機(jī)制應(yīng)該設(shè)定較為明確的絕對(duì)排放量上限，以達(dá)到較好的排放控制效果。但是，在中國(guó)，一方面關(guān)于碳排放的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)較差，而排放總量的設(shè)定需要依賴(lài)全面的碳排放量基礎(chǔ)信息，并通過(guò)嚴(yán)密的科學(xué)測(cè)算來(lái)確定;另一方面中國(guó)還處在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展時(shí)期，未來(lái)一段時(shí)間內(nèi)碳排放量還會(huì)持續(xù)增長(zhǎng)，并且存在較大的不確定性。

因此，廖振良表示，大部分國(guó)內(nèi)試點(diǎn)地區(qū)在碳排放交易制度設(shè)計(jì)的時(shí)候，都有意或無(wú)意地回避了排放總量上限這一關(guān)鍵性問(wèn)題。在公布的相關(guān)政策文件中，各試點(diǎn)地區(qū)并未對(duì)總量控制目標(biāo)做出明確設(shè)定。唯一的錨點(diǎn)只有國(guó)家“十二五”規(guī)劃中對(duì)各省區(qū)市碳排放強(qiáng)度下降的目標(biāo)限定。

由于缺乏“總量控制”這一硬約束，試點(diǎn)地區(qū)在配額分配時(shí)就具有較大的空間。

具體而言，中國(guó)的配額分配模式，由預(yù)分配和事后調(diào)整兩個(gè)步驟組成。政府在履約期開(kāi)始時(shí)先以企業(yè)上一年產(chǎn)量為基準(zhǔn)，給企業(yè)發(fā)放一定比例的預(yù)配額，在履約期結(jié)束后，政府會(huì)根據(jù)企業(yè)當(dāng)年的實(shí)際產(chǎn)量二次發(fā)放配額，多退少補(bǔ)，以完成上一周期的配額發(fā)放工作。

而在歐盟、美國(guó)等世界其他國(guó)家或地區(qū)的碳排放交易機(jī)制中，只在履約期初發(fā)放一次配額，且有明確的絕對(duì)總量上限。

兩種模式的核心差異在于，是否在履約期結(jié)束后，根據(jù)產(chǎn)量調(diào)整配額。

事實(shí)上，在中國(guó)的7個(gè)試點(diǎn)地區(qū)，并非全部采取“事后調(diào)整”模式，根據(jù)不同行業(yè)的特性，各有不同。比如多數(shù)地區(qū)的電力行業(yè)是“事后調(diào)整”，部分制造業(yè)則有絕對(duì)的“總量上限”。

兩種模式下的碳市場(chǎng)運(yùn)行路徑有很大差異。朱俊明告訴《中國(guó)新聞周刊》，如果可以依據(jù)最終產(chǎn)量來(lái)多拿配額，就類(lèi)似于補(bǔ)貼政策，企業(yè)的減排成本就會(huì)降低，但最終會(huì)使效率受損。

他們的研究發(fā)現(xiàn)，有絕對(duì)總量上限的模式可以激勵(lì)創(chuàng)新，而“事后調(diào)整”模式則對(duì)創(chuàng)新缺乏影響。

朱俊明指出，兩種模式都有其各自的利弊。“事后調(diào)整”模式是希望在推行政策的同時(shí)減少企業(yè)的負(fù)擔(dān)，讓其逐漸適應(yīng)。另一種模式則希望用一個(gè)政策解決一個(gè)問(wèn)題，先用總量控制來(lái)解決碳排放問(wèn)題，再用其他經(jīng)濟(jì)政策解決企業(yè)發(fā)展的困境。這背后，是兩種政策設(shè)計(jì)理念的碰撞。

薛瀾對(duì)《中國(guó)新聞周刊》表示，從公共政策制定的角度而言，中國(guó)和其他國(guó)家最大的一個(gè)差別，是中國(guó)各地的經(jīng)濟(jì)情形和發(fā)展階段都差異巨大。

“因此，中央在制定很多政策時(shí)，必須要給地方留足空間，但如果政策表述上太過(guò)原則，執(zhí)行起來(lái)就很困難。”他說(shuō)，“這是由中國(guó)特殊的國(guó)情所決定的，是一個(gè)兩難。”