生態(tài)法專家劉洪巖：環(huán)保督察不是“運(yùn)動(dòng)式治理”

中央環(huán)保督察組自2016年1月正式亮相以來(lái)，一直受到高度關(guān)注。據(jù)生態(tài)環(huán)境部新聞發(fā)言人劉友賓介紹，第二輪第一批中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察已經(jīng)完成督察進(jìn)駐工作，查實(shí)一批工作不實(shí)、責(zé)任不實(shí)、效果不實(shí)，甚至敷衍應(yīng)對(duì)、弄虛作假等形式主義、官僚主義問(wèn)題。截至8月25日，共受理轉(zhuǎn)辦群眾舉報(bào)18868件，約談黨政領(lǐng)導(dǎo)干部1556人，問(wèn)責(zé)298人。

那么，該如何認(rèn)識(shí)環(huán)保督察制度的作用，環(huán)保督察制度又該如何和已有的司法體系協(xié)同發(fā)揮作用?新京報(bào)記者采訪了中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所生態(tài)法研究室主任、中國(guó)環(huán)境資源法學(xué)研究會(huì)常務(wù)理事劉洪巖研究員。

環(huán)保督察強(qiáng)化了地方政府的主體責(zé)任

新京報(bào)：為什么需要環(huán)保督察制度?

劉洪巖：環(huán)保督察能夠解決當(dāng)下環(huán)保工作中的一些突出問(wèn)題。我國(guó)環(huán)保工作仍然面臨非常嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，“要?jiǎng)?wù)”之事須用“重典”，環(huán)保督察就是環(huán)保立法領(lǐng)域的“重典”。環(huán)保督察是在既有的環(huán)保法律體系框架內(nèi)對(duì)環(huán)境執(zhí)法治理體系的進(jìn)一步強(qiáng)化，也是解決當(dāng)前環(huán)境突出問(wèn)題和重大問(wèn)題的當(dāng)務(wù)之需。

中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十四次會(huì)議強(qiáng)調(diào)，“建立環(huán)保督察工作機(jī)制是建設(shè)生態(tài)文明的重要抓手”，“把環(huán)境問(wèn)題突出、重大環(huán)境事件頻發(fā)、環(huán)境保護(hù)責(zé)任落實(shí)不力的地方作為先期督察對(duì)象”，這是環(huán)保督察制度的政治保障。

新京報(bào)：2016年1月中央成立環(huán)保督察組，到現(xiàn)在為止發(fā)揮了哪些作用?

劉洪巖：主要體現(xiàn)在三個(gè)方面，首先，把《環(huán)境保護(hù)法》中規(guī)定的環(huán)境執(zhí)法職責(zé)和規(guī)范進(jìn)一步強(qiáng)化和落實(shí)，使得《環(huán)境保護(hù)法》從過(guò)去“沒(méi)有大用、也沒(méi)有大錯(cuò)”的一部“軟法”向成為助力我國(guó)生態(tài)文明法治建設(shè)的“硬法”轉(zhuǎn)變。第二，促使地方政府在環(huán)保履職方面的主體責(zé)任得到進(jìn)一步強(qiáng)化。第三，能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)一些地方在環(huán)境保護(hù)方面存在的不足與問(wèn)題，為地方更好地協(xié)調(diào)環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系指明了方向。

新京報(bào)：地方政府的轉(zhuǎn)變主要體現(xiàn)在哪些方面?

劉洪巖：過(guò)去，地方政府在環(huán)保執(zhí)法方面存在有令不行、有法不依、上下級(jí)政府之間討價(jià)還價(jià)的現(xiàn)象，這些問(wèn)題得到了有效改善和遏制。

過(guò)去通常認(rèn)為保護(hù)環(huán)境只是環(huán)保部門(mén)的責(zé)任，其他各行政部門(mén)“事不關(guān)己高高掛起”，通過(guò)中央環(huán)保督察，地方政府各部門(mén)統(tǒng)籌不足的現(xiàn)狀得到有效改善。

此外，由于“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)”環(huán)保責(zé)任追責(zé)制的推行，環(huán)保的成效與地方政府官員的政績(jī)相掛鉤，迫使地方政府不得不積極作為。

新京報(bào)：請(qǐng)簡(jiǎn)單介紹下“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)”環(huán)保責(zé)任追責(zé)制。

劉洪巖：2015年8月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法(試行)》，明確了地方黨政領(lǐng)導(dǎo)的環(huán)保履職職責(zé)。在過(guò)去，環(huán)境保護(hù)主要是由地方政府行政領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)責(zé)，作為重要決策者的黨委書(shū)記的主體責(zé)任有限。

“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)”環(huán)保責(zé)任追責(zé)制極大地強(qiáng)化了地方黨委的責(zé)任意識(shí)，能夠有效解決地方政府環(huán)保責(zé)任“單條腿走路”和“跛腳”問(wèn)題。這也是對(duì)2014年頒布的新《環(huán)境保護(hù)法》關(guān)于政府主體責(zé)任制立法的進(jìn)一步突破。

新京報(bào)：這種追責(zé)是如何體現(xiàn)的呢?

劉洪巖：體現(xiàn)在對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部環(huán)保失職和瀆職行為進(jìn)行“后果嚴(yán)懲”。問(wèn)責(zé)級(jí)別之高、問(wèn)責(zé)對(duì)象之廣、問(wèn)責(zé)形式之多樣都遠(yuǎn)超常規(guī)想象。在第二批接受中央環(huán)境保護(hù)督察的湖北、廣東、重慶、陜西等7省市中，共計(jì)問(wèn)責(zé)的省部級(jí)干部就3個(gè)人，廳級(jí)干部159人，處級(jí)干部464人。

環(huán)保督察向制度化、規(guī)范化和法治化方向邁進(jìn)一步

新京報(bào)：有種聲音說(shuō)環(huán)保督察是一種“運(yùn)動(dòng)式治理”，你的看法呢?

劉洪巖：我國(guó)環(huán)境治理模式已經(jīng)向“常態(tài)化治理”的制度轉(zhuǎn)型。實(shí)際上，通過(guò)第一輪的環(huán)保督察及環(huán)保督察“回頭看”的三年成效來(lái)看，環(huán)保督察已經(jīng)基本上形成了科層化的長(zhǎng)效監(jiān)督機(jī)制，制訂了制度規(guī)范，組建了組織機(jī)構(gòu)。

新京報(bào)：2019年6月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察工作規(guī)定》。《規(guī)定》的出臺(tái)對(duì)于中央環(huán)保督察來(lái)說(shuō)意味著什么?

劉洪巖：這個(gè)規(guī)定主要是規(guī)范執(zhí)法主體，即督察組和督察人員，對(duì)督察的內(nèi)容、程序、職責(zé)等做了詳盡規(guī)定，使得環(huán)保督察依規(guī)進(jìn)行，不能不顧地方的實(shí)際情況亂指揮。

環(huán)保督察的根本目的是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展，如果組織和管理不規(guī)范，會(huì)讓地方政府和企業(yè)感到無(wú)所適從。因此，《規(guī)定》的出臺(tái)，使環(huán)保督察向制度化、規(guī)范化和法治化方向邁進(jìn)一步。

環(huán)保督察與已有法律體系形成聯(lián)動(dòng)

新京報(bào)：我國(guó)目前環(huán)境法律領(lǐng)域還存在哪些短板?

劉洪巖：當(dāng)下環(huán)境立法中還存在著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的烙印，以管控型立法為主，過(guò)多強(qiáng)調(diào)政府在環(huán)境治理中的職權(quán)，忽視或規(guī)避責(zé)任。

另外，還需要重視環(huán)境司法理念的創(chuàng)新。我們現(xiàn)在很多環(huán)保案件，處罰和賠償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)是有多少經(jīng)濟(jì)損失，環(huán)境和生態(tài)的損害被嚴(yán)重低估或忽視，這違背了最高法提出的綠色司法理念。

在執(zhí)法實(shí)踐中，存在“一刀切”問(wèn)題，有的地方政府為了防止督察時(shí)出現(xiàn)不達(dá)標(biāo)現(xiàn)象，就把整個(gè)開(kāi)發(fā)區(qū)(工業(yè)園)的企業(yè)全部關(guān)掉。其實(shí)，這樣會(huì)帶來(lái)諸多問(wèn)題，比如影響地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，激化官民矛盾，引發(fā)民眾強(qiáng)烈不滿。

新京報(bào)：目前環(huán)保法律體系建設(shè)的趨勢(shì)是怎樣的?

劉洪巖：2007年11月，貴州成立了我國(guó)第一個(gè)環(huán)保法庭，2014年6月，最高法設(shè)立環(huán)境資源審判庭，同時(shí)頒布了《關(guān)于全面加強(qiáng)環(huán)境資源審判工作為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)提供有力司法保障的意見(jiàn)》，這說(shuō)明環(huán)境司法開(kāi)始有了專門(mén)化的發(fā)展趨勢(shì)。

但是，光成立環(huán)保法庭還不夠，我們通過(guò)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，每年上萬(wàn)份的環(huán)保案件中其實(shí)有不少不屬于環(huán)境案件，比如土地合同糾紛，這完全屬于民事案件，但司法機(jī)關(guān)把這些具有環(huán)境要素類(lèi)特征的案件都列入環(huán)境案件受案范圍，這說(shuō)明環(huán)境司法“專門(mén)化”尚有向環(huán)境司法“專業(yè)化”進(jìn)一步提升的空間。

另一個(gè)趨勢(shì)是，2015年9月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《生態(tài)文明體制改革總體方案》，提出了一個(gè)改革方向，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)環(huán)境保護(hù)工作由一個(gè)部門(mén)進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管和行政執(zhí)法。這其實(shí)就明確了監(jiān)管體制的一體化改革目標(biāo)。

地方環(huán)保部門(mén)不吃地方財(cái)政的“飯”了，由省級(jí)政府來(lái)負(fù)責(zé)它們的財(cái)政支出，這就剪斷了地方環(huán)保部門(mén)與地方政府理不清的利益糾葛，地方環(huán)保部門(mén)也就可以獨(dú)立地開(kāi)展環(huán)保執(zhí)法了。

新京報(bào)：中央環(huán)保督察制度是如何和現(xiàn)有的法規(guī)體系相配合的?

劉洪巖：中央環(huán)保督察是整個(gè)生態(tài)文明法治建設(shè)中的一小部分。如果從環(huán)境治理的整個(gè)架構(gòu)來(lái)講，立法、執(zhí)法、司法是互相聯(lián)動(dòng)的，并不是孤立存在的。

第一，行政權(quán)和司法權(quán)的聯(lián)動(dòng)機(jī)制可以為環(huán)保監(jiān)督提供有效保障。2014年6月，最高法頒布《關(guān)于全面加強(qiáng)環(huán)境資源審判工作為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)提供有力保障的意見(jiàn)》;2014年12月，公安部、原環(huán)境保護(hù)部及工業(yè)和信息化部等5部門(mén)聯(lián)合印發(fā)了《行政主管部門(mén)移送適用行政拘留環(huán)境違法案件暫行辦法》;2017年1月，公安部、最高檢和原環(huán)境保護(hù)部聯(lián)合印發(fā)《環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作辦法》。這些為環(huán)保督察提供了有效的執(zhí)法保障。

第二，上位法的保障。2018年《憲法》修訂有兩個(gè)重要變化，一是生態(tài)文明入憲，二是增加了國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)和管理生態(tài)文明建設(shè)的職權(quán)，這就為環(huán)保督察制度提供了上位法依據(jù)。

此外，憲法賦予了公民對(duì)政府機(jī)關(guān)行政行為的監(jiān)督和建議權(quán)。環(huán)保督察部門(mén)可以充分利用上述監(jiān)督工具，建立法律監(jiān)督、檢察監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。