電力體制的變革之路

“剛解放的時(shí)候，電對(duì)于老百姓來說是個(gè)新鮮玩意兒。老百姓要想看電燈，都要進(jìn)城看，只要一出城，基本就沒有電了，晚上走路都是黑乎乎的，只能聽見腳底的小石頭沙沙響。如果沒有從未停止過的探索和變革，我國(guó)電力工業(yè)取得今天的成就，是不可想象的。”

在沒有找到確切的詞匯來高度概括我國(guó)電力體制變革歷程之前，借用中電聯(lián)第二屆理事會(huì)理事長(zhǎng)張紹賢——這位終身貢獻(xiàn)于電力事業(yè)發(fā)展的老電力人的感慨，也許再合適不過了。

歷史作為最忠誠(chéng)的記錄者，總能在一些特殊的年份給予人們汲取智慧、奮勇前行的力量。

1949年的中國(guó)，滿目瘡痍，百?gòu)U待興。新中國(guó)成立之初，全國(guó)發(fā)電裝機(jī)總?cè)萘績(jī)H有185萬(wàn)千瓦，年發(fā)電量43億千瓦時(shí)，人均年用電量不足8千瓦時(shí)，全國(guó)80%以上為無(wú)電人口，電力供應(yīng)能力遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于世界平均發(fā)展水平。

新中國(guó)的成立，為電力工業(yè)托起騰飛的翅膀。1949年到1978年近30年里，依靠社會(huì)主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制“集中力量辦大事”的優(yōu)勢(shì)，我國(guó)電力工業(yè)克服起步晚、家底薄的困難，在國(guó)家以“煤、電、石油作為先行工業(yè)”的精神指引下，發(fā)電裝機(jī)和年發(fā)電量分別從新中國(guó)成立之初的世界第二十一、二十五位，躍升至第八、第七位，為主要經(jīng)濟(jì)區(qū)域的發(fā)展奠定了動(dòng)力基礎(chǔ)，為國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)的進(jìn)一步發(fā)展提供了先決條件。

1978年改革開放，為我國(guó)電力工業(yè)發(fā)展注入了騰飛的力量，在這40年中，我國(guó)的電力工業(yè)由弱變強(qiáng)，由封閉到開放，由落后轉(zhuǎn)變?yōu)橄冗M(jìn)的發(fā)展歷程，既是電力工業(yè)與新中國(guó)共同成長(zhǎng)的交相輝映，也是“經(jīng)濟(jì)發(fā)展，電力先行”的必然演進(jìn)。

時(shí)間劃過70年浩蕩長(zhǎng)空，一組組數(shù)字標(biāo)記我國(guó)電力發(fā)展的歷史坐標(biāo)——用電量增長(zhǎng)1300倍、發(fā)電裝機(jī)增長(zhǎng)1026倍，電網(wǎng)線路增長(zhǎng)290倍，這些躍動(dòng)數(shù)字的背后，“體制之變”的先導(dǎo)與支撐作用，無(wú)疑更加意義深遠(yuǎn)。

“集資辦電”、“廠長(zhǎng)包干”、“2分錢電力基金”，這些塵封在體制變革軌跡中的專有名詞，凝聚電力人的果敢與智慧，促成行業(yè)發(fā)展的動(dòng)力，催生出無(wú)窮的市場(chǎng)活力。

燃料工業(yè)部、水利電力部、國(guó)家電力公司、電監(jiān)會(huì)……這些名字雖已漸行漸遠(yuǎn)，但一個(gè)個(gè)曾經(jīng)活躍于電力發(fā)展史中的鮮活個(gè)體，伴隨著社會(huì)發(fā)展階段歷經(jīng)輾轉(zhuǎn)、幾度沉浮，折射出時(shí)代的變遷和電力體制的巨大變革。

“省為實(shí)體”、“廠網(wǎng)分開”、“主輔分離”，在國(guó)有經(jīng)濟(jì)、行業(yè)利益與社會(huì)發(fā)展的閉環(huán)中，時(shí)而充斥著中央與地方的博弈、時(shí)而推演著行業(yè)與地方間利益的協(xié)調(diào)與再平衡?；蛴鼗厍郏蚝剖帥坝?，而這一切，構(gòu)成了令人動(dòng)容的體制變革歷程。

在電力體制改革進(jìn)程中，既有“不爭(zhēng)論，先試”的多元化投融資體制雛形，也有“摸著石頭過河”，逐漸適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要而不斷演進(jìn)和完善的“頂層設(shè)計(jì)”，這些，都鑄成了迅速崛起的世界第一大能源生產(chǎn)和消費(fèi)國(guó)。

改革是電力行業(yè)發(fā)展的主旋律，是電力人的基本思維方式，是推動(dòng)電力工業(yè)奔涌前行的根本動(dòng)力。

回望來路，深刻的體制機(jī)制之變，清除了既有的“積弊”，從政府高度集中的計(jì)劃管理體制逐步走向市場(chǎng)化改革道路，以投資體制改革為先導(dǎo)，代以電價(jià)機(jī)制和管理體制革新，在堅(jiān)定不移地推進(jìn)改革開放進(jìn)程中，逐漸引入競(jìng)爭(zhēng)，植入市場(chǎng)基因，建立了符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度的新型電力管理體制。

70年來，在黨的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，電力行業(yè)秉承“人民電業(yè)為人民”的服務(wù)宗旨，始終堅(jiān)持實(shí)事求是尊重規(guī)律，將頂層設(shè)計(jì)與基層探索良性互動(dòng)、有機(jī)結(jié)合，推動(dòng)了我國(guó)電力市場(chǎng)主體的培育，形成了現(xiàn)代化企業(yè)制度，加快了電力行業(yè)法制化、市場(chǎng)化的進(jìn)程，逐步走出了一條具有中國(guó)特色的電力發(fā)展之路，為我國(guó)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展提供澎湃動(dòng)力。

投資之變

解決缺電問題，始終是上世紀(jì)我國(guó)電力發(fā)展面對(duì)的重要議題之一。

改革開放前，由于受發(fā)電設(shè)備裝機(jī)不足和出力不滿的影響，我國(guó)經(jīng)歷了長(zhǎng)期的電力短缺，電力供應(yīng)嚴(yán)重滯后于國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展。上世紀(jì)七十年代中后期，全國(guó)電力缺口保持在250億千瓦時(shí)左右，1980年達(dá)到400億千瓦時(shí)，到了1986年，這一數(shù)字繼續(xù)擴(kuò)大，達(dá)到700億千瓦時(shí)，比當(dāng)年農(nóng)村電力總用電量還要高出120億千瓦時(shí)。缺電、限電，已成為掣肘國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要瓶頸之一。

“缺電也沒有別的辦法，只能拉閘限電，先從農(nóng)業(yè)開始，到遠(yuǎn)郊，再到城市，先從沒有重要負(fù)荷的線路拉起，整路整路地拉，一拉就是四、五個(gè)小時(shí)，一年比一年嚴(yán)重，部長(zhǎng)家里停電也是常有的事。”據(jù)親歷者回憶。

因?yàn)槿彪?，改革開放初期作為國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支柱——大慶油田被迫在枯水期停產(chǎn)數(shù)月，以至于嚴(yán)重影響了全國(guó)的石油產(chǎn)量;改革開放前沿城市的廣東、珠三角地區(qū)，很多企業(yè)由于缺電無(wú)法投產(chǎn)，“建成之日就是停產(chǎn)之時(shí)”已成為地方和企業(yè)苦笑后的戲謔。

事實(shí)上，加大電力投資和建設(shè)速度是當(dāng)時(shí)中央的主要發(fā)展思路。與機(jī)械部、電子部、輕工部等專業(yè)部委的投資力度相比，電力部門有著數(shù)十倍的投資優(yōu)勢(shì)，但電力工業(yè)仍是大家公認(rèn)的薄弱環(huán)節(jié)。盡管從1980年起，我國(guó)電力建設(shè)資金率先實(shí)行“撥改貸”試點(diǎn)，改變了過去電力建設(shè)資金全部依靠國(guó)家財(cái)政供應(yīng)和計(jì)劃切塊統(tǒng)一分配格局的弊端，但用電設(shè)備的增速遠(yuǎn)高于發(fā)電裝機(jī)的增速，國(guó)民經(jīng)濟(jì)與電力工業(yè)的發(fā)展速度存在嚴(yán)重失調(diào)。

一位著名的電力專家曾一語(yǔ)道破“電荒”背后的深層次邏輯——在全國(guó)范圍內(nèi)普遍實(shí)行的各種形式的財(cái)政地方承包制，中央財(cái)政和地方財(cái)政“分灶吃飯”，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)適宜以各省為單位組織，而電力管理是高度集中和壟斷的，“一家辦電，大家用電”，是投資體制拉了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的后腿。

隨著改革開放的逐步深入，我國(guó)電力工業(yè)沿用的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制和垂直一體化的電力工業(yè)政府管理體制，已經(jīng)明顯不能適應(yīng)電力發(fā)展和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的訴求。“中央錢少了，地方錢多了，讓地方承擔(dān)更多責(zé)任”，在當(dāng)時(shí)看來是唯一能解決日漸嚴(yán)重的“電荒”的方法。而“集資辦電”，也從一開始私底下的小聲議論，逐漸轉(zhuǎn)化為一種呼聲;而后，隨著時(shí)任電力部部長(zhǎng)李鵬同志的批示，我國(guó)電力投資體制的局面得到徹底改寫。

1982年，我國(guó)第一個(gè)由中央、山東省，以及所轄地縣、企業(yè)、公社共同投資的電廠山東龍口電廠，以發(fā)股票集資的方式開工建設(shè)。20萬(wàn)千瓦裝機(jī)的電廠，在未來一段時(shí)間內(nèi)滿足了周邊地區(qū)四五個(gè)縣的用電問題，在這之后的龍口電廠二期、三期工程也相繼以集資辦電的模式擴(kuò)建而成。

山東龍口電廠實(shí)行中央與地方合作集資辦電，開創(chuàng)了我國(guó)電力股份制的先河，成為我國(guó)電力發(fā)展史上打破電力部門獨(dú)家辦電，以股份制實(shí)行中央和地方合作辦電的里程碑事件。龍口電廠投產(chǎn)僅1年，煙臺(tái)從過去山東缺電最嚴(yán)重的地區(qū)變?yōu)楣╇娗闆r最好的地區(qū)，工農(nóng)業(yè)產(chǎn)值增加19億元，在全省8個(gè)省轄市中名列第一。

1985年，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于鼓勵(lì)集資辦電和實(shí)行多種電價(jià)的暫行規(guī)定》，將龍口經(jīng)驗(yàn)推向至全國(guó)，中央開始與上海、浙江、山東、云南、福建等地方政府合作，相繼在上海閔行、浙江臺(tái)州、河北邢臺(tái)等地進(jìn)行試點(diǎn)和推廣。除火電廠、水電站的建設(shè)逐步走上了多家辦電的新路子外，在送變電領(lǐng)域，先后建成了地方參與集資的葛洲壩-常德-株洲500千伏工程、大連至營(yíng)口500千伏送出線路等工程。

在《暫行規(guī)定》中，除了將地方、其他行業(yè)實(shí)行集資辦電的內(nèi)容擴(kuò)展至集資擴(kuò)建、買用電權(quán)來解決當(dāng)時(shí)的用電問題外，另一條重要的措施就是實(shí)行“新電新價(jià)”，在華東的江蘇等省實(shí)行在工業(yè)用電電價(jià)中征收2分/千瓦時(shí)的電力建設(shè)基金，使得電力企業(yè)能夠獲得合理的利潤(rùn)收入，來維持生產(chǎn)和擴(kuò)大再生產(chǎn)的能力，以“誰(shuí)投資、誰(shuí)用電、誰(shuí)得利”來實(shí)現(xiàn)“以電養(yǎng)電”。

時(shí)任上海經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃辦公室主任王林表示，由地方政府征收電力建設(shè)基金，集資電廠可以由集資主辦單位及三省一市自主經(jīng)營(yíng)管理，這有利于減少征收電力建設(shè)基金的阻力，有利于調(diào)動(dòng)各地集資辦電的積極性，有利于電力部門從長(zhǎng)期一家辦電的傳統(tǒng)模式中解脫出來。

“電網(wǎng)國(guó)家管，電廠大家辦”的改革思路，打破了單一計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制形成的獨(dú)家辦電、電網(wǎng)統(tǒng)一核算的僵化模式，實(shí)現(xiàn)了發(fā)展機(jī)制創(chuàng)新，有力地推動(dòng)了辦電資金來源多元化。在“2分錢電力基金”中，1分錢歸省政府用于電源建設(shè)，另1分錢歸電網(wǎng)管理部門，用作輸變電和主力電廠的建設(shè)。電力基金的分配與使用安排，體現(xiàn)了電網(wǎng)、電源協(xié)調(diào)建設(shè)的新格局，也為電網(wǎng)，特別是農(nóng)網(wǎng)建設(shè)改造增補(bǔ)了資金來源的渠道。

更為重要的是，多元化投資來源政策鼓勵(lì)省和地方政府投資于其自有的電力生產(chǎn)，省級(jí)地方政府被允許獲得更多的對(duì)電力分配和當(dāng)?shù)仉娏Πl(fā)展的控制權(quán)，形成以中央政府和多部委為主的各級(jí)地方政府共同管理模式，不僅為獨(dú)立電廠的發(fā)展提供了法則依據(jù)，也奠定了后續(xù)“政企分開、省為實(shí)體、聯(lián)合電網(wǎng)、統(tǒng)一調(diào)度、集資辦電”的二十字發(fā)展方針。

電力行業(yè)發(fā)展的內(nèi)外部原動(dòng)力，很大程度來源于電力體制改革。投資體制改革不僅帶動(dòng)了基礎(chǔ)建設(shè)的發(fā)展，也被作為“抓手”推動(dòng)了“政企分開”這一重大體制改革的初次嘗試。

當(dāng)迄今為止唯一一屆能源部成為電力行業(yè)的主管部門后，電力系統(tǒng)不再保留全國(guó)性的組織結(jié)構(gòu)。隨著電力工業(yè)在中央和省級(jí)層面上形成“政企分開”，1988年，作為配套改革的投融資體制改革正式啟動(dòng)。

在此前的管理模式中，投資安排主要采取行政辦法，按條塊隸屬關(guān)系切塊分錢，因?yàn)闄?quán)、責(zé)、利的嚴(yán)重脫節(jié)，在當(dāng)時(shí)被稱為“敞口花錢而不管效益”。投融資體制改革的路徑由原來的政府專業(yè)部委負(fù)責(zé)基建投資，全部轉(zhuǎn)由相應(yīng)的國(guó)家專業(yè)投資公司負(fù)責(zé)，政府不再直接管錢管項(xiàng)目，由企業(yè)代表中央層面進(jìn)行投資。

原水利電力部副部長(zhǎng)、國(guó)家能源投資公司總經(jīng)理姚振炎評(píng)價(jià)說：“這是一項(xiàng)重大、帶有根本性的改革”。投融資體制改革不僅初步建立了多元化的市場(chǎng)主體格局，同時(shí)也約束了投資的權(quán)力，形成了項(xiàng)目決策、立項(xiàng)過程中各個(gè)層級(jí)相互制約的機(jī)制，“哪怕項(xiàng)目再好，也要看有沒有錢”的改革要義，不僅提高了投資效率，也奠定了我國(guó)電力現(xiàn)代化企業(yè)制度的基礎(chǔ)。

投資管理體制的突破，不單單體現(xiàn)在集資辦電的路子越走越寬，融資渠道和投資主體的領(lǐng)域也隨著改革思潮的澎湃而愈加廣泛。

在我國(guó)投資體制改革的發(fā)展中，率先利用世界銀行貸款建設(shè)的云南魯布革水電站，以引入外資實(shí)現(xiàn)多元化電力融資渠道的思路，成為我國(guó)水電建設(shè)對(duì)外開放的“窗口”，而“魯布革”，這個(gè)當(dāng)時(shí)被勘測(cè)人員誤認(rèn)為“不知道”而化作地名標(biāo)入地圖的偏僻山村，也因投資主體的開源而揚(yáng)名國(guó)內(nèi)外。

坐落在滇黔邊界黃泥河下游河段的魯布革水電站，在1981年獲國(guó)家批準(zhǔn)建設(shè)，以裝機(jī)60萬(wàn)千瓦被國(guó)家列為重點(diǎn)工程。而該工程早在1977年就進(jìn)行準(zhǔn)備工作，但由于資金嚴(yán)重短缺，工程進(jìn)展緩慢，在傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，“自營(yíng)制”建設(shè)模式被扣上了“工期馬拉松、投資無(wú)底洞”的帽子，當(dāng)時(shí)“捉襟見肘”的國(guó)家財(cái)政已很難支持大型水電工程的建設(shè)。

1984年4月，時(shí)任中國(guó)駐美大使章文晉代表我國(guó)政府與世界銀行簽訂協(xié)議，向世行貸款1.454億美元，使這項(xiàng)“半擱置”的工程真正出現(xiàn)轉(zhuǎn)機(jī)。該工程首開先河，利用世界銀行貸款，并對(duì)部分工程實(shí)行國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)，在全國(guó)率先實(shí)行項(xiàng)目管理，成為我國(guó)在八十年代初期實(shí)施的、具有開創(chuàng)意義的投資管理體制改革試點(diǎn)工程。

許多人說，“魯布革是靠‘開放’沖撞出來的”。“魯布革沖擊波”沖刷出思想的解放，也推進(jìn)著行動(dòng)的破冰。在20世紀(jì)80年代中后期陸續(xù)開工建設(shè)的廣州抽水蓄能電站、廣西巖灘、云南漫灣、福建水口、湖北隔河巖五個(gè)百萬(wàn)千瓦級(jí)水電站，均采用了外資貸款和多渠道籌資建設(shè)的方式，并稱為改革開放時(shí)期綻放在我國(guó)水電建設(shè)戰(zhàn)線上的“五朵金花”。

時(shí)任國(guó)務(wù)院副總理谷牧回憶：“我國(guó)利用世界銀行貸款的項(xiàng)目不斷獲得成功，成為第三世界發(fā)展中國(guó)家利用世界銀行貸款促進(jìn)國(guó)內(nèi)科技、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的典范。”

隨著1990年12月深圳證券所成立，我國(guó)證券市場(chǎng)正式啟動(dòng)，電力融資領(lǐng)域也進(jìn)一步向資本市場(chǎng)放開。經(jīng)過前期集資辦電及利用外資積累的合資、合營(yíng)和股份制公司運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)，通過建制、改制，積極穩(wěn)妥地?cái)U(kuò)大股份制試點(diǎn)，山東華能、華能國(guó)際、大唐國(guó)際、山東國(guó)電(華電國(guó)際前身)、漳澤電力、廣西桂冠等多家中央、地方控股電力企業(yè)在境內(nèi)外證券交易所上市，開啟了利用資本市場(chǎng)發(fā)展電力工業(yè)的“閘門”，到2018年，全球主要證券交易所均有我國(guó)電力企業(yè)的身影。

電力工業(yè)作為資金、技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)，既需要巨額投資，也會(huì)形成巨大的沉沒成本。我國(guó)電力投資主體由國(guó)家延伸至地方和企業(yè)，投資渠道由中央財(cái)政撥款到廣泛利用各渠道來源資金，投融資自主權(quán)不斷擴(kuò)大，資金來源日益廣泛，現(xiàn)代化企業(yè)制度逐步確立。

電力體制的每一次變革，都反映著不同時(shí)期電力行業(yè)發(fā)展的特點(diǎn)和宏觀經(jīng)濟(jì)下電力供需形勢(shì)的變化。隨著我國(guó)電力基礎(chǔ)建設(shè)逐步達(dá)到與國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)相適應(yīng)的水平，電力投資體制改革的初衷，也從“用上電”升級(jí)到“用好電”，從緩解“電荒”轉(zhuǎn)向滿足人民群眾對(duì)美好生活的向往上來。

2015年3月，隨著中發(fā)9號(hào)文的出臺(tái)，以有序向社會(huì)資本開放配售電業(yè)務(wù)為主線的新一輪電力體制改革，隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展階段的變化而持續(xù)深化。

在“鼓勵(lì)以混合所有制方式發(fā)展配電業(yè)務(wù)，通過競(jìng)爭(zhēng)創(chuàng)新，為用戶提供安全、方便、便捷的供電服務(wù)”的改革精神指引下，全國(guó)增量配電改革試點(diǎn)已基本實(shí)現(xiàn)全國(guó)地級(jí)以上城市全覆蓋，并將范圍逐步延伸至縣級(jí)。在不斷豐富完善的政策支持和制度創(chuàng)新下，增量配電網(wǎng)項(xiàng)目的可行性和實(shí)操性也日益增強(qiáng)，在以強(qiáng)大的改革意志為支撐，被譽(yù)為“難啃的硬骨頭”的增量配電改革整體發(fā)展形勢(shì)向好。

市場(chǎng)之變

任何一項(xiàng)改革都是利益的重新分配，或迂回、或浩蕩，電力市場(chǎng)化改革亦是如此。早在1995年1月，為加強(qiáng)內(nèi)部管理和核算，浙江省以內(nèi)部模擬電力市場(chǎng)運(yùn)行拉開了我國(guó)電力市場(chǎng)初步嘗試的序幕，到2019年全國(guó)8個(gè)現(xiàn)貨市場(chǎng)逐步深入推進(jìn)，電力市場(chǎng)化改革，自始至終都在不斷超越著人們對(duì)于難度和速度的預(yù)想，頑強(qiáng)地適應(yīng)著其所處的時(shí)代。

隨著時(shí)間推移到20世紀(jì)90年代后期，我國(guó)市場(chǎng)環(huán)境發(fā)生了劇烈的變化——電力供需緊張關(guān)系趨緩，電力工業(yè)迎來了自新中國(guó)成立以來的首次電力盈余。而在為實(shí)現(xiàn)“告別缺電”——這個(gè)電力行業(yè)多年來追求目標(biāo)而歡欣鼓舞的背后，是電力行業(yè)，特別是長(zhǎng)期依賴于體制運(yùn)行的電力企業(yè)難以掩飾的隱憂。

一些獨(dú)立電廠認(rèn)為，由于廠網(wǎng)關(guān)系不清，電力公司直屬的電廠獲得的發(fā)電指標(biāo)要高于獨(dú)立電廠，這樣的情況在供需偏緊時(shí)并不明顯，但在供需相對(duì)緩和時(shí)，情況就大不相同。同時(shí)，1985年以后建設(shè)的獨(dú)立電廠大部分資金來源于銀行貸款，肩負(fù)著還本付息重任的電廠將這一聲浪逐步放大。

以往缺電時(shí)期的體制是否能夠適應(yīng)新環(huán)境?電力行業(yè)所有參與者又如何找準(zhǔn)新的定位?這些疑問，都在后續(xù)陸續(xù)出臺(tái)的系列深化電力體制改革文件中找到答案。

原國(guó)家電力公司副總經(jīng)理汪恕誠(chéng)，是較早意識(shí)到要將舊的體制進(jìn)行改造，以競(jìng)價(jià)上網(wǎng)創(chuàng)造公平的市場(chǎng)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)配置資源的高層領(lǐng)導(dǎo)之一，他也是最早提出“廠網(wǎng)分開”之人。

在數(shù)次出國(guó)考察后，他這樣描述自己所見的國(guó)外電力市場(chǎng)：“有的國(guó)家發(fā)電公司一小時(shí)一報(bào)價(jià)，有的半小時(shí)一報(bào)，電網(wǎng)從低價(jià)開始吸納收購(gòu)電力。通過電力競(jìng)價(jià)上網(wǎng)機(jī)制，將迫使電力企業(yè)加強(qiáng)管理，降低成本。”他當(dāng)時(shí)的考慮，還有把省公司所屬的發(fā)電廠分設(shè)成為幾個(gè)獨(dú)立的發(fā)電公司。

在隨后國(guó)家電力公司公布的“四步走”改革方略中，在撤銷電力部的基礎(chǔ)上，首先將電力公司系統(tǒng)實(shí)體化，改組省級(jí)電力公司，實(shí)行“廠網(wǎng)分開”試點(diǎn)，組建一批獨(dú)立發(fā)電公司，進(jìn)而全面實(shí)現(xiàn)廠網(wǎng)分開和發(fā)電市場(chǎng)的完全競(jìng)爭(zhēng)，遠(yuǎn)期逐步放開配電和銷售環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)電力市場(chǎng)的全面競(jìng)爭(zhēng)。這一思路，也成為貫穿未來20余年電力市場(chǎng)化建設(shè)整體思路。

1998年8月26日，國(guó)家電力公司向國(guó)家經(jīng)貿(mào)委上報(bào)《實(shí)行廠網(wǎng)分開建立發(fā)電側(cè)電力市場(chǎng)的實(shí)施方案框架(試行)》獲得通過。1999年~2000年，浙江、山東、上海、遼寧、吉林、黑龍江六省(直轄市)實(shí)施“廠網(wǎng)分開、競(jìng)價(jià)上網(wǎng)”的改革試點(diǎn)。市場(chǎng)模式主要是在發(fā)電側(cè)開展部分電量競(jìng)價(jià)上網(wǎng)，一般為年度上網(wǎng)電量的15%，其余電量仍執(zhí)行國(guó)家批復(fù)的上網(wǎng)電價(jià)。

此時(shí)，針對(duì)供需矛盾緩解，部分地區(qū)出現(xiàn)的裝機(jī)規(guī)模相對(duì)富余情況，國(guó)家計(jì)委以“經(jīng)營(yíng)期電價(jià)”取代“還本付息電價(jià)”，將按項(xiàng)目個(gè)別成本定價(jià)改為按社會(huì)平均先進(jìn)成本定價(jià)，同時(shí)明確了投資收益率水平。

盡管國(guó)家根據(jù)市場(chǎng)環(huán)境和供需關(guān)系的變化，對(duì)于電價(jià)體系進(jìn)行了及時(shí)的完善和調(diào)整，六省(市)的廠網(wǎng)分開試點(diǎn)也在技術(shù)支持、系統(tǒng)建設(shè)等方面作出了有益嘗試，使我國(guó)電力市場(chǎng)初現(xiàn)雛形，然而，由“當(dāng)事人”主導(dǎo)的改革試點(diǎn)，并未能緩解獨(dú)立發(fā)電公司和學(xué)界對(duì)于國(guó)家電力公司獨(dú)家壟斷和公平調(diào)度的焦慮。

當(dāng)傳統(tǒng)一體化壟斷經(jīng)營(yíng)的電力工業(yè)已經(jīng)不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化的進(jìn)程，電力體制改革的呼聲愈加高漲。進(jìn)入2000年以后，二灘棄水問題，成為加快西部電力向外輸送和電力體制改革的重要?jiǎng)右?。隨著2002年“5號(hào)文”的印發(fā)，電力體制改革邁出實(shí)質(zhì)性步伐。

此輪改革的主旨，重點(diǎn)在于打破壟斷，引入競(jìng)爭(zhēng)，圍繞“廠網(wǎng)分開”開展發(fā)電側(cè)市場(chǎng)建設(shè)，構(gòu)建政府監(jiān)管下的政企分開、公平競(jìng)爭(zhēng)、開放有序、健康發(fā)展的電力市場(chǎng)體系;新成立的國(guó)家電監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)加強(qiáng)電力市場(chǎng)規(guī)則的建設(shè)，以及區(qū)域市場(chǎng)建設(shè)試點(diǎn)等。

對(duì)于電力資產(chǎn)重組，在發(fā)電側(cè)成立了華能、大唐等五家獨(dú)立發(fā)電集團(tuán)公司，成立國(guó)網(wǎng)、南網(wǎng)兩家電網(wǎng)公司，以及四家輔業(yè)集團(tuán)公司。2002年12月29日，11家新組建的電力企業(yè)揭牌，發(fā)電側(cè)中多樣化市場(chǎng)主體逐步塑造成型。

在接下來的2003~2006年，盡管供需形勢(shì)急轉(zhuǎn)直下，但網(wǎng)架結(jié)構(gòu)相對(duì)完備的東北、華東及南方地區(qū)，被選作區(qū)域電力市場(chǎng)的試驗(yàn)田，由電監(jiān)會(huì)主導(dǎo)，正式開始了市場(chǎng)化建設(shè)的探索。其中華東電力市場(chǎng)對(duì)于現(xiàn)貨市場(chǎng)的設(shè)想和摸索，在當(dāng)時(shí)被業(yè)內(nèi)認(rèn)為是“走的最遠(yuǎn)的電力市場(chǎng)化嘗試”。

幾乎與區(qū)域電力市場(chǎng)建設(shè)同時(shí)啟動(dòng)的，還有打破輸電企業(yè)作為電源側(cè)唯一買方局面的“直購(gòu)電”試點(diǎn)。2004年，兩部委聯(lián)合印發(fā)《電力用戶向發(fā)電企業(yè)直接購(gòu)電試點(diǎn)暫行辦法》，提出在具備條件的地區(qū)，開展較高電壓等級(jí)，或較大用電量的電力用戶向發(fā)電企業(yè)直接購(gòu)電的試點(diǎn)。

2008年，恰逢金融危機(jī)席卷全球，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)增速出現(xiàn)明顯回落。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)乏力為“直購(gòu)電”的推廣提供了良好時(shí)機(jī)。而相對(duì)于廠網(wǎng)分開、競(jìng)價(jià)上網(wǎng)改革，“直購(gòu)電”不僅契合了當(dāng)時(shí)降電價(jià)的市場(chǎng)訴求，同時(shí)以操作更為簡(jiǎn)單，對(duì)既有利益格局的觸動(dòng)較小的優(yōu)勢(shì)，成為接替區(qū)域市場(chǎng)建設(shè)的另一市場(chǎng)化突破口，在后續(xù)的實(shí)踐中為電力市場(chǎng)的全面深化提供了諸多有益經(jīng)驗(yàn)。

盡管對(duì)于此輪體制改革和市場(chǎng)化建設(shè)的評(píng)判不一，但在劇烈變化的供需環(huán)境和起伏波動(dòng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，通過打破壟斷，積極運(yùn)用市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，我國(guó)的電力生產(chǎn)能力得到明顯釋放，生產(chǎn)效率顯著提升。通過廠網(wǎng)分開實(shí)現(xiàn)的自然壟斷性較弱的競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)放開，電力裝機(jī)以每年新增“一個(gè)億”的速度，使我國(guó)迅速占領(lǐng)世界電力強(qiáng)國(guó)的地位。這一成就，也得到了國(guó)外電力專家的廣泛認(rèn)可，前國(guó)家發(fā)改委副主任張國(guó)寶也曾用“墻內(nèi)開花墻外紅”來形容。

回望此輪電力體制改革，雖偶有理想與現(xiàn)實(shí)的沖撞，也摻雜著央地關(guān)系間的拉鋸，但在以建立全國(guó)性競(jìng)爭(zhēng)性電力市場(chǎng)為目標(biāo)的過程中，我國(guó)電力行業(yè)的管理體制、管理方式、企業(yè)組織結(jié)構(gòu)和市場(chǎng)主體都形成了新的格局。在政企分離、廠網(wǎng)分開后逐步培育的社會(huì)主義電力市場(chǎng)體系中，電力行業(yè)的監(jiān)管也逐步走向規(guī)范。在吸收國(guó)際經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，電監(jiān)會(huì)以相對(duì)獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)現(xiàn)身，化解了體制分權(quán)化帶來的諸多弊端，雖然在電力體制發(fā)展的歷史長(zhǎng)河中，電監(jiān)會(huì)僅僅“閃現(xiàn)”十年時(shí)間，但與其在成立之初肩負(fù)的歷史使命相比，我國(guó)電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)地位的確立，以及監(jiān)管手段的規(guī)范化，在實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化電力管理體制和提升治理能力的作用上，則更加可圈可點(diǎn)。

時(shí)隔十二年，與2002年電改精神一脈相承的“中發(fā)9號(hào)文”出臺(tái)，標(biāo)志著新一輪電力體制改革再次踏上征途。而曾經(jīng)的曲折，讓此時(shí)“再出發(fā)”的勇氣更顯難能可貴。

作為“新電改”6個(gè)配套文件，輸配電價(jià)改革、電力市場(chǎng)建設(shè)、交易機(jī)構(gòu)重組、售電側(cè)改革、有序放開發(fā)用電計(jì)劃等配套改革，無(wú)不透露出在“管住中間、放開兩邊”的改革主旨下，以市場(chǎng)化方式促進(jìn)電力行業(yè)健康有序高質(zhì)量發(fā)展的改革初衷。

與上一輪以打破電力行業(yè)壟斷和區(qū)域壟斷為核心的改革相比，“三放開、一獨(dú)立”為體制框架的新電改方案則更加回歸國(guó)情，更具可操作性——無(wú)論是輸配電價(jià)改革、直接交易的推進(jìn)，還是電力市場(chǎng)的培育，都給予省級(jí)政府相當(dāng)?shù)臋?quán)限和任務(wù)，全權(quán)交由省級(jí)電力管理部門負(fù)責(zé)本省電力事業(yè)的監(jiān)督管理，這也為新電改的啟動(dòng)和未來新秩序的運(yùn)行提供了重要?jiǎng)右颉?/p>

參與電改方案制定的某業(yè)內(nèi)人士曾說，“與其捆住手腳，不如放手讓各省去干，發(fā)揮各地的積極性，調(diào)動(dòng)創(chuàng)造性，鼓勵(lì)多模式探索，創(chuàng)造可復(fù)制的經(jīng)驗(yàn)。一旦各省的積極性被調(diào)動(dòng)起來，由省級(jí)政府主導(dǎo)的新一輪電力體制改革將會(huì)比我們預(yù)想的還要快。”

在深圳、蒙西，南北兩地率先實(shí)現(xiàn)了輸配電價(jià)核準(zhǔn)執(zhí)行的破冰。

2014年11月，國(guó)家發(fā)改委公布《關(guān)于深圳市開展輸配電價(jià)改革試點(diǎn)的通知》，以深圳市為試點(diǎn)，建立對(duì)電網(wǎng)企業(yè)的成本約束和激勵(lì)機(jī)制，探索建立輸配電價(jià)體系，促進(jìn)電力市場(chǎng)化改革。

2015年4月16日，國(guó)家發(fā)改委在深圳、蒙西兩個(gè)試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，將安徽、湖北、寧夏、云南等地列入先期輸配電價(jià)改革試點(diǎn)示范，半年后，蒙西電網(wǎng)成為我國(guó)第一個(gè)按照“準(zhǔn)許成本加合理收益”原則測(cè)算、能夠直接用于電力交易，電網(wǎng)獨(dú)立執(zhí)行輸配電價(jià)機(jī)制的省級(jí)試點(diǎn)。

2017年，我國(guó)全面完成32個(gè)省級(jí)電網(wǎng)輸配電價(jià)核定工作，核定后全國(guó)平均輸配電價(jià)較原購(gòu)銷差降低近1分/千瓦時(shí);2018年，在建立起覆蓋各省級(jí)電網(wǎng)、區(qū)域電網(wǎng)、跨省區(qū)輸電工程、地方電網(wǎng)、增量配電網(wǎng)全環(huán)節(jié)輸配電價(jià)格監(jiān)管制度框架的基礎(chǔ)上，華北、東北、華東、華中、西北5大區(qū)域電網(wǎng)和24條跨省跨區(qū)專項(xiàng)工程輸電價(jià)格陸續(xù)核定完畢;截至目前，累計(jì)核減電網(wǎng)企業(yè)準(zhǔn)許收入約600億元，歷時(shí)4年的首輪輸配電定價(jià)成本監(jiān)審順利完成。

在廣東，活躍的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)也激發(fā)了更具活力的售電市場(chǎng)。

“9號(hào)文”發(fā)布不久后，國(guó)家相關(guān)部委就直接鼓勵(lì)廣東經(jīng)信委結(jié)合當(dāng)時(shí)的電力直接交易開展售電側(cè)改革試點(diǎn)。經(jīng)過一段時(shí)間的精心準(zhǔn)備，2016年3月，被業(yè)內(nèi)推崇為“最具實(shí)踐指導(dǎo)意義”的“粵經(jīng)信84號(hào)文”——《關(guān)于明確2016年售電公司參與直接交易有關(guān)事項(xiàng)的通知》印發(fā)，首批包括央企、省屬、市屬企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)等代表不同背景的13家售電公司進(jìn)入市場(chǎng)。在全國(guó)首次有售電公司參與的月度競(jìng)價(jià)中，競(jìng)價(jià)成交總量、降價(jià)幅度都遠(yuǎn)超預(yù)期。

2017年，全國(guó)28個(gè)省份共出臺(tái)相關(guān)售電政策性文件百份有余，售電側(cè)改革試點(diǎn)范圍逐步擴(kuò)大至12個(gè)省份，全國(guó)注冊(cè)登記的售電公司超過萬(wàn)余家，售電公司這一電力行業(yè)的新生力量，不僅備受資本青睞，充分活躍了我國(guó)電力市場(chǎng)環(huán)境，也改寫了原有的利益格局和市場(chǎng)秩序。

某大用戶曾在一次競(jìng)價(jià)結(jié)束后表達(dá)了這樣的感受，“現(xiàn)在確確實(shí)實(shí)有了當(dāng)甲方的感覺”。這句雖帶有玩笑意味，但含金量極高的話或許應(yīng)該被記錄在我國(guó)電力市場(chǎng)化變革的歷史之中，因?yàn)檫@是曾經(jīng)封閉的行業(yè)首次將關(guān)注的重點(diǎn)從生產(chǎn)者的利益轉(zhuǎn)移到消費(fèi)者的利益。

隨著后續(xù)《售電公司準(zhǔn)入與退出管理辦法》的出臺(tái)，售電市場(chǎng)主體準(zhǔn)入退出機(jī)制和以信用監(jiān)管為核心的新型監(jiān)管制度的建立，各市場(chǎng)主體的參與意愿不斷加強(qiáng)，消費(fèi)端的電力用戶已成為電力系統(tǒng)主動(dòng)響應(yīng)的組成部分，從某種意義上來說，“從用戶的角度出發(fā)”這一電力行業(yè)從業(yè)者觀念上的巨大轉(zhuǎn)變，使得用戶的參與和推進(jìn)，成為推動(dòng)我國(guó)電力市場(chǎng)化建設(shè)和體制變革的新生動(dòng)力之一。

在浙江，數(shù)余年前“第一個(gè)吃螃蟹的人”，對(duì)于電力市場(chǎng)的建設(shè)依然飽有執(zhí)著的理想和巨大的熱情。

早在“9號(hào)文”出臺(tái)之前，“無(wú)現(xiàn)貨、不市場(chǎng)”的言論就已經(jīng)推高了電力現(xiàn)貨市場(chǎng)建設(shè)的熱情，2017年7月25日，國(guó)家發(fā)改委、能源局在電改吹風(fēng)會(huì)上透露，將選擇部分地區(qū)開展電力現(xiàn)貨試點(diǎn)建設(shè)，研究建立以“中長(zhǎng)期交易避險(xiǎn)、現(xiàn)貨發(fā)現(xiàn)價(jià)格”的電力市場(chǎng)體系。

在諸多省份中，浙江是首個(gè)，也是一如既往、旗幟鮮明推進(jìn)現(xiàn)貨市場(chǎng)建設(shè)的省份。2017年6月，通過競(jìng)爭(zhēng)性談判等方式，浙江省確定美國(guó)設(shè)計(jì)團(tuán)隊(duì)與中國(guó)電科院組成的聯(lián)合體共同設(shè)計(jì)浙江電力市場(chǎng)方案，并明確建立以現(xiàn)貨市場(chǎng)為主體，金融市場(chǎng)為補(bǔ)充的省級(jí)電力市場(chǎng)體系。2019年5月底，浙江電力現(xiàn)貨市場(chǎng)宣布啟動(dòng)模擬試運(yùn)行。業(yè)內(nèi)人士曾評(píng)價(jià)，從市場(chǎng)框架和規(guī)則上可以感受到，它嘗試最大限度地突破現(xiàn)有邊界，實(shí)現(xiàn)從計(jì)劃向市場(chǎng)轉(zhuǎn)軌。

被歷史選中的，還有同樣經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)、市場(chǎng)意識(shí)發(fā)育較快的廣東。按照國(guó)家發(fā)改委、能源局加快推進(jìn)電力現(xiàn)貨試點(diǎn)工作要求，2018年8月，南方(以廣東起步)的電力現(xiàn)貨市場(chǎng)率先啟動(dòng)試運(yùn)行，成為全國(guó)首個(gè)投入試運(yùn)行的電力現(xiàn)貨市場(chǎng)。在此之前，廣東已經(jīng)大踏步地在大用戶直購(gòu)電、中長(zhǎng)期電力直接交易、售電側(cè)放開、輸配電價(jià)核定等一系列市場(chǎng)化改革中穩(wěn)步前行。

國(guó)家發(fā)改委副秘書長(zhǎng)兼經(jīng)濟(jì)運(yùn)行調(diào)節(jié)局局長(zhǎng)趙辰昕指出，“電力現(xiàn)貨市場(chǎng)建設(shè)是電力體制改革的基礎(chǔ)性改革、組合性改革、關(guān)鍵性改革。”“再出發(fā)”意味著更高的起點(diǎn)，也預(yù)示著更艱難的挑戰(zhàn)。

在數(shù)十余年從計(jì)劃走向市場(chǎng)的巨大變革中，我國(guó)的電力工業(yè)雖幾經(jīng)蹉跎，但先行者們“先行先試”的勇氣與魄力，也在此時(shí)化為了眼前這一切喜人的變化——盡管電力市場(chǎng)建設(shè)的艱辛程度不斷突破當(dāng)初的預(yù)想，但有效競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)和市場(chǎng)體系已不斷健全完善。

隨著電力市場(chǎng)化改革系列文件的出臺(tái)，我國(guó)“統(tǒng)一市場(chǎng)、兩級(jí)運(yùn)作”的電力市場(chǎng)總框架已初步建成，省間、省內(nèi)中長(zhǎng)期交易機(jī)制基本建立，覆蓋全國(guó)的電力市場(chǎng)化建設(shè)縱深發(fā)展;還原電力商品屬性，由市場(chǎng)配置資源的能力不斷提升。通過電力市場(chǎng)化交易，2017、2018年，我國(guó)電力市場(chǎng)交易電量占全社會(huì)用電量的比重分別達(dá)到25.7%和30.2%，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和民生福祉的改善提供了堅(jiān)實(shí)有力的基礎(chǔ)保障。

風(fēng)雨兼程，改革不惑。

電力體制變革洪流奔涌，從改革開放大潮的歷史深處而來，向民族復(fù)興澎湃而去。

電力體制在困頓中蹚出了改革的新路子，打破沉悶停滯，打破僵化封閉，使新中國(guó)迸發(fā)活力，推動(dòng)電力工業(yè)浩蕩前行。

70年奮進(jìn)中積蓄的巨大勢(shì)能，使我國(guó)電力工業(yè)不斷趕超，實(shí)現(xiàn)引領(lǐng)，為我國(guó)建成清潔低碳安全高效的能源體系提供不竭動(dòng)力，為實(shí)現(xiàn)人民對(duì)美好生活的向往鑄造堅(jiān)實(shí)保障。

70年變革折射出非凡歷程，機(jī)組轟鳴激蕩電力強(qiáng)國(guó)之音。