來(lái)自德國(guó)新能源政策的八點(diǎn)啟示

在應(yīng)對(duì)氣候變化、強(qiáng)調(diào)低碳發(fā)展的大潮下，可再生能源成為能源界的偉光正分子。發(fā)展可再生能源的戰(zhàn)略往往毋庸置疑。很多國(guó)家對(duì)可再生能源給予了各種呵護(hù)政策。逐漸地，對(duì)于普通大眾來(lái)說(shuō)，可再生能源也變成韓信將兵，兵多多益善，且越早發(fā)展越光榮。在新能源規(guī)模小、競(jìng)爭(zhēng)力弱、在能源結(jié)構(gòu)中處于弱勢(shì)地位的時(shí)候，這種積極支持政策并無(wú)不妥。但是，如果可再生能源發(fā)展到不可忽視的規(guī)模，由“弱勢(shì)群體”成長(zhǎng)為主流力量的時(shí)候，這種無(wú)私的政策是否合適?西班牙和意大利的光伏泡沫給出了否定的答案。如何管理一個(gè)壯大的可再生能源，成為擺在國(guó)際能源決策者面前的一個(gè)新課題。

德國(guó)作為可再生能源的先鋒，既經(jīng)歷了可再生能源的大規(guī)模發(fā)展，又避免了西班牙、意大利等歐洲國(guó)家經(jīng)歷的可再生能源泡沫破滅。因此，德國(guó)在管理可再生能源的政策方面值得后來(lái)者學(xué)習(xí)。特別是德國(guó)近幾年對(duì)可再生能源政策的改革，更值得后來(lái)者關(guān)注和學(xué)習(xí)。

德國(guó)的可再生能源發(fā)展模式一直備受贊譽(yù)和推崇。自2000年開(kāi)始實(shí)施《可再生能源法》以來(lái)，德國(guó)可再生能源發(fā)展取得了令人矚目的成績(jī)。發(fā)電量中可再生能源所占比率已經(jīng)從2000年時(shí)的6%上升到2013年的約25%。但是，其發(fā)展過(guò)程并非一帆風(fēng)順，甚至稱(chēng)得上驚心動(dòng)魄。以光伏為例，和西班牙以及意大利一樣，德國(guó)的光伏發(fā)電市場(chǎng)經(jīng)歷了瘋狂的發(fā)展。雖然政府對(duì)光伏的FIT和補(bǔ)貼遞減率進(jìn)行了多次大幅度調(diào)整，從2010年到2012年的3年間，平均每年的裝機(jī)容量增幅達(dá)到7GW。2012年高達(dá)7.6GW。2013年末，德國(guó)光伏裝機(jī)總量已經(jīng)達(dá)到35.7GW。

伴隨著這種瘋狂發(fā)展的是快速上升的補(bǔ)貼成本。有報(bào)告稱(chēng)，截至2013年，德國(guó)民眾承擔(dān)的可再生能源附加費(fèi)總計(jì)高達(dá)約3170億歐元。預(yù)計(jì)到2022年要達(dá)到680億歐元。其中2014年一年的可再生能源附加費(fèi)就可能要達(dá)到230億歐元。這其中很大一部分費(fèi)用是用來(lái)支付太陽(yáng)能發(fā)電廠的FIT。該FIT成本的大部分是由于最近幾年大的裝機(jī)容量造成的。盡管太陽(yáng)能FIT從2004的€457/MWh下降到當(dāng)前的€93.8/MWh，但由于最近幾年的高速發(fā)展，F(xiàn)IT的總成本大幅度上升，從2007年以及之前的每年不到20億歐元，增加到2013年每年100億歐元以上。2013年太陽(yáng)能發(fā)電僅占德國(guó)電力供應(yīng)總量的5%，但相應(yīng)的補(bǔ)貼卻占了整個(gè)可再生能源補(bǔ)貼的近一半。如果進(jìn)一步假設(shè)德國(guó)所有的電力都以€50/MWh的批發(fā)價(jià)成交，全德國(guó)電力的批發(fā)價(jià)格才300億歐元。光伏以5%的銷(xiāo)售量，卻占到了批發(fā)電力總價(jià)值的1/3。

即便是德國(guó)這樣一個(gè)高收入的國(guó)家，可再生能源補(bǔ)貼成本的快速上升也讓消費(fèi)者感覺(jué)到不能承受之重。與大規(guī)模發(fā)展相伴隨的是，居民零售電價(jià)中的可再生能源附加費(fèi)(EEG Levy)也從2009年的1.31歐分增加到2011年的3.53歐分和2014年的6.24歐分。目前德國(guó)已是歐盟成員國(guó)中能源支出最高的國(guó)家之一，電力零售價(jià)格從2000年時(shí)的每千瓦時(shí)14歐分上升到2013年的約29歐分。在2013年平均約29歐分的居民零售電價(jià)中，新能源附加費(fèi)達(dá)到5.39歐分，而同期電力的生產(chǎn)、傳輸和銷(xiāo)售成本僅14.42歐分。伴隨著可再生能源的大力發(fā)展而出現(xiàn)的FIT，不斷推高電價(jià)，不斷侵蝕民眾對(duì)可再生能源的支持基礎(chǔ)。

由于2008年之后光伏電池成本的巨量下跌，F(xiàn)IT補(bǔ)貼沒(méi)有調(diào)整，導(dǎo)致光伏野蠻發(fā)展到了不可持續(xù)的地步。意大利和西班牙是典型的受害者。為了讓光伏的發(fā)展更加可持續(xù)，很多發(fā)達(dá)國(guó)家，比如捷克、保加利亞、比利時(shí)、法國(guó)、希臘、意大利、英國(guó)、加拿大和澳大利亞都調(diào)整了光伏政策，由無(wú)條件支持向適度發(fā)展轉(zhuǎn)變。

德國(guó)也開(kāi)始重新審視和調(diào)整相關(guān)政策。德國(guó)意識(shí)到，能否迅速控制補(bǔ)貼增長(zhǎng)和能源價(jià)格上漲趨勢(shì)，將直接影響德國(guó)能源轉(zhuǎn)換的成功。在2013年再次贏得大選后，德國(guó)新的大聯(lián)合政府提出了平衡能源政策目標(biāo)的“三角關(guān)系”，即生態(tài)環(huán)境承受力、能源供應(yīng)安全和能源可支付能力?？刂瞥杀竞捅Ｕ夏茉垂?yīng)安全和環(huán)境保護(hù)一起，成為能源轉(zhuǎn)型改革方案的主要目的。

自2009年以來(lái)，德國(guó)也對(duì)可再生能源政策進(jìn)行逐步調(diào)整。2009年引入了增長(zhǎng)通道的概念。將補(bǔ)貼的遞減率和裝機(jī)容量掛鉤。2012年進(jìn)一步收窄了通道，將每年太陽(yáng)能的裝機(jī)容量限定在2.5-3.5 GW(而2010-2012年3年間年增長(zhǎng)率為7 GW)。規(guī)定在FIT每月遞減的基礎(chǔ)上，根據(jù)裝機(jī)容量，再調(diào)整可變的遞減率。且設(shè)定補(bǔ)貼光伏的上限為52GW，即總裝機(jī)容量超過(guò)52GW(截至2013年底，該裝機(jī)容量已經(jīng)達(dá)到35.9GW)后，不再對(duì)光伏提供FIT補(bǔ)貼。2012年的改革，標(biāo)志著德國(guó)大幅度修正了積極的可再生能源政策，由“過(guò)度支持”向適度發(fā)展轉(zhuǎn)變。2013年，太陽(yáng)能的裝機(jī)容量由前一年的7.6GW降低到3.5GW。

2014年6月份通過(guò)的“德國(guó)可再生能源改革計(jì)劃”，更是對(duì)目前的可再生能源政策進(jìn)行了“徹底改革”。改革后的可再生能源法案(EEG)，被稱(chēng)為EEG 2.0。2014年改革的核心內(nèi)容有以下幾個(gè)特點(diǎn):一是減少補(bǔ)貼的力度和范圍。對(duì)可再生能源的平均補(bǔ)貼水平，要從當(dāng)前的17歐分/度下降到明年的12歐分/度。最遲在2017年，德國(guó)將采用競(jìng)價(jià)，而不是FIT的方式，支持可再生能源的發(fā)展。

第二個(gè)核心改革措施是強(qiáng)制實(shí)施可再生能源企業(yè)直銷(xiāo)電和市場(chǎng)補(bǔ)貼金制度。該改革方案要求從2014年8月開(kāi)始,所有新增500千瓦以上的可再生能源電力都必須通過(guò)電力交易所直銷(xiāo)，到2017年適用范圍擴(kuò)大到所有新增的100千瓦以上的設(shè)備。相應(yīng)的,對(duì)發(fā)電方的補(bǔ)貼也將從固定電價(jià)補(bǔ)貼轉(zhuǎn)變?yōu)橐允袌?chǎng)補(bǔ)貼金形式完成。這樣可再生能源企業(yè)在發(fā)電時(shí)，就必須考慮這些電是不是別人所需要的，從而提高可再生能源和市場(chǎng)的整合度。而在過(guò)去，由于政策保證收購(gòu)所有的可再生能源電力，導(dǎo)致新能源罔顧市場(chǎng)供求，而過(guò)度增加市場(chǎng)供應(yīng)，對(duì)批發(fā)市場(chǎng)造成較大的沖擊。

第三個(gè)變化是對(duì)發(fā)電主體自用的發(fā)電部分也征收可再生能源附加費(fèi)。新開(kāi)發(fā)的工業(yè)企業(yè)自用的電力(規(guī)模在10kW以上，或者是規(guī)模在10kW以下，但是自用電量超過(guò)10MW的部分)，也需要交納可再生能源附加費(fèi)。非可再生能源，且非高效的CHP的傳統(tǒng)發(fā)電企業(yè)，要為其自用的發(fā)電部分全額繳納可再生能源附加費(fèi)?？稍偕茉磫挝坏淖杂冒l(fā)電最多只繳納40%的附加費(fèi)。

最后一個(gè)主要變化是增長(zhǎng)通道被進(jìn)一步強(qiáng)化，從太陽(yáng)能擴(kuò)展到陸上風(fēng)電和生物能源。太陽(yáng)能和陸地風(fēng)電每年裝機(jī)容量各不超過(guò)2.5GW。同時(shí)，海洋風(fēng)電的發(fā)展目標(biāo)被大幅度降低：2020年和2035年的目標(biāo)從10GW和25GW分別被降低到6.5GW和15GW。

總之，德國(guó)最近兩年對(duì)可再生能源政策的大調(diào)整，表明可再生能源不再是多多益善，也不是越早越好，更不能唯我獨(dú)尊。發(fā)展可再生能源不能搞大躍進(jìn)，也不能脫離整個(gè)系統(tǒng)單兵冒進(jìn)。德國(guó)的可再生能源發(fā)展經(jīng)驗(yàn)和政策調(diào)整，對(duì)后來(lái)者有以下幾點(diǎn)啟示：

1.可再生能源不是多多益善

德國(guó)的經(jīng)驗(yàn)表明，大規(guī)模接入可再生能源可能導(dǎo)致不可預(yù)料的后果，包括高電價(jià)、對(duì)傳統(tǒng)能源的擠出效應(yīng)，從而威脅電力系統(tǒng)可靠性，并對(duì)電力市場(chǎng)造成顛覆性影響，最終使得可再生能源產(chǎn)業(yè)因?yàn)椴豢沙掷m(xù)的發(fā)展途徑而受害。制定合理的可再生能源的發(fā)展目標(biāo)，并加以恰當(dāng)?shù)目刂?，可以避免新能源發(fā)展大起大落，對(duì)于新能源的健康發(fā)展非常必要。該目標(biāo)可以和政策進(jìn)行掛鉤，并根據(jù)進(jìn)度對(duì)政策進(jìn)行調(diào)整。

2.發(fā)展可再生能源不是越早發(fā)展越好

由于新能源成本不斷降低，發(fā)展新能源還面臨著一個(gè)時(shí)間點(diǎn)的選擇問(wèn)題。早一點(diǎn)發(fā)展，會(huì)讓消費(fèi)者長(zhǎng)期承受過(guò)高的電價(jià)。因此，對(duì)于市場(chǎng)還沒(méi)有成熟，成本還有相當(dāng)?shù)南陆悼臻g的技術(shù)來(lái)說(shuō)，如果不考?xì)夂蜃兓臅r(shí)間成本，等到技術(shù)相對(duì)成熟的時(shí)候再發(fā)展將更加經(jīng)濟(jì)合理。這樣，可以避免讓消費(fèi)者被鎖入長(zhǎng)達(dá)20年的高價(jià)期。但是，如果早一天發(fā)展的技術(shù)，比如海上風(fēng)電，可能會(huì)形成技術(shù)或產(chǎn)品優(yōu)勢(shì)，從而帶來(lái)新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式和就業(yè)機(jī)會(huì)，則另當(dāng)別論。對(duì)于那些產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，不容易形成技術(shù)和產(chǎn)品優(yōu)勢(shì)的國(guó)家，推遲發(fā)展可能更加理性務(wù)實(shí)。

3.FIT有效力也有局限性

FIT適用于市場(chǎng)引入階段，有利于克服初始發(fā)展成本障礙，促進(jìn)可再生能源快速地發(fā)展，但是，如果調(diào)整的步伐不能和可再生能源成本下降的步伐保持一致，可能會(huì)導(dǎo)致過(guò)高的利潤(rùn)，從而使得新能源的發(fā)展失控。而這種失控會(huì)讓消費(fèi)者或者財(cái)政背上不合理的負(fù)擔(dān)?，F(xiàn)實(shí)情況是由于FIT往往通過(guò)行政手段來(lái)管理，很難及時(shí)根據(jù)技術(shù)和市場(chǎng)情況進(jìn)行合理的調(diào)整。因此，在技術(shù)和市場(chǎng)成熟后，拍賣(mài)和競(jìng)標(biāo)等市場(chǎng)手段更有利于發(fā)現(xiàn)市場(chǎng)價(jià)格，控制發(fā)展規(guī)模。如果由于現(xiàn)實(shí)條件限制，必須要采用FIT的話(huà)，務(wù)必要輔以補(bǔ)貼遞減機(jī)制。有研究認(rèn)為，德國(guó)有效、自動(dòng)和透明的FIT遞減機(jī)制使得德國(guó)避免了重蹈西班牙和意大利太陽(yáng)能發(fā)電泡沫破裂的覆轍。

4.要控制好可再生能源的補(bǔ)貼成本

主要是控制好能源補(bǔ)貼的程度。如果成本失控，從中長(zhǎng)期來(lái)說(shuō)，會(huì)危及可再生能源的發(fā)展。在選擇資源種類(lèi)和開(kāi)發(fā)技術(shù)的優(yōu)先級(jí)的時(shí)候，要考慮成本優(yōu)勢(shì)。在有多種選擇的情況下，應(yīng)該優(yōu)先發(fā)展低成本的資源。同時(shí)，支持政策要考慮不同成本情形下的穩(wěn)健性，盡可能避免出現(xiàn)意外后果。值得注意的是，文獻(xiàn)中提出，影響一種可再生能源的成本的因素，除了技術(shù)外，還有匯率變動(dòng)、項(xiàng)目融資成本變動(dòng)等因素。

5.可再生能源成本的分擔(dān)機(jī)制，要兼顧公平和效率從公平方面來(lái)說(shuō)，各類(lèi)用戶(hù)都需要分擔(dān)成本。但是，從效率上來(lái)說(shuō)，高耗能用戶(hù)可能要獲得適當(dāng)?shù)臏p免，從而保證其國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。但是，對(duì)適用減免政策的企業(yè)的界定要從嚴(yán)掌握，避免形成過(guò)度補(bǔ)貼，從而向其他消費(fèi)者轉(zhuǎn)移過(guò)多的成本。

6.在發(fā)展新能源的同時(shí)，也需要保護(hù)好傳統(tǒng)能源發(fā)電能力

在沒(méi)有確立恰當(dāng)?shù)难a(bǔ)償傳統(tǒng)的發(fā)電能力的前提下，過(guò)分發(fā)展可再生能源，會(huì)阻礙甚至危及這些作為必要補(bǔ)充的傳統(tǒng)電力生產(chǎn)能力的發(fā)展，進(jìn)而會(huì)危及到電力系統(tǒng)的可靠性。在無(wú)核化的大背景下，傳統(tǒng)發(fā)電計(jì)劃的不斷放緩更加令人擔(dān)憂(yōu)。

7.電力批發(fā)市場(chǎng)機(jī)制要做相應(yīng)的調(diào)整，以適應(yīng)可再生能源帶來(lái)的挑戰(zhàn)

此外，由于大量補(bǔ)貼的可再生能源以低價(jià)進(jìn)入批發(fā)市場(chǎng)，導(dǎo)致電力批發(fā)價(jià)格降低到傳統(tǒng)發(fā)電難以生存的水平，以至于傳統(tǒng)能源發(fā)電的發(fā)展計(jì)劃被一再延遲甚至裝機(jī)量一再降低。另一方面，由于可再生能源的不確定性，需要大量的傳統(tǒng)發(fā)電能力作為補(bǔ)充。為此，2014年的政策調(diào)整，增加了可再生能源企業(yè)直銷(xiāo)電的強(qiáng)制責(zé)任，迫使新能源企業(yè)直面需求，減少他們?cè)谂l(fā)市場(chǎng)傾銷(xiāo)的可能性。并研究適合傳統(tǒng)發(fā)電企業(yè)的補(bǔ)償機(jī)制，從而保持各類(lèi)發(fā)電能力的均衡發(fā)展。

8.地區(qū)一體化的電力市場(chǎng)可以加強(qiáng)可再生能源的入網(wǎng)

地區(qū)一體化的大的電力市場(chǎng)為可再生能源提供了更大的靈活性。如果沒(méi)有這個(gè)一體化的市場(chǎng)，可再生能源可能要么需要降低裝機(jī)容量，要么在不少時(shí)候面臨棄電。不過(guò)，一體化的電力市場(chǎng)可能讓可再生能源的波動(dòng)性被輸出到其他國(guó)家，影響他國(guó)的電力系統(tǒng)可靠性。但是，只要出口的電價(jià)合適，雙方可以達(dá)到合作共贏的結(jié)果。

(本文作者介紹：新加坡國(guó)立大學(xué)能源研究所高級(jí)研究員)