印度光伏保障政策有何用？

印度面臨多年前中國同樣的兩頭在外境遇，至少面臨原材料和設(shè)備在外的尷尬。然而印度幾乎永遠(yuǎn)不可能獲得美國對(duì)華光伏雙反給中國光伏帶來的歷史性發(fā)展機(jī)遇，也很難在未來10-20年內(nèi)像中國西部一樣提供廉價(jià)的硅料生產(chǎn)能源。

正如本號(hào)多次對(duì)印度市場(chǎng)及印度貿(mào)易政策的分析，印度為了保護(hù)其國內(nèi)太陽能電池和組件制造業(yè)，從2018年7月30日起為期兩年對(duì)太陽能電池和組件的進(jìn)口征收保障稅，之前，印度還對(duì)光伏背板、光伏EVA、光伏玻璃等都加征過反傾銷稅。

從印度貿(mào)易救濟(jì)總署(DGTR)宣布初步裁決到最終征收關(guān)稅的7個(gè)月期間，關(guān)稅和轉(zhuǎn)嫁條款適用時(shí)限的不確定性抑制了投資者參與光伏競(jìng)標(biāo)，導(dǎo)致關(guān)稅增加。此外，已經(jīng)導(dǎo)致的關(guān)稅增加使得各招標(biāo)機(jī)構(gòu)在2018年取消了近5吉瓦的授予項(xiàng)目容量。

如今，原定的兩年周期已經(jīng)過去一年多，光伏開發(fā)商該對(duì)2020年7月29日以后該保護(hù)政策是否可能延期進(jìn)行重新評(píng)估，并據(jù)此規(guī)劃他們的投資項(xiàng)目。通常，只有在向DGTR提交審查申請(qǐng)才可能重新審查和延期該保護(hù)條例，一旦申請(qǐng)便會(huì)公布，開發(fā)商也會(huì)得到通知。進(jìn)一步來說，是否進(jìn)行審查調(diào)查本身可能對(duì)光伏行業(yè)有不同的影響。以下是對(duì)該政策實(shí)施以來的分析。

1.保障稅對(duì)進(jìn)口來源地的影響

一國征收保障稅，以限制威脅國內(nèi)工業(yè)的進(jìn)口激增。它是對(duì)某一特定產(chǎn)品實(shí)施的，并延伸到從所有國家進(jìn)口該產(chǎn)品，可能有一些發(fā)展中國家會(huì)被排除。對(duì)于印度光伏，DGTR免除了從發(fā)展中國家進(jìn)口的產(chǎn)品繳納保障稅。但是，由于中國、臺(tái)灣和馬來西亞的進(jìn)口產(chǎn)品不符合免稅標(biāo)準(zhǔn)，因此對(duì)這些國家的進(jìn)口產(chǎn)品適用關(guān)稅。

為了記錄國際貿(mào)易數(shù)據(jù)，印度將太陽能電池和組件分類在同一關(guān)稅(HS)代碼-85414011下，這樣分類的原因是印度認(rèn)為電池和組件進(jìn)口量不能單獨(dú)確定。然而，將太陽能電池和組件的進(jìn)口價(jià)值與項(xiàng)目安裝數(shù)據(jù)進(jìn)行比較后(考慮到進(jìn)口和安裝之間存在三個(gè)月的時(shí)間差，)可以發(fā)現(xiàn)有趣的情況。雖然從絕對(duì)值來看，進(jìn)口量有所下降(2018年8月至2019年7月期間同比下降23%)，但項(xiàng)目安裝量以同樣的趨勢(shì)下降(圖1)。因此可以推斷，保障性關(guān)稅的執(zhí)行對(duì)與提高印度國產(chǎn)組件的市場(chǎng)份額幾乎沒有影響。

圖1：項(xiàng)目安裝量變化與進(jìn)口數(shù)據(jù)變化關(guān)系

征收保障稅后一段時(shí)期的貿(mào)易數(shù)據(jù)也顯示了太陽能電池和組件采購來源更加多元化(表1)。

從標(biāo)準(zhǔn)可以看出，中國的進(jìn)口份額下降了大約10%。而由于中國國內(nèi)5.31政策的變化，中國組件價(jià)格從2018年6月至2019年7月期間大幅下降約25%，中國的進(jìn)口份額或許不會(huì)再下降更多。

而從泰國、越南和新加坡等其他國家進(jìn)口的份額變化較大，很大程度源自該關(guān)稅保障政策對(duì)泰國和越南的豁免。據(jù)有關(guān)專家分析，2020年如果對(duì)關(guān)稅保障政策進(jìn)行復(fù)審調(diào)查并延長，很可能撤銷對(duì)越南和泰國的豁免。屆時(shí)，中國的進(jìn)口市場(chǎng)份額更不會(huì)受影響。

2. 關(guān)稅保障的局限性

如果沒有復(fù)審調(diào)查，關(guān)稅保障將于2020年7月29日失效。復(fù)審調(diào)查將決定是否應(yīng)延長實(shí)施保障稅的期限。提交復(fù)審申請(qǐng)取決于國內(nèi)制造商是否從保障稅中獲益。

一直認(rèn)為，征收保障稅的目的是為國內(nèi)產(chǎn)業(yè)提供保護(hù)，使其免受同類產(chǎn)品或競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)品進(jìn)口激增的影響，并促進(jìn)國內(nèi)產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的結(jié)構(gòu)性提高。然而，沒有上下游產(chǎn)業(yè)鏈的組件制造商必須依賴進(jìn)口電池，這在國內(nèi)光伏中占很大份額，而電池關(guān)稅的增加，讓組件制造業(yè)原料成本也增加，因此印度的組件制造并沒有很大成本優(yōu)勢(shì)，相對(duì)于外國制造商而言，競(jìng)爭(zhēng)劣勢(shì)的根本來源 – 電池制造能力并未得到解決，投資者一直不愿在實(shí)施保障稅后的一年內(nèi)對(duì)制造能力進(jìn)行新的投資。

這些競(jìng)爭(zhēng)劣勢(shì)的來源包括：

-在印度資本負(fù)債投資無優(yōu)惠;

-電價(jià)過高，無法支持上游產(chǎn)業(yè)，尤其是硅料和晶硅電池產(chǎn)業(yè);

-運(yùn)營規(guī)模太小;

-缺乏垂直產(chǎn)業(yè)鏈整合;

-沒有市場(chǎng)保障;

-新技術(shù)投資缺乏。

政府公共部門事業(yè)(cpsu)計(jì)劃第二階段為價(jià)值12GW的國產(chǎn)組件提供一個(gè)有保障的市場(chǎng)，這只能為組件廠擴(kuò)大現(xiàn)有產(chǎn)能提供刺激。而硅料、硅片、電池屬于高耗電環(huán)節(jié)，印度高昂的電力價(jià)格無法支撐這類產(chǎn)業(yè)。而如果無法擁有硅料、硅片、電池等核心技術(shù)，組件制造只能是低水平的組裝而已。

印度面臨多年前中國同樣的兩頭在外境遇，至少面臨原材料和設(shè)備在外的尷尬，而且印度幾乎永遠(yuǎn)不可能獲得美國對(duì)華光伏雙反給中國光伏帶來的歷史性發(fā)展機(jī)遇，也很難在未來10-20年內(nèi)像中國西部一樣提供廉價(jià)的硅料生產(chǎn)能源。

更何況，美國對(duì)華光伏雙反都已完敗，美國只有靠201、301維持。印度盡管有比美國廉價(jià)的勞動(dòng)力，但沒有美國那樣便宜的電力，沒有美國那樣的產(chǎn)業(yè)配套能力和前沿科技，印度如何才能避免美國光伏雙反的前車之鑒呢?

3. 征收保障稅或可以支持太陽能光伏行業(yè)的政策干預(yù)

對(duì)太陽能電池和組件進(jìn)口征收保障稅，已轉(zhuǎn)化為大量資金流入印度財(cái)政部。這些資金流入將成為印度政府間接稅收入的一部分，而不會(huì)被指定用于任何特定的最終用途。根據(jù)貿(mào)易數(shù)據(jù)，2018年8月至2019年7月期間的保障稅征收總額約為3500億盧比。政府或可以考慮將這些從太陽能電池征收的關(guān)稅重新投入太陽能光伏領(lǐng)域，以支持推動(dòng)國內(nèi)光伏制造或產(chǎn)業(yè)鏈部署，通過更好的政策干預(yù)措施，設(shè)計(jì)更合理的光伏產(chǎn)業(yè)部署，有針對(duì)性地選擇合適的產(chǎn)品和制造端進(jìn)行推動(dòng)。

4. 保障性關(guān)稅是否會(huì)延期?

一年下來，征收保障稅似乎既沒有給開發(fā)商帶來好處，也沒有鼓勵(lì)對(duì)制造業(yè)的新投資。對(duì)于制造業(yè)的任何新投資，都要考慮長期的市場(chǎng)和監(jiān)管，以及政策實(shí)施的明確性。對(duì)于印度投資商來說，需要在近期明確2020年7月以后的保障性關(guān)稅的適用性、時(shí)限和幅度。

不管是否有復(fù)審申請(qǐng)，保障關(guān)稅政策對(duì)于印度政府將是一個(gè)極大的挑戰(zhàn)：繼續(xù)實(shí)施?沒有看到對(duì)國內(nèi)光伏產(chǎn)業(yè)的實(shí)質(zhì)性保障結(jié)果，反而是光伏電站投資成本的增加;終止取消?過去兩年的保障白費(fèi)力，接下來的印度光伏還要不要“印度制造”?

不僅印度政府在反思，全球光伏都在看，印度投資者也在進(jìn)行反思。