印度光伏保障政策有什么用？

　　印度面臨多年前中國(guó)同樣的兩頭在外境遇，至少面臨原材料和設(shè)備在外的尷尬。然而印度幾乎永遠(yuǎn)不可能獲得美國(guó)對(duì)華光伏雙反給中國(guó)光伏帶來(lái)的歷史性發(fā)展機(jī)遇，也很難在未來(lái)10-20年內(nèi)像中國(guó)西部一樣提供廉價(jià)的硅料生產(chǎn)能源。

　　正如本號(hào)多次對(duì)印度市場(chǎng)及印度貿(mào)易政策的分析，印度為了保護(hù)其國(guó)內(nèi)太陽(yáng)能電池和組件制造業(yè)，從2018年7月30日起為期兩年對(duì)太陽(yáng)能電池和組件的進(jìn)口征收保障稅，之前，印度還對(duì)光伏背板、光伏EVA、光伏玻璃等都加征過(guò)反傾銷(xiāo)稅。

　　從印度貿(mào)易救濟(jì)總署(DGTR)宣布初步裁決到最終征收關(guān)稅的7個(gè)月期間，關(guān)稅和轉(zhuǎn)嫁條款適用時(shí)限的不確定性抑制了投資者參與光伏競(jìng)標(biāo)，導(dǎo)致關(guān)稅增加。此外，已經(jīng)導(dǎo)致的關(guān)稅增加使得各招標(biāo)機(jī)構(gòu)在2018年取消了近5吉瓦的授予項(xiàng)目容量。

　　如今，原定的兩年周期已經(jīng)過(guò)去一年多，光伏開(kāi)發(fā)商該對(duì)2020年7月29日以后該保護(hù)政策是否可能延期進(jìn)行重新評(píng)估，并據(jù)此規(guī)劃他們的投資項(xiàng)目。通常，只有在向DGTR提交審查申請(qǐng)才可能重新審查和延期該保護(hù)條例，一旦申請(qǐng)便會(huì)公布，開(kāi)發(fā)商也會(huì)得到通知。進(jìn)一步來(lái)說(shuō)，是否進(jìn)行審查調(diào)查本身可能對(duì)光伏行業(yè)有不同的影響。以下是對(duì)該政策實(shí)施以來(lái)的分析。

　　1.保障稅對(duì)進(jìn)口來(lái)源地的影響

　　一國(guó)征收保障稅，以限制威脅國(guó)內(nèi)工業(yè)的進(jìn)口激增。它是對(duì)某一特定產(chǎn)品實(shí)施的，并延伸到從所有國(guó)家進(jìn)口該產(chǎn)品，可能有一些發(fā)展中國(guó)家會(huì)被排除。對(duì)于印度光伏，DGTR免除了從發(fā)展中國(guó)家進(jìn)口的產(chǎn)品繳納保障稅。但是，由于中國(guó)、臺(tái)灣和馬來(lái)西亞的進(jìn)口產(chǎn)品不符合免稅標(biāo)準(zhǔn)，因此對(duì)這些國(guó)家的進(jìn)口產(chǎn)品適用關(guān)稅。

　　為了記錄國(guó)際貿(mào)易數(shù)據(jù)，印度將太陽(yáng)能電池和組件分類(lèi)在同一關(guān)稅(HS)代碼-85414011下，這樣分類(lèi)的原因是印度認(rèn)為電池和組件進(jìn)口量不能單獨(dú)確定。然而，將太陽(yáng)能電池和組件的進(jìn)口價(jià)值與項(xiàng)目安裝數(shù)據(jù)進(jìn)行比較后(考慮到進(jìn)口和安裝之間存在三個(gè)月的時(shí)間差，)可以發(fā)現(xiàn)有趣的情況。雖然從絕對(duì)值來(lái)看，進(jìn)口量有所下降(2018年8月至2019年7月期間同比下降23%)，但項(xiàng)目安裝量以同樣的趨勢(shì)下降(圖1)。因此可以推斷，保障性關(guān)稅的執(zhí)行對(duì)與提高印度國(guó)產(chǎn)組件的市場(chǎng)份額幾乎沒(méi)有影響。

圖1：項(xiàng)目安裝量變化與進(jìn)口數(shù)據(jù)變化關(guān)系

　　征收保障稅后一段時(shí)期的貿(mào)易數(shù)據(jù)也顯示了太陽(yáng)能電池和組件采購(gòu)來(lái)源更加多元化(表1)。

　　從標(biāo)準(zhǔn)可以看出，中國(guó)的進(jìn)口份額下降了大約10%。而由于中國(guó)國(guó)內(nèi)5.31政策的變化，中國(guó)組件價(jià)格從2018年6月至2019年7月期間大幅下降約25%，中國(guó)的進(jìn)口份額或許不會(huì)再下降更多。

　　而從泰國(guó)、越南和新加坡等其他國(guó)家進(jìn)口的份額變化較大，很大程度源自該關(guān)稅保障政策對(duì)泰國(guó)和越南的豁免。據(jù)有關(guān)專(zhuān)家分析，2020年如果對(duì)關(guān)稅保障政策進(jìn)行復(fù)審調(diào)查并延長(zhǎng)，很可能撤銷(xiāo)對(duì)越南和泰國(guó)的豁免。屆時(shí)，中國(guó)的進(jìn)口市場(chǎng)份額更不會(huì)受影響。

　　2. 關(guān)稅保障的局限性

　　如果沒(méi)有復(fù)審調(diào)查，關(guān)稅保障將于2020年7月29日失效。復(fù)審調(diào)查將決定是否應(yīng)延長(zhǎng)實(shí)施保障稅的期限。提交復(fù)審申請(qǐng)取決于國(guó)內(nèi)制造商是否從保障稅中獲益。

　　一直認(rèn)為，征收保障稅的目的是為國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)提供保護(hù)，使其免受同類(lèi)產(chǎn)品或競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)品進(jìn)口激增的影響，并促進(jìn)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的結(jié)構(gòu)性提高。然而，沒(méi)有上下游產(chǎn)業(yè)鏈的組件制造商必須依賴(lài)進(jìn)口電池，這在國(guó)內(nèi)光伏中占很大份額，而電池關(guān)稅的增加，讓組件制造業(yè)原料成本也增加，因此印度的組件制造并沒(méi)有很大成本優(yōu)勢(shì)，相對(duì)于外國(guó)制造商而言，競(jìng)爭(zhēng)劣勢(shì)的根本來(lái)源 – 電池制造能力并未得到解決，投資者一直不愿在實(shí)施保障稅后的一年內(nèi)對(duì)制造能力進(jìn)行新的投資。

　　這些競(jìng)爭(zhēng)劣勢(shì)的來(lái)源包括：

　　-在印度資本負(fù)債投資無(wú)優(yōu)惠;

　　-電價(jià)過(guò)高，無(wú)法支持上游產(chǎn)業(yè)，尤其是硅料和晶硅電池產(chǎn)業(yè);

　　-運(yùn)營(yíng)規(guī)模太小;

　　-缺乏垂直產(chǎn)業(yè)鏈整合;

　　-沒(méi)有市場(chǎng)保障;

　　-新技術(shù)投資缺乏。

　　政府公共部門(mén)事業(yè)(cpsu)計(jì)劃第二階段為價(jià)值12GW的國(guó)產(chǎn)組件提供一個(gè)有保障的市場(chǎng)，這只能為組件廠擴(kuò)大現(xiàn)有產(chǎn)能提供刺激。而硅料、硅片、電池屬于高耗電環(huán)節(jié)，印度高昂的電力價(jià)格無(wú)法支撐這類(lèi)產(chǎn)業(yè)。而如果無(wú)法擁有硅料、硅片、電池等核心技術(shù)，組件制造只能是低水平的組裝而已。

　　印度面臨多年前中國(guó)同樣的兩頭在外境遇，至少面臨原材料和設(shè)備在外的尷尬，而且印度幾乎永遠(yuǎn)不可能獲得美國(guó)對(duì)華光伏雙反給中國(guó)光伏帶來(lái)的歷史性發(fā)展機(jī)遇，也很難在未來(lái)10-20年內(nèi)像中國(guó)西部一樣提供廉價(jià)的硅料生產(chǎn)能源。

　　更何況，美國(guó)對(duì)華光伏雙反都已完敗，美國(guó)只有靠201、301維持。印度盡管有比美國(guó)廉價(jià)的勞動(dòng)力，但沒(méi)有美國(guó)那樣便宜的電力，沒(méi)有美國(guó)那樣的產(chǎn)業(yè)配套能力和前沿科技，印度如何才能避免美國(guó)光伏雙反的前車(chē)之鑒呢?

　　3. 征收保障稅或可以支持太陽(yáng)能光伏行業(yè)的政策干預(yù)

　　對(duì)太陽(yáng)能電池和組件進(jìn)口征收保障稅，已轉(zhuǎn)化為大量資金流入印度財(cái)政部。這些資金流入將成為印度政府間接稅收入的一部分，而不會(huì)被指定用于任何特定的最終用途。根據(jù)貿(mào)易數(shù)據(jù)，2018年8月至2019年7月期間的保障稅征收總額約為3500億盧比。政府或可以考慮將這些從太陽(yáng)能電池征收的關(guān)稅重新投入太陽(yáng)能光伏領(lǐng)域，以支持推動(dòng)國(guó)內(nèi)光伏制造或產(chǎn)業(yè)鏈部署，通過(guò)更好的政策干預(yù)措施，設(shè)計(jì)更合理的光伏產(chǎn)業(yè)部署，有針對(duì)性地選擇合適的產(chǎn)品和制造端進(jìn)行推動(dòng)。

　　4. 保障性關(guān)稅是否會(huì)延期?

　　一年下來(lái)，征收保障稅似乎既沒(méi)有給開(kāi)發(fā)商帶來(lái)好處，也沒(méi)有鼓勵(lì)對(duì)制造業(yè)的新投資。對(duì)于制造業(yè)的任何新投資，都要考慮長(zhǎng)期的市場(chǎng)和監(jiān)管，以及政策實(shí)施的明確性。對(duì)于印度投資商來(lái)說(shuō)，需要在近期明確2020年7月以后的保障性關(guān)稅的適用性、時(shí)限和幅度。

　　不管是否有復(fù)審申請(qǐng)，保障關(guān)稅政策對(duì)于印度政府將是一個(gè)極大的挑戰(zhàn)：繼續(xù)實(shí)施?沒(méi)有看到對(duì)國(guó)內(nèi)光伏產(chǎn)業(yè)的實(shí)質(zhì)性保障結(jié)果，反而是光伏電站投資成本的增加;終止取消?過(guò)去兩年的保障白費(fèi)力，接下來(lái)的印度光伏還要不要“印度制造”?

　　不僅印度政府在反思，全球光伏都在看，印度投資者也在進(jìn)行反思。