我國環(huán)境污染強制責(zé)任保險試點工作的成效與不足

我國環(huán)境污染責(zé)任保險試點工作起步于2007年。2013年，原環(huán)境保護部與原保監(jiān)會印發(fā)《關(guān)于開展環(huán)境污染強制責(zé)任保險試點工作的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》），要求各地開展環(huán)境污染強制責(zé)任保險試點。2015年9月，黨中央、國務(wù)院印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》明確提出：“在環(huán)境高風(fēng)險領(lǐng)域建立環(huán)境污染強制責(zé)任保險制度。”

隨后，相關(guān)部門發(fā)布了一系列文件，有力推動了環(huán)境污染強制責(zé)任保險制度的實施。目前，全國31個?。▍^(qū)、市）均已開展環(huán)境污染強制責(zé)任保險試點，覆蓋涉重金屬、石化、危險化學(xué)品、危險廢物處置等行業(yè)，保險公司已累計為企業(yè)提供超過1600億元的風(fēng)險保障。

環(huán)境污染強制責(zé)任保險制度實施過程中存在哪些問題？如何進一步推進發(fā)展？課題組對環(huán)境污染強制責(zé)任保險政策試點進行了初步評估，并提出了針對性的建議。

總的來看，我國環(huán)境污染強制責(zé)任保險試點工作呈現(xiàn)出以下特點。

一是市場規(guī)模表現(xiàn)出較強的政策性。根據(jù)銀保監(jiān)會有關(guān)數(shù)據(jù)，2017年全國投保企業(yè)數(shù)量達到1.6萬家（次），保費總額3.15億元，保障金額306億元。

二是產(chǎn)品性價比逐步提高。費率是體現(xiàn)產(chǎn)品性價比的重要指標(biāo)，我國環(huán)境污染強制責(zé)任保險平均費率大幅下降，2013年平均費率為1.49%，2014年基本持平為1.51%，2017年下降至1.03%。

三是試點“強制”特色更明顯。部分省區(qū)市發(fā)布了新一輪環(huán)境污染強制責(zé)任保險試點方案，規(guī)定強制投保行業(yè)，發(fā)布強制投保企業(yè)名單，明確生態(tài)環(huán)境部門可以責(zé)令限期投保，并與環(huán)境信用評價掛鉤，“強制”特色更加明顯。

四是強制投保范圍明確。2017年后的新一輪試點中，山東、貴州、深圳等地的投保范圍，集中在石油、化工、制藥、涉及危廢、涉重金屬行業(yè)。

五是服務(wù)模式更加統(tǒng)一。2017年后新一輪試點過程中，深圳、貴州、山東、海南、新疆均采取共保模式，招標(biāo)保險經(jīng)紀公司組建共保體。

六是試點取得成效。一方面，環(huán)境污染強制責(zé)任保險促進了環(huán)境風(fēng)險防范；另一方面，環(huán)境污染強制責(zé)任保險有利于及時救濟污染受害者。據(jù)不完全統(tǒng)計，近年來，保險公司已經(jīng)支付賠款1億元以上，許多污染受害者及時得到救濟，較好維持了正常的生產(chǎn)生活。

在試點過程中，也存在以下問題。

一是保險責(zé)任范圍與生態(tài)環(huán)境損害賠償制度脫節(jié)。主要表現(xiàn)在：承保責(zé)任為人身傷亡或直接財產(chǎn)損失，不包括生態(tài)環(huán)境損害；承保責(zé)任為場所責(zé)任，僅承保約定區(qū)域內(nèi)的損害，約定區(qū)域外的損害不在承保范圍內(nèi)；未對延長報告期進行約定。上述問題會導(dǎo)致以下后果：責(zé)任范圍不合理直接導(dǎo)致環(huán)境污染責(zé)任保險賠付率極低。根據(jù)保監(jiān)會口徑，環(huán)責(zé)險賠付率不到10%；企業(yè)投保意愿降低。

二是試點企業(yè)名單制定較為隨意。試點企業(yè)名單的確定缺乏明確依據(jù)，確定投保企業(yè)范圍較為隨意，有些地方直接下發(fā)試點企業(yè)名單，要求企業(yè)投保，有些地方在政府網(wǎng)站上對試點企業(yè)名單進行公示，并設(shè)置了異議期等公開程序。

三是確定投保責(zé)任限額的標(biāo)準(zhǔn)差異較大。在上位法缺位的情況下，地方試點的責(zé)任限額一般以風(fēng)險評估結(jié)果確定，風(fēng)險評估成為確定企業(yè)投保義務(wù)額度的判斷標(biāo)準(zhǔn)。各地投保企業(yè)風(fēng)險分類標(biāo)準(zhǔn)多樣，比如貴州將企業(yè)風(fēng)險分為5級，山東分為3級，深圳分為6級。由于各地風(fēng)險評估標(biāo)準(zhǔn)不一，因此各地的責(zé)任限額存在較大差異。

四是風(fēng)險評估不能達到控制風(fēng)險的目標(biāo)。在風(fēng)險評估不能達到控制風(fēng)險目標(biāo)的情況下，在地方試點中，保險公司一般依賴風(fēng)險分類手段以及除外責(zé)任進行風(fēng)險控制。大多數(shù)環(huán)境污染責(zé)任保險產(chǎn)品設(shè)定了很多除外責(zé)任，比如將企業(yè)排污行為導(dǎo)致的損害、漸進性污染導(dǎo)致的損害以及地下儲罐損害等均列入除外責(zé)任。這樣做的后果，除了風(fēng)險分類條款和責(zé)任限額嚴格限制了企業(yè)索賠金額，直接影響環(huán)責(zé)險賠付率之外，也讓企業(yè)產(chǎn)生保險公司收了錢就走的印象，嚴重影響企業(yè)投保意愿。

五是保險行業(yè)與生態(tài)環(huán)境主管部門之間存在信息壁壘。信息壁壘問題導(dǎo)致以下后果：保險責(zé)任限額在地方試點存在較大差異性，投保企業(yè)投保是一筆糊涂賬。

對試點進行初步評估得出的結(jié)論

通過對我國環(huán)境污染強制責(zé)任保險試點工作的分析，并結(jié)合國外在推動環(huán)境污染強制責(zé)任保險制度實施方面的經(jīng)驗，課題組經(jīng)過初步評估認為，目前我國在法律上基本具備建立環(huán)境污染強制責(zé)任保險制度的現(xiàn)實條件。但是，試點政策存在環(huán)境風(fēng)險定價機制不完善、社會化的環(huán)境風(fēng)險管理機制缺乏技術(shù)引導(dǎo)、試點政策的實施方式缺乏依據(jù)等問題。具體包括以下方面：

法律上已具備建立環(huán)境污染強制責(zé)任保險制度的現(xiàn)實條件。我國已經(jīng)建立了嚴格的環(huán)境責(zé)任法律體系，企業(yè)面臨前所未有的環(huán)境污染責(zé)任風(fēng)險。在立法上，明確采用嚴格責(zé)任原則進行歸責(zé)。在責(zé)任構(gòu)成要件上，不要求行為的違法性，進一步強化了企業(yè)的環(huán)境污染風(fēng)險。這就意味著，即使企業(yè)按照排污標(biāo)準(zhǔn)排污，沒有環(huán)境違法行為，但是只要排污行為導(dǎo)致了污染損害后果，企業(yè)就應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)責(zé)任。在制度建設(shè)上，已建立了生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，企業(yè)開始對生態(tài)環(huán)境損害承擔(dān)法律上的賠償責(zé)任。

針對企業(yè)承擔(dān)環(huán)境污染民事責(zé)任現(xiàn)狀，課題組通過分析461個環(huán)境污染司法裁判案例，顯示出幾個特點：一是99%的案例是以企業(yè)為被告。二是調(diào)解結(jié)案比率極低，企業(yè)和受害人雙方矛盾難以調(diào)和。在461個案例中，環(huán)境民事調(diào)解結(jié)案的比例僅為1%，而相比其他民事案件，根據(jù)最高法發(fā)布的工作報告，民事案件的調(diào)解率為31.78%。三是污染類型復(fù)雜多樣，證據(jù)收集困難。四是賠償金額較高，企業(yè)涉訴后面臨巨額經(jīng)濟賠償。461個案例中，損害賠償金額平均值為186.35萬元，最大賠償額為4000萬元。

部分試點地方先行先試，改進了承保責(zé)任范圍，規(guī)范了保險條款。2017年以來，以貴州模式為代表，貴州、海南、深圳、山東等地進一步擴大了保險承保責(zé)任范圍，將漸進污染損害賠償、生態(tài)環(huán)境損害賠償、應(yīng)急清污費用等責(zé)任納入責(zé)任范圍，并對賠償責(zé)任限額進行規(guī)范，避免保險公司采用過細分類限額規(guī)避賠償責(zé)任。這些做法改善了保險產(chǎn)品的合理性，有利于提高賠付率。

環(huán)境風(fēng)險定價機制不完善，損害了環(huán)境污染強制責(zé)任保險制度目標(biāo)。環(huán)境污染強制責(zé)任保險制度的核心要素是立法為高環(huán)境風(fēng)險定價，現(xiàn)有試點政策僅規(guī)定了高風(fēng)險企業(yè)范圍與承保責(zé)任范圍，并未規(guī)定責(zé)任限額與除外責(zé)任。各地試點實踐中，責(zé)任限額與除外責(zé)任一般由保險公司或經(jīng)紀公司自主確定，實際上將風(fēng)險定價權(quán)交給了市場。這一機制違反了環(huán)境污染強制責(zé)任保險制度責(zé)任限額法定、責(zé)任范圍法定的基本內(nèi)容要求。

環(huán)境風(fēng)險定價機制的缺失，嚴重損害了環(huán)境污染強制責(zé)任保險制度目標(biāo)。一方面，投保人想要尋求最便宜的保單，使他們能夠滿足相關(guān)文件或地方政府提出的要求；另一方面，承保人也傾向于提供盡可能小的保險范圍，因為投保人對承保人提出的索賠越少，保費就越低。根據(jù)2015年對部分地方試點的調(diào)研，目前每家投保企業(yè)的平均保費在3萬元左右，地方生態(tài)環(huán)境部門與投保企業(yè)普遍反映環(huán)境污染責(zé)任保險賠付率極低。從四川省不完全數(shù)據(jù)情況看，其賠付率不到4%。比較而言，我國其他的責(zé)任保險賠付率在40%-60%左右。極低的賠付率直接損害了第三方索賠人的利益，難以達到環(huán)境污染強制責(zé)任保險制度的目標(biāo)。

社會化的環(huán)境風(fēng)險管理機制缺乏技術(shù)引導(dǎo)。保險機構(gòu)在承保前開展風(fēng)險評估，根據(jù)風(fēng)險評估結(jié)果確定保險費率和責(zé)任限額。投保企業(yè)為降低保險費率和責(zé)任限額，一般會采取相應(yīng)措施盡量降低環(huán)境風(fēng)險，保險機構(gòu)為了控制其承保風(fēng)險，降低事故發(fā)生概率，也會督促投保企業(yè)開展相應(yīng)的風(fēng)險管理措施。

根據(jù)調(diào)研，絕大多數(shù)保險機構(gòu)不掌握環(huán)境風(fēng)險評估技術(shù)、相關(guān)環(huán)境風(fēng)險數(shù)據(jù)嚴重缺乏，無法獨立開展風(fēng)險評估。有些大型保險公司委托第三方機構(gòu)在少數(shù)地方開展環(huán)境風(fēng)險評估與風(fēng)險管理服務(wù)試點，但是由于第三方評估機構(gòu)與投保企業(yè)、保險機構(gòu)存在直接利益關(guān)系，在沒有技術(shù)規(guī)范的情況下，其難以做出客觀、真實的評估。

環(huán)境風(fēng)險管理機制缺乏技術(shù)引導(dǎo)，導(dǎo)致費率與責(zé)任限額的制定較為隨意，政策實施具有較大的差異性，容易引發(fā)企業(yè)對政策公平性的質(zhì)疑，影響企業(yè)投保的積極性。

制度實施有待立法強力推動。2013年《指導(dǎo)意見》發(fā)布后，地方試點采取自下而上的方式在地方實施。自下而上的政策實施方式是指，第一，國家政策文件法律依據(jù)不足。雖然國家相關(guān)部門2013年就出臺了《指導(dǎo)意見》，但由于《保險法》規(guī)定了強制保險應(yīng)當(dāng)由法律或行政法規(guī)進行規(guī)定，上述政策文件法律效力不足。第二，政策實施主要依賴地方出臺投保企業(yè)名單、激勵約束手段。地方試點出臺實施方案，主要包括試點企業(yè)名單、投保激勵與約束機制等。第三，地方生態(tài)環(huán)境部門針對試點企業(yè)召開推動會或培訓(xùn)會，推動企業(yè)投保。之后，保險公司根據(jù)投保企業(yè)名單自行開展業(yè)務(wù)。

自下而上的實施方式導(dǎo)致了兩方面的問題。一方面，地方生態(tài)環(huán)境部門開展試點工作缺乏法律與職能上的依據(jù)。有些工作并不在其“三定”職能范圍內(nèi)，比如發(fā)布試點企業(yè)名單、對保險經(jīng)紀公司開展招投標(biāo)工作等。這些方式操作起來沒有依據(jù)，在公正性方面容易引起社會質(zhì)疑，也給經(jīng)紀公司留下尋租空間，給地方相關(guān)部門留下行政隱患。另一方面，企業(yè)不支持，社會評價低。很多企業(yè)甚至生態(tài)環(huán)境部門認為是給保險公司打工，保險公司坐收漁利。而保險公司也認為企業(yè)沒有投保積極性，抱怨環(huán)境污染強制責(zé)任保險業(yè)務(wù)難以開展，以及保險價格低廉，難以開展附加的風(fēng)險管理服務(wù)。

從國際經(jīng)驗看，環(huán)境污染強制責(zé)任保險制度真正實施需要立法的強力推動，否則地方試點無法建立起公平合理的長效機制。

關(guān)于建立環(huán)境污染強制責(zé)任保險制度的政策建議

為進一步推動環(huán)境污染強制責(zé)任保險試點工作，為生態(tài)文明體制改革要求的“建立環(huán)境污染強制責(zé)任保險制度”提供現(xiàn)實基礎(chǔ)，課題組提出如下建議。

一是建立生態(tài)環(huán)境部門與銀保監(jiān)部門的聯(lián)合工作機制。建議建立生態(tài)環(huán)境部與銀保監(jiān)會的聯(lián)合工作機制，建立相關(guān)信息的共享機制。比如組織相關(guān)部門、研究人員定期編輯報送“環(huán)境污染責(zé)任保險試點通訊”，及時匯總報送各地方試點進展情況，反映試點問題，總結(jié)試點成效，為下一步相關(guān)立法提供支撐材料。

二是開展環(huán)責(zé)險試點調(diào)研評估，全面掌握試點情況。建議開展地方試點調(diào)研，全面掌握試點情況，掌握制度建立與實施的現(xiàn)實基礎(chǔ)。建議在試點調(diào)研中特別關(guān)注各地投保企業(yè)范圍的確定，分析其行業(yè)特點與風(fēng)險特點，分析投保企業(yè)發(fā)生保險事故的事故特點等，為下一步確定法定投保企業(yè)范圍提供數(shù)據(jù)積累。

三是聯(lián)合銀保監(jiān)會研究制定“環(huán)境污染責(zé)任保險責(zé)任限額”。建議鼓勵省級地方生態(tài)環(huán)境主管部門會同銀行保險監(jiān)管部門發(fā)布本行政區(qū)域的責(zé)任限額，為未來制度實施提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)積累。

四是研究制定“環(huán)境污染責(zé)任保險投保指南”。建議針對投保企業(yè)研究制定“環(huán)境污染責(zé)任保險投保指南”，主要對投保企業(yè)范圍、投保責(zé)任范圍與除外責(zé)任，以及保險合同中的關(guān)鍵術(shù)語（包括追溯期、報告期、保險公司風(fēng)險評估對于賠償責(zé)任范圍的影響等）進行解釋與說明，促使企業(yè)明確其污染者責(zé)任，明確權(quán)利義務(wù)，同時也有助于投保企業(yè)在投保時選擇保險條款。投保指南主要目標(biāo)在于服務(wù)企業(yè)，便于企業(yè)了解政策背景、法律要求以及保險條款現(xiàn)狀等，為投保企業(yè)普及知識。

五是研究制定“環(huán)境污染責(zé)任保險風(fēng)險評估指南”。指導(dǎo)保險機構(gòu)與投保企業(yè)合理評估環(huán)境污染責(zé)任保險風(fēng)險，其主要內(nèi)容包括風(fēng)險問詢指標(biāo)及法律責(zé)任提示。評估指標(biāo)的設(shè)計遵循兩個思路，一是采取承諾告知制，由投保企業(yè)對于風(fēng)險問詢指標(biāo)進行告知和承諾，采取相關(guān)法律責(zé)任進行約束；二是注重法律責(zé)任風(fēng)險，在評估指標(biāo)的設(shè)計上關(guān)注企業(yè)的違法情況、損害賠償情況、周邊居民風(fēng)險認知等。