2025年煤電裝機(jī)―政策的能動空間在哪里？

煤電在我國電力系統(tǒng)的歷史與現(xiàn)實中擁有不同尋常的地位。用一個并不中性的詞匯來描述就是“壓艙石”和“穩(wěn)定器”。這種“擬人化”的形式將煤電作為一個整體看待，并不具有必然性與合理性，但卻無疑客觀上描述了我國目前能源行業(yè)的結(jié)構(gòu)、管理體系與思維方式的現(xiàn)狀。

“十四五”規(guī)劃中，對于煤電如何發(fā)展，如何規(guī)制，是不可缺少的內(nèi)容之一。

本期專欄我們討論2025年的煤電前景以及必要的政策規(guī)制內(nèi)容。首先，回顧煤電在歷史上的重要地位，并就“十四五”其可能的前景進(jìn)行綜述與評價；其次，分析煤電新增投資是否存在提前“擱淺”的問題；最后，闡述我們認(rèn)為“十四五”期間煤電要進(jìn)行一個二值選擇——徹底放開或者徹底禁止的原因。

煤炭的重要地位——判斷其他電源的標(biāo)桿

從電源裝機(jī)結(jié)構(gòu)看，煤電占據(jù)總裝機(jī)的50%以上，年新增裝機(jī)維持在30GW，并且還有相當(dāng)數(shù)量的裝機(jī)處于建設(shè)與規(guī)劃中；煤電發(fā)電量占據(jù)總發(fā)電量的60%以上，盡管其平均年小時數(shù)只有4000小時左右；煤電的容量加權(quán)平均年齡約14歲，相比較30-60年的技術(shù)壽命，可以說還在青壯年時期。

從管理體系的角度來看，這突出的表現(xiàn)在煤電往往是作為其他電源價值判斷的參照對象，以下面四個方面舉例來看：

1.基于煤電行政訂立的標(biāo)桿電價確定其他電源的競爭力，比如風(fēng)電與光伏所謂平價的判定。理論上這完全是一種蘋果跟橘子的比較。由于不同機(jī)組的出力特性截然不同，不同機(jī)組之間很難具備可比性。

2.電網(wǎng)根據(jù)煤電標(biāo)桿電價去收購可再生能源電力。同樣，由于出力特性不同，這種定價有時會高估可再生能源的系統(tǒng)價值（比如冬季午夜大風(fēng)天），有時會低估（比如夏季中午用電高峰）。

3.根據(jù)煤電標(biāo)桿電價確定補(bǔ)貼水平。電網(wǎng)公司按照煤電標(biāo)桿電價收購風(fēng)電光伏可再生能源電力。

4.跟煤電對比測算其他電源，比如核電與可再生能源的減排效果。這種高度的簡化忽略了一個問題，這些電源進(jìn)入系統(tǒng)并不總是替代煤電，替代抽水蓄能、電池充電和天然氣的可能性更大。

也就是說，我國煤電基于成本的管制電價往往扮演著競爭性市場中市場價格標(biāo)桿的角色。在可再生能源越來越多，系統(tǒng)發(fā)電資源愈發(fā)過剩的現(xiàn)在，煤電機(jī)組成為電力需求邊際供應(yīng)者的時間在減少，對電力價值問題大幅簡化造成的誤差將越來越大。

要防止利用所謂的“預(yù)測”影響預(yù)期

現(xiàn)實世界的問題性質(zhì)往往比較復(fù)雜。典型的，有些問題的答案很難，但是驗證答案是否正確很容易；相對的，其他問題給出答案很簡單，但是驗證答案是否正確卻很難。

前者比如比特幣的“挖礦”機(jī)制。問題的答案獲得需要大量的窮舉，非常難，得到答案的概率非常低；但是其他參與者確認(rèn)是否正確，規(guī)則很透明簡單。因此，這個體系可以隨著參與者規(guī)模的擴(kuò)大，不至于由于彼此的信任問題而崩潰，可以仍舊保持一定的真實質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。

后者，典型的便是預(yù)測。未來還沒有發(fā)生，因此理論上講仍舊處在隨機(jī)狀況——還沒有最終確定（當(dāng)然，佛教徒不這么認(rèn)為，這么認(rèn)識在他們看來屬于修為不夠）。任何人、機(jī)構(gòu)都可以就未來發(fā)表看法，不到最后審判日，明確判定其正確與錯誤不僅不容易，而且?guī)缀醪豢赡?，現(xiàn)實中的“黑天鵝”突變比比皆是。

這種情況下，中長期預(yù)測由于審判日過遠(yuǎn)，便存在肆意與任意性——出現(xiàn)“預(yù)測神棍”的道德風(fēng)險，試圖影響人們的預(yù)期。目前，在我國“十四五”前期研究的當(dāng)下，這種現(xiàn)實已經(jīng)出現(xiàn)。

目前討論的熱點問題是：5年后的2025年，乃至2030年，煤電裝機(jī)多少？

諸多利益與游說群體已經(jīng)發(fā)表了看法

國網(wǎng)能源院認(rèn)為，“電力平衡和對其他電源的調(diào)節(jié)補(bǔ)償需求決定了煤電在電力系統(tǒng)中仍將繼續(xù)發(fā)揮“壓艙石”和“穩(wěn)定器”等重要作用，2030年前后要在系統(tǒng)中維持12億千瓦以上的煤電裝機(jī)，不宜過早、過快大規(guī)模淘汰煤電，重點核心供電區(qū)域還應(yīng)布局一批保障安全供應(yīng)的應(yīng)急備用燃煤機(jī)組。”

中國電力企業(yè)聯(lián)合會表示，“通過電力電量平衡計算，預(yù)計2030年，全國總裝機(jī)33億千瓦，其中風(fēng)電5.0億千瓦、太陽能發(fā)電5.0億千瓦、水電5.6億千瓦、核電1.37億千瓦、氣電2.35億千瓦，非化石能源發(fā)電總裝機(jī)17.0億千瓦，占比為51%。為保障電力安全供應(yīng)，煤電裝機(jī)可能接近13億千瓦，有一定的發(fā)展空間。”

電力規(guī)劃總院在其年度報告中稱，“全國16個省份需要增加電源供給，及時啟動一批火電項目前期工作”。

預(yù)測需要明確其性質(zhì)是“將”、“會”，還是“需要”、“應(yīng)該”？

當(dāng)然，把這些“預(yù)期”放在一起，并不是要進(jìn)行比較，只是說明這個問題很重要，各方面都很關(guān)注。這些數(shù)字之間的互相比較毫無意義，因為其基本的含義都可能有很大的不同，比如：

是預(yù)測（“will”）——2025年將是X億千瓦，是應(yīng)該實現(xiàn)的“追求目標(biāo)”(“shouldpursueas”)——2025年應(yīng)該達(dá)到X億千瓦，還是應(yīng)該努力控制的“負(fù)面目標(biāo)”(“shouldcontrolas”)——2025年應(yīng)該控制在X億千瓦，抑或是基于目前發(fā)展環(huán)境（中央政府名義上控制總量、地方政府各行其是）與政策的情景分析（“is”）（不排除額外政策加入的可能——如果一切照舊），2025年裝機(jī)容量會是X億千瓦？

不同的類型，其含義截然不同。除了第一種，其他的甚至都不能稱之為“預(yù)測”，更像是“目標(biāo)導(dǎo)向”的情景（Target-orientedscenario）。

預(yù)測需要有透明的可供討論的方法論框架

相對于數(shù)字本身，數(shù)字是如何得到的是一個更加重要的問題。

如果基于滿足增長的需求，在需求往往并不出現(xiàn)在一年的大部分時候（比如夏季空調(diào)需求高峰）的現(xiàn)實狀況下，上馬煤電顯然不是系統(tǒng)成本最低的選擇。

如果基于系統(tǒng)成本最小化的價值標(biāo)準(zhǔn)，那么顯然，一個煤電都不需建設(shè)，現(xiàn)存的煤電份額是超過其最優(yōu)系統(tǒng)份額的——過去的一系列研究都已表明，超過9億千瓦可能就超過了其在系統(tǒng)中的最優(yōu)份額。

如果基于建成的機(jī)組已經(jīng)不可改變，只是需要規(guī)劃來確認(rèn)“現(xiàn)實可行性”，那么誰合格，誰不合格又該如何認(rèn)定？這種類似“生米做成熟飯”就萬事無憂的方式，又如何避免“未批在建”或者紙面項目的逆向激勵呢？

過去的政府文件，“綜合考慮”一詞用的很多，但是綜合的價值標(biāo)準(zhǔn)無法明確（取各種方式的最大值、中位數(shù)還是平均值），這方面亟需透明方法論框架體系下的討論。

新增的煤電投資會在長期“擱淺”嗎？

在學(xué)術(shù)界，有很多關(guān)于“擱置資產(chǎn)”（Strandedassets）的討論，也就是“在其技術(shù)壽命結(jié)束前遭受過早減記的資產(chǎn)”。但是，現(xiàn)實中更加可能的情況是，這部分資產(chǎn)的所有者往往具有強(qiáng)大的游說能力，有可能使得自己的資產(chǎn)避免“被擱置”的命運(yùn)。如果沒有這種預(yù)期，其往往不會真正的投資，這樣也就避免了未來“擱淺”的命運(yùn)。

當(dāng)然，學(xué)術(shù)領(lǐng)域的理論模型都是高度簡化的。在我國目前的形勢下，有些額外的因素必須得到考量，特別是以下三個方面：

一些地方政府與企業(yè)仍舊存在“軟預(yù)算”約束，盡管并不總是如此，但是其決策目標(biāo)并不十分在意“擱淺”與否，建設(shè)期的投資往往是其唯一看重的。

中央政府對煤電上游制造業(yè)保持基本能力與就業(yè)穩(wěn)定的考量。

地方政府在煤電裝機(jī)上發(fā)言權(quán)較大，以及煤電的短期與長期財稅收入與GDP增長。

從歷史上來看，1990年以后，我國煤電裝機(jī)的增裝速度保持在每年5%-10%之間，除了2003年電荒的那幾年，節(jié)奏十分穩(wěn)定。如果審視其波動，年利用小時與煤炭價格的關(guān)系似乎更加密切，而不是政策因素。這一假說無疑需要更仔細(xì)的計量方面的檢驗，這將是今后一段時期的工作。

但是無疑，“十四五”規(guī)劃如何堅持“嚴(yán)控煤電”的基調(diào)與說法，必須在高度透明與可驗證的基礎(chǔ)上證明“多嚴(yán)算嚴(yán)”，到底是“控制”還是“催促”的基本問題。

如何使煤電行業(yè)內(nèi)部競爭起來？

俗話說“同行是冤家”。2003年，長春超市為爭客源大打出手，雞蛋要一毛錢一個，而其成本在兩毛以上。長春市區(qū)不過280多萬人，但是營業(yè)面積超過5000平方米的大型超市就有17家，所以才有這樣的低價競爭。

但是，這對于煤電行業(yè)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不是一個事實。以至于這一形態(tài)影響了人們的觀念，出現(xiàn)了很多與市場規(guī)律相反的理念與思維方式，特別是將整個煤電行業(yè)看作鐵板一塊的“擬人化”理解，做戰(zhàn)場指揮官式指揮。

比如，有文章講到，“發(fā)電行業(yè)要抓住機(jī)遇，利用關(guān)停補(bǔ)償政策，對一些超齡服役、扭虧無望、能耗環(huán)保安全不達(dá)標(biāo)、又無力投入改造的老小機(jī)組，或者未予核準(zhǔn)、證照不全的違規(guī)煤電機(jī)組，因地制宜實施“主動關(guān)停”，以提高設(shè)備利用效率”。煤電行業(yè)存在諸多的市場主體，理應(yīng)具有獨(dú)立的市場決策權(quán)，并且不能合謀。這種“集體一致”行為涉嫌市場壟斷，國家市場監(jiān)督管理總局應(yīng)該有個說法。

中國電力企業(yè)聯(lián)合會在2019年的文章中講：要盡快引導(dǎo)電煤價格下調(diào)至綠色區(qū)間。按照基本邏輯，電煤價格那是市場形成的，電力價格跟成本的問題，跟煤炭行業(yè)沒有任何關(guān)系。煤與電本來是親密合作的上下游，無矛盾一說。煤電虧損了，就去想方設(shè)法通過政治手段壓煤價。這種反市場邏輯，市場監(jiān)督管理總局也絕不能讓其得逞。

本來，煤電由于技術(shù)壽期很長，各個時期建設(shè)的機(jī)組很多，有些能源效率低一些，有些還貸壓力大一些，有一些管理成本高一些。對于這樣一個高度差異化的市場，有虧有賺很正常，也是行業(yè)新陳代謝所必須的。所以，所謂“全行業(yè)虧損”的說法，缺乏認(rèn)識含義，屬于把高度異質(zhì)的電廠放一塊說特點，缺乏有效的含義。

煤電機(jī)組從建設(shè)來看，存在一定程度的競爭，但是這種競爭屬于爭取政府的審批權(quán)，屬于一種不正常的競爭，規(guī)則也不甚清楚。往往顯性的規(guī)則是“先來先得，規(guī)劃盤子滿了，后來的就沒戲了”。前能源局審批官員許永盛的案情調(diào)查顯示：其在2008年至2012年擔(dān)任國家能源局電力司司長期間收受了十幾家公司的賄賂總計561萬元，并為上述單位在27個電力項目審批方面謀取利益。

27個項目，平均一個項目受賄額只有區(qū)區(qū)25萬左右，還不及一個典型中型電廠項目的萬分之一。這一“審批”權(quán)力的市場價值如此之低其實提醒我們：這一總量控制的目標(biāo)并沒有想象中那么嚴(yán)，而是可以輕易突破的（這同樣是未來擔(dān)心所謂控制可信度的理由）。所以，在建設(shè)側(cè)，煤電之間是缺乏競爭的。

煤電建成后，其市場份額是省級發(fā)改委或者經(jīng)貿(mào)委審批的，只要保證不被關(guān)掉，就能上電量分配的談判桌，分得大體類似的發(fā)電小時數(shù)。這是我國煤電內(nèi)部缺乏競爭的重要原因。

如何在建設(shè)與運(yùn)營階段使得煤電內(nèi)部充分競爭起來，是“十四五”期間一個關(guān)鍵的任務(wù)。因為理論上，市場價格會提供充分的依據(jù)，協(xié)調(diào)各個機(jī)組的市場份額——邊際成本低的市場份額大，邊際成本高的市場份額?。徊⑶以陂L期指示新建煤電機(jī)組的經(jīng)濟(jì)性。

但是，這一足夠的價格信號在“十四五”期間是否能夠形成，從現(xiàn)在短期日前市場（所謂“現(xiàn)貨”）的試點來看，并不現(xiàn)實。

主要的電力現(xiàn)貨市場改革試點充滿著對市場規(guī)則的扭曲，特別是習(xí)慣性地在一次分配（市場開放競爭）中搞二次分配（轉(zhuǎn)移支付）扭曲，使得這些市場或者發(fā)育不起來，或者完全是一個人為控制的市場玩具（比如過小的價格限制區(qū)間）。

這種情況下，如何使煤電內(nèi)部競爭起來，必須引入額外的行政措施或者公共政策。這一點在這樣一個規(guī)劃論證時點，顯得尤為重要。

要么徹底放開，要么徹底禁止？

從中央政府制定總體規(guī)劃的視角來看，必然存在諸多的考量，特別是煤電行業(yè)與煤電競爭性行業(yè)（可再生能源與環(huán)保組織）迥異的利益訴求。

一方面是煤電行業(yè)的游說，不給發(fā)電量，再縮小市場份額，我們的資產(chǎn)就擱置了，“死給你看”。地方政府幫腔，電廠虧損了，我們就沒有財稅收益了。

一方面是風(fēng)電光伏以及各種環(huán)保組織的游說，大力發(fā)展可再生能源，如果煤電市場份額還足夠大，我們就“擱置”了，2030年50%的非化石電力目標(biāo)就完不成了。

中央政府如果徹底禁止了煤電投資，可以從更大的可再生能源發(fā)展上獲得土地租金、所得稅利潤，這不一定比已經(jīng)嚴(yán)重過剩的煤電（從而虧損）利潤小；如果徹底放開了煤電投資，那么也不會存在擱置資產(chǎn)問題，因為煤電行業(yè)強(qiáng)大的游說能力保證了所謂“不給發(fā)電量”的表態(tài)完全得不到執(zhí)行，這是歷史上完全驗證過的了，所謂政策的時間不一致性（time-inconsistency）。這種情況下，政府（特別是地方政府）還能從煤電行業(yè)獲得豐厚的稅金。

那么有沒有中間道路可走呢？稍微增加煤電投資，保證其不“擱置”，又不至于惡化棄風(fēng)限電的形勢（比如以5%為參考點）？這無異是個連續(xù)區(qū)間上的問題，靠定性的估計，已經(jīng)難以招架。我們對此進(jìn)行了數(shù)量模擬，初步的結(jié)論是很難，要實現(xiàn)總體“蛋糕”最大化（包括中央政府、地方政府、代表性的消費(fèi)者），政策空間很小，往往比不上極化的政策。

盡管有需求的增長，但是可再生能源日益的增加，替代的容量效應(yīng)不明顯，但是其電量效應(yīng)越來越大，傳統(tǒng)機(jī)組的市場份額會越來越小，利用率下降。作為新增的投資，其經(jīng)濟(jì)性的比較往往是自己的全部投資與已建成機(jī)組的流動成本去比，面臨巨大的償還貸款壓力——固定的流動成本。利用率如果上不去，很容易因為流動性問題，導(dǎo)致資金鏈斷裂。

那么，有沒有可能讓某一部分機(jī)組“擱置”以解決這個問題呢？比如歷史上，我國的新建機(jī)組很少出現(xiàn)“擱置”情況，因為通過行政手段，把那些老機(jī)組給主動擱置了。在“十一五”期間，我國關(guān)停的30萬千瓦以下的小機(jī)組，多達(dá)7000多萬千瓦?，F(xiàn)在這部分對象關(guān)無可關(guān)，潛在地的對象無疑變成了“自備電廠”以及大幅縮減已建成機(jī)組的理論上的技術(shù)壽命。

雖然“舊的給新的讓路”意味著巨大的經(jīng)濟(jì)浪費(fèi)，不是微小的能源效率提升所能彌補(bǔ)的，但是這種可能性存在。比如，有些研究機(jī)構(gòu)已經(jīng)開始用20-30年壽命分析評估火電的前景。相對于世界其他國家煤電40-60年的壽命，這一壽期顯然對于經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的損失是巨大的?？陀^上，這一壽期設(shè)定無疑會給新的機(jī)組的建設(shè)提供依據(jù)。

規(guī)劃中最好給出一個徹底禁止或者徹底放開的答案

未來會如何發(fā)展，我們并不確定，問題在于需要采取何種主動性、能動性的政策措施。如果排除通過“擱置老機(jī)組”的備選方案，那么煤電就是徹底放開，還是徹底禁止的問題，“十四五”規(guī)劃必須對此進(jìn)行一個明確的回答。

從過去的操作性管理機(jī)構(gòu)來講，其不會關(guān)注中央與地方政府收益層面的變化，仍舊可能做出“和稀泥”的管理方式，比如12-14億千瓦。這將意味著新的煤電投資將被部分保障收益，惡化整體煤電行業(yè)的利潤情況，從而影響中央與地方政府的財政收入。同時，引發(fā)可再生能源相比目前情況的“擱置”問題，損失相應(yīng)的稅收（特別是地方政府的土地租金）。這是中央政府，特別是財稅部門，不希望看到的。這種方式，整體上不如徹底放開——增加煤電部門的稅收，或者徹底禁止——防止可再生能源擱置，增加土地稅收。

要規(guī)避這種風(fēng)險，“十四五”規(guī)劃中國家稅務(wù)總局的角色同樣也是不可或缺的。從中央與地方財政收入視角，對“十四五”煤電規(guī)劃的流程性審查是其基本的職能與職責(zé)所在。從政策建議的視角，要實現(xiàn)煤電更高經(jīng)濟(jì)效率的發(fā)展，額外的規(guī)制政策是必不可少的。

這些政策，考慮到現(xiàn)實中不同的政治可行性，起碼可以探討。

最優(yōu)選擇：我國財政稅務(wù)機(jī)關(guān)出臺最小碳稅，使得煤炭與其他替代能源的直接競爭力發(fā)生扭轉(zhuǎn)。同時，增加財政收入，彌補(bǔ)其他收入的不足。

次優(yōu)選擇：存在超越過去煤電控制操盤機(jī)構(gòu)的政府機(jī)構(gòu)，能夠以立法的形式，正式確定禁止新增煤電的基本國策。

次次優(yōu)選擇：一個更加公開透明的討論，使得政府負(fù)責(zé)部門只能在“全部放開”與“全面禁止”之間進(jìn)行二值選擇，而不是出臺一個“和稀泥式”的缺乏明確價值標(biāo)準(zhǔn)的所謂控制目標(biāo)。比如為何2020年是11億千瓦，而不是10.5億千瓦，也不是12億千瓦。講清楚這種區(qū)別到底意味著什么，才具有明確價值標(biāo)準(zhǔn)。（文|張樹偉）