2018年我國削減散煤使用量6100萬噸今年或達(dá)4500萬噸

2019年是北方實(shí)施冬季清潔取暖規(guī)劃的中間一年，散煤治理邁向深水區(qū)，治理難度越來越大。日前，第四屆中國散煤綜合治理大會(huì)在北京召開，會(huì)上發(fā)布了《中國散煤綜合治理調(diào)研報(bào)告2019》。報(bào)告指出，2018年我國共削減散煤使用量約6100萬噸，預(yù)計(jì)今年散煤削減量有望達(dá)到4500萬噸。報(bào)告分析了今年散煤治理的難點(diǎn)，并提出了具體措施與建議。

“因地制宜”原則重在落實(shí)

北方清潔取暖工作推進(jìn)過程中，國家有關(guān)部門明確要以“因地制宜”為基本要求，各地區(qū)根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、群眾承受能力、資源能源狀況等條件，科學(xué)選擇清潔取暖方式。據(jù)煤控研究項(xiàng)目組有關(guān)人士介紹，在基層實(shí)踐中，時(shí)間緊、任務(wù)重、考核辦法單一，項(xiàng)目實(shí)施迫不得已以完成任務(wù)為目的，清潔取暖脫離了“宜”字。為此，清潔取暖政策經(jīng)歷了一個(gè)逐步調(diào)整的過程：從最初“一刀切”式的禁煤政策，到“清潔取暖”與“溫暖過冬”并重，從“宜電則電、宜氣則氣”到增加“宜煤則煤、宜熱則熱”，鼓勵(lì)可再生能源供熱。

近期，國家能源局發(fā)布《關(guān)于解決“煤改氣”“煤改電”等清潔供暖推進(jìn)過程中有關(guān)問題的通知》（征求意見）指出，對仍需使用煤炭取暖的用戶，切實(shí)做好潔凈煤供應(yīng)保障工作；對于偏遠(yuǎn)山區(qū)等暫不能通過清潔供暖替代散燒煤供暖的，重點(diǎn)利用“潔凈煤+節(jié)能環(huán)保爐具”等方式替代散燒煤。“整體來看，‘潔凈煤+節(jié)能環(huán)保爐具’作為過渡性方案在政策層面逐步得到重視。”自然資源保護(hù)協(xié)會(huì)煤控分析師李雪玉表示，然而政策調(diào)整及時(shí)，落地卻有一定難度。

報(bào)告指出，政策規(guī)劃和實(shí)際情況差異帶來的項(xiàng)目落地難是基層政府在農(nóng)村推廣清潔取暖面臨的最大難題。部分地方政府在制定規(guī)劃中，未經(jīng)過深入調(diào)研與可行性論證，缺乏對清潔取暖的科學(xué)化規(guī)劃和技術(shù)路徑的指導(dǎo)，只是單純?yōu)橥瓿缮霞?jí)下達(dá)的硬性任務(wù)，倉促出臺(tái)政策，政策和規(guī)劃內(nèi)容往往與上級(jí)文件內(nèi)容雷同?；鶎诱谶x擇技術(shù)路線時(shí)沒有決策權(quán)，只能被動(dòng)接受上級(jí)的規(guī)劃與設(shè)計(jì)，“政治任務(wù)”加之“環(huán)保壓力”下，技術(shù)路徑規(guī)定過于死板，考核辦法過于單一，導(dǎo)致“宜煤則煤”未發(fā)揮應(yīng)有的作用，可再生能源供熱激勵(lì)和多能互補(bǔ)模式創(chuàng)新不足。

2019年，北方冬季清潔取暖試點(diǎn)進(jìn)一步擴(kuò)圍。報(bào)告建議，在地方實(shí)踐中，要統(tǒng)籌考慮資源保障、群眾可承受能力和本地發(fā)展的實(shí)際情況，以環(huán)境效益為中心，從供給、轉(zhuǎn)化、應(yīng)用、監(jiān)管四個(gè)側(cè)面考慮因地制宜和長遠(yuǎn)規(guī)劃。在因地制宜選擇清潔取暖技術(shù)路線上下功夫，切實(shí)把“宜什么、宜多少、怎么宜”抓深入、搞細(xì)致，提出定性、定量的具體舉措，在實(shí)施過程中重視技術(shù)示范及評(píng)估，同時(shí)加強(qiáng)對受眾的宣傳教育，尤其要做好切實(shí)保障。

散煤復(fù)燒現(xiàn)象仍然存在

6月13日，生態(tài)環(huán)境部就2018～2019年秋冬季大氣污染綜合治理問題約談河北省保定、廊坊，河南省洛陽、安陽、濮陽，山西省晉中等六市政府，指出這些城市推進(jìn)藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)力度有所放松，大氣污染治理工作滯后。其中，廊坊和保定散煤復(fù)燒問題突出，保定在2018～2019年采暖季出現(xiàn)了清潔取暖補(bǔ)助資金籌集不到位、管理不規(guī)范，劃撥不及時(shí)的情況，影響了群眾用氣用電取暖的積極性，已完成清潔化替代的村莊散煤復(fù)燒比例高達(dá)36.1%。除約談的城市外，其他部分城市也存在散煤復(fù)燒現(xiàn)象。

記者從煤控研究項(xiàng)目組了解到，今年煤控研究項(xiàng)目組的地方合作伙伴開展了民用散煤治理的分析研究，覆蓋了河北、河南、山東和山西四個(gè)省份的八個(gè)城市。四省八市中有3個(gè)城市存在不同程度的散煤復(fù)燒，其中散煤復(fù)燒比例最高的可達(dá)23%。

據(jù)悉，散煤復(fù)燒受多方面因素影響。如局部地區(qū)、特定時(shí)段的清潔能源短供；受工期進(jìn)度影響，改造項(xiàng)目在進(jìn)入采暖季后尚未達(dá)到使用條件；居民的傳統(tǒng)觀念和取暖習(xí)慣難改變等。李雪玉認(rèn)為，在諸多因素中，清潔取暖成本、實(shí)際支出水平與居民經(jīng)濟(jì)承受能力之間的不平衡是關(guān)鍵。

報(bào)告分析，目前，在北方清潔取暖試點(diǎn)城市中，農(nóng)村居民人均可支配收入范圍是1萬～1.8萬元。借鑒英國燃料貧困定義，合理的燃料支出占比大約是5%，按三口之家計(jì)算，農(nóng)村居民戶均供暖費(fèi)用可承受范圍是1500～2700元/年，而居民的普遍支出意愿不超過2000元。據(jù)李雪玉介紹，四省八市民用散煤分析報(bào)告參與此項(xiàng)調(diào)研的945戶“雙替代”居民中，32%的用戶實(shí)際支出（政府補(bǔ)貼后）超過了2000元，其中有30%的用戶實(shí)際支出在2000～5000元。從四省八市的清潔取暖滿意度調(diào)查來看，在參與此項(xiàng)調(diào)研的1775戶居民中，在當(dāng)前的政府補(bǔ)貼前提下，2018～2019年度冬季取暖實(shí)際支出高于預(yù)期水平的用戶占比22%。

報(bào)告指出，若不考慮當(dāng)前的價(jià)格補(bǔ)貼，農(nóng)村居民清潔取暖支出將普遍高于其可承受能力。實(shí)地調(diào)研結(jié)果顯示，有相當(dāng)一部分村民表示取消價(jià)格補(bǔ)貼后將無力承擔(dān)清潔采暖費(fèi)用，存在返燒煤的可能。由于發(fā)展水平和經(jīng)濟(jì)條件的區(qū)域性差異，對于經(jīng)濟(jì)收入較低的地區(qū)，散煤復(fù)燒的可能性就更大。報(bào)告提出，解決散煤復(fù)燒的關(guān)鍵是破解經(jīng)濟(jì)性難題，建筑節(jié)能是提效降本的第一步。

清潔取暖補(bǔ)貼不可持續(xù)

北方清潔取暖試點(diǎn)的中央補(bǔ)貼時(shí)效為3年，第一批12個(gè)城市試點(diǎn)的補(bǔ)貼將于2020年4月結(jié)束，優(yōu)化現(xiàn)有補(bǔ)貼政策和保障后補(bǔ)貼時(shí)代散煤治理效果是當(dāng)下面臨的迫切難題。據(jù)煤控研究項(xiàng)目組統(tǒng)計(jì)，2017～2018年，中央財(cái)政給予35個(gè)試點(diǎn)城市的獎(jiǎng)補(bǔ)資金累計(jì)下達(dá)了199.2億元，地方財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)資金累計(jì)達(dá)555.09億元，用于“熱源側(cè)”的清潔取暖改造和“用戶側(cè)”的建筑能效提升兩方面。除了中央給予的直接補(bǔ)貼外，國家對“三北”地區(qū)供熱企業(yè)給予了一定的優(yōu)惠政策。此外，多數(shù)試點(diǎn)城市針對“低保戶”“五保戶”、農(nóng)村建檔立卡的貧困戶等低收入家庭給予了額外補(bǔ)助。

現(xiàn)有補(bǔ)貼政策取得了顯著呈現(xiàn)，但也存在不足之處。隨著補(bǔ)貼政策推進(jìn)，中央和地方財(cái)政壓力較大，巨額補(bǔ)貼不可持續(xù)。此外，用戶的經(jīng)濟(jì)承受能力存在差異，部分用戶仍然無法承擔(dān)清潔取暖支出。報(bào)告分析，現(xiàn)階段如何優(yōu)化補(bǔ)貼政策、制定補(bǔ)貼的退出時(shí)間，探討試點(diǎn)期后的成本分?jǐn)倷C(jī)制是一項(xiàng)迫切的任務(wù)。

報(bào)告建議，中央財(cái)政補(bǔ)貼從按行政級(jí)別的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)變?yōu)榘唇?jīng)濟(jì)水平分檔的固定產(chǎn)出補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，補(bǔ)貼應(yīng)向經(jīng)濟(jì)困難地區(qū)傾斜。建立績效補(bǔ)貼機(jī)制，激勵(lì)地方政府建立清潔取暖長效機(jī)制，對于年度績效評(píng)價(jià)結(jié)果為“優(yōu)秀”的城市給予額外的獎(jiǎng)勵(lì)資金。

在企業(yè)補(bǔ)貼方面，建議對于技術(shù)經(jīng)濟(jì)相對較好、商業(yè)模式較為成熟的供熱項(xiàng)目，改變直接補(bǔ)建設(shè)的補(bǔ)貼方式，采用貸款擔(dān)保支持、財(cái)政貼息、稅收優(yōu)惠、擴(kuò)大市場規(guī)模等方式給予支持；對于農(nóng)村尚處于商業(yè)模式建立初期的項(xiàng)目，可將財(cái)政資金通過銀行給予部分建設(shè)補(bǔ)貼，更多部分則給予貸款支持。考慮現(xiàn)階段企業(yè)的現(xiàn)實(shí)壓力，建議政府設(shè)立研發(fā)補(bǔ)貼，鼓勵(lì)企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新，大力發(fā)展清潔能源產(chǎn)業(yè)投資基金，盡快設(shè)立綠色發(fā)展基金，并下設(shè)清潔能源子基金，用于地方清潔取暖項(xiàng)目的低息貸款、融資擔(dān)保、股權(quán)投資等，重點(diǎn)支持民營企業(yè)。

在居民補(bǔ)貼方面，建立收入水平差異化的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)對農(nóng)村分散供養(yǎng)特困人員、低保戶、貧困殘疾人家庭和建檔立卡貧困戶等四類重點(diǎn)對象，直接給予最高補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)；建立技術(shù)差異化的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，立足于中長期的發(fā)展規(guī)劃，結(jié)合不同清潔取暖技術(shù)的經(jīng)濟(jì)性和商業(yè)成熟度制定差異化的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，提高目標(biāo)技術(shù)的應(yīng)用比例。