美國大氣排污許可證管理制度對中國的啟示

摘要：許可證制度是美國實施固定源監(jiān)管的主要工具,用于在環(huán)保部門和企業(yè)之間明確適用的大氣污染防治要求,并對企業(yè)的合規(guī)執(zhí)行情況進行確認(rèn)。通過研究美國大氣固定源監(jiān)管排污許可證類型及要求、相關(guān)技術(shù)規(guī)定、監(jiān)測記錄申報要求等,提出中國在法律制度體系建設(shè)等方面可供借鑒的措施,對中國大氣質(zhì)量管理具有指導(dǎo)意義。

美國的經(jīng)驗證明，社會經(jīng)濟可以在政府實施強力的大氣污染防治項目的同時保持健康成長。研究表明，美國大約花了10 年時間，于1955 年通過了空氣污染控制法案，并于1990 年將空氣固定源排污許可證制度寫進清潔空氣法案( CAA) 修正案，美國《清潔空氣法案》于1990 年至2020 年間產(chǎn)生的公共衛(wèi)生和環(huán)境效益超出其成本近30 倍之多，其中大約85%的效益可歸功于造成細(xì)顆粒物污染的污染物水平的大幅降低。

近年來，江蘇省人口數(shù)量快速增長、城鎮(zhèn)化程度不斷加深，由此帶來了能源需求的大幅提高及其引發(fā)的大氣污染問題。2015 年，江蘇省年均PM2.5濃度為58 μg /m3，較2014 年和2013 年分別下降了12. 1%和20. 5%，但是全省和13 個地級市的PM2.5濃度仍然超出35μg /m3 的國家年均PM2.5濃度標(biāo)準(zhǔn)。在新的時代要求下，學(xué)習(xí)研究美國大氣排污許可證實施制度對于改善江蘇省空氣環(huán)境質(zhì)量具有重要的意義。

1 美國大氣排污許可證類型及要求

許可證制度是美國實施固定源監(jiān)管的主要工具，用于在環(huán)保部門和企業(yè)之間明確適用的大氣污染防治要求，并對企業(yè)的合規(guī)執(zhí)行情況進行確認(rèn)。

美國大氣排污許可證主要分為預(yù)建許可證和運營許可證兩類。

1.1 預(yù)建許可證

在美國，新源審查項目( NSR) 要求固定排放源必須在建設(shè)施工開始前取得一項許可證，可以確保新建或改建的工業(yè)設(shè)備保持最大程度的清潔生產(chǎn)。新源審查許可證詳細(xì)規(guī)定了新建或改建施工的許可范圍、排放限度以及排放源的運行情況，側(cè)重于控制污染物新增排放量。

新源審查許可證共有三種。由于自身情況的不同，排放源可能需要申請其中一項或多項許可證:

( 1) 在大氣質(zhì)量達到美國《國家環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》的地區(qū)，新建大型排放源或進行大規(guī)模改建的現(xiàn)存大型排放源必須申請“防止大氣質(zhì)量顯著惡化( PSD) 許可證”; ( 2) 在大氣質(zhì)量無法達到美國《國家環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》的地區(qū)，新建大型排放源或進行大規(guī)模改建的現(xiàn)存大型排放源必須申請“未達標(biāo)區(qū)域新源審查許可證”( NA NSR) ; ( 3) 不受PSD或未達標(biāo)區(qū)域約束的固定排放源，可申請“非重點排放源新源審查許可證”。三種許可證的適用條件及主要排放要求見表1。

在美國，除特殊情況外，大部分新源審查許可證由州級或當(dāng)?shù)卮髿獗O(jiān)管部門頒發(fā)。美國聯(lián)邦環(huán)保署在有關(guān)的聯(lián)邦法規(guī)中對新源審查項目的基本要求做出了嚴(yán)格的規(guī)定，各州可以根據(jù)其大氣質(zhì)量管理的實際需求制定獨特的新源審查要求和執(zhí)行程序，但必須達到或超過美國聯(lián)邦環(huán)保署的要求。美國聯(lián)邦環(huán)保署必須對州級實施計劃( SIP) 中的這些程序進行審批。

1.2 運營許可證

在美國，《清潔空氣法案》的Title V 要求大氣污染物的主要排放源和一些其它的特定排放源申領(lǐng)運營許可證并按照其規(guī)定進行運營。運營許可證覆蓋各州全部的主要排放源，此外，部分非主要排放源包括面源及有害廢棄物焚化爐等也需要申請運營許可證。目前，在美國全國范圍內(nèi)大約有15 000 個主要排放源?！肚鍧嵖諝夥ò浮愤€要求這些持有“Title V許可證”的排放源至少每年按照許可證規(guī)定的要求進行合規(guī)認(rèn)證，且必須定期更新運營許可證，一般為每五年更新一次。

運營許可證應(yīng)包含并明確以下內(nèi)容: 適用于該企業(yè)排放源的全部要求; 適用于該企業(yè)特定排放機組的全部排放標(biāo)準(zhǔn)、排放限值和平均值計算時段; 所有與排放標(biāo)準(zhǔn)相關(guān)的監(jiān)測、申報、數(shù)據(jù)記錄及測試方法以及該企業(yè)適用的其它合規(guī)執(zhí)行要求; 適用于該企業(yè)排放源的其它運營限值、設(shè)備或?qū)嵺`方案要求; 關(guān)于企業(yè)負(fù)責(zé)人對其年度合規(guī)情況進行認(rèn)證的要求; 根據(jù)排放量征收排污費的要求。應(yīng)依照許可證項目的運行成本確定適當(dāng)?shù)呐盼圪M征收標(biāo)準(zhǔn); 關(guān)于企業(yè)必須向環(huán)保部門報告違規(guī)行為的要求。此外，該項目應(yīng)具備特定的機制，允許: 對許可證條款進行必要的修訂; 將許可證提交政府部門和社會大眾審閱; 以及在審批之前與可能受該排放源影響的下風(fēng)方向相鄰省市進行溝通和協(xié)調(diào)。

2 美國的大氣許可證制度體系

2.1 完善的技術(shù)體系

美國EPA 制定了國家空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、新( 固定)源排放標(biāo)準(zhǔn)、新源工作手冊、模式導(dǎo)則、空氣質(zhì)量監(jiān)測導(dǎo)則等一系列的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，發(fā)布了排放清單、排放因子等一系列相關(guān)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。整個政策、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)體系技術(shù)導(dǎo)向明顯，行業(yè)劃分細(xì)致，結(jié)合州的實施計劃( SIP) 、污染物排放標(biāo)準(zhǔn)、許可證制度等政策措施，對固定源和移動源分別進行控制，形成了較為完善的大氣質(zhì)量管理體系。

2.2 明確的監(jiān)測、記錄及申報要求

監(jiān)測、記錄及申報要求是運營許可證的一個非常重要的組成部分，確保企業(yè)正確執(zhí)行其運營許可證的條款和相關(guān)的大氣污染防治法規(guī)。

監(jiān)測要求: 《清潔空氣法案》第70 部分規(guī)定了大氣排放許可證應(yīng)包含在適用的監(jiān)測和測試規(guī)定框架下，所有的監(jiān)測和分析程序或測試方法及足以確保排放源正確按照許可證條款執(zhí)行的合規(guī)認(rèn)證、測試、監(jiān)測和申報要求，1997 年美國聯(lián)邦環(huán)保署頒布的《合規(guī)確認(rèn)監(jiān)測規(guī)定》確定了必要的許可證條款，主要包括: 經(jīng)監(jiān)管部門批準(zhǔn)的監(jiān)測方法，包括監(jiān)測的績效參數(shù)等; 有效的績效參數(shù)范圍; 監(jiān)測系統(tǒng)的性能和監(jiān)測點的具體位置; 質(zhì)量控制及質(zhì)量保證方案等。

記錄及申報要求: 在記錄方面，許可證應(yīng)歸納所有適用于排放源的數(shù)據(jù)記錄要求，并且在適當(dāng)時要求排放源提供強制性監(jiān)測信息的記錄。另外，記錄要求還規(guī)定許可證在適當(dāng)時應(yīng)要求“排放源”自監(jiān)測抽樣、測量、申報或應(yīng)用日算起，對所有強制性監(jiān)測數(shù)據(jù)和輔助信息的記錄至少保留5 年的存檔。

運營許可證條款規(guī)定持證人( 排放源) 至少每6 個月向發(fā)證機關(guān)申報其強制性監(jiān)測結(jié)果和其它進行合規(guī)驗證時必不可少的數(shù)據(jù)( 例如適用的實施方案的要求) 等。

2.3 多層次管理架構(gòu)

美國對大氣質(zhì)量實行分級管理和分區(qū)管理。分級管理是指在聯(lián)邦、州、地區(qū)、地方政府四個層次對空氣質(zhì)量進行管理，每一層次各有側(cè)重，層層銜接，形成了一套完整、全面、適用于空氣治理的法律體系。美國聯(lián)邦環(huán)保署負(fù)責(zé)對各個運營許可證項目的執(zhí)行情況進行監(jiān)管，并可廢除無法達到有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的許可證項目，其監(jiān)管內(nèi)容主要包括: 審核州級許可證項目提交的有關(guān)信息和修訂方案;定期審查各州級許可證項目; 審閱州級許可證草案并進行評論; 審閱許可證要求的監(jiān)測報告或其它數(shù)據(jù); 州級層面主要職責(zé)是發(fā)布州級空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，制定州級空氣質(zhì)量規(guī)劃( SIP) 并且提交至USEPA，監(jiān)管固定源并頒發(fā)許可證等。運營許可證頒發(fā)流程見圖1。全美每年大約頒發(fā)50 項新許可證，每年大約更新3 000 項許可證。運營許可證發(fā)證機關(guān)應(yīng)向項目涉及的排放源征收許可證費，以維持項目的運轉(zhuǎn)，許可證費一般按照各排放源的排污量進行征收。

分區(qū)管理是指在全國范圍內(nèi)設(shè)立了州內(nèi)控制區(qū)和州際控制區(qū)，又將各控制區(qū)分為達標(biāo)區(qū)和未達標(biāo)區(qū)，實施不同的控制對策。根據(jù)國家環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，USEPA 在全國范圍內(nèi)設(shè)立了247 個州內(nèi)控制區(qū)和263 個州際控制區(qū)，其中州內(nèi)控制區(qū)由本州管理，州際控制區(qū)有幾個相關(guān)州成立的聯(lián)合委員會管理，以南岸空氣質(zhì)量管理局為例，自1977 年成立以來，區(qū)域內(nèi)人口增加了4 倍，機動車數(shù)量增加了5 倍，經(jīng)濟保持增長，但是臭氧峰值卻降低了3 /4，可見這樣差異化的控制管理，制定有針對性的污染防治措施對提升大氣環(huán)境質(zhì)量具有顯著意義，值得中國借鑒學(xué)習(xí)。

3對中國大氣污染防治的啟示

3.1 從法律層面落實污染源的許可證管理

美國的許可證制度是作為一項貫徹執(zhí)行力度很強的法律制度，并且關(guān)于許可證管理的科學(xué)技術(shù)規(guī)范可以直接寫入法律，增強法律可執(zhí)行性。相比之下，中國的許可證制度定位不明確，偏重于附屬制度，配套立法進程緩慢，且缺乏配套實施的具體辦法和實施步驟，沒有可操作性，導(dǎo)致該項制度更多停留在紙面，無法貫徹實施。應(yīng)借鑒美國經(jīng)驗完善立法，提高排污許可證管理的法律地位，加大執(zhí)法力度強化法律責(zé)任等建立執(zhí)行機制。

3.2 建立健全以排污許可證為核心的污染源環(huán)境監(jiān)管制度體系

美國的排污許可制度明確了適用于特定排污單位的所有環(huán)保要求，體現(xiàn)了對企業(yè)的動態(tài)過程管理，反觀中國目前的排污許可證制度，在國家立法層面僅有原則性規(guī)定，還屬于定性化管理，缺乏定量管理及全過程動態(tài)監(jiān)管，排污許可制度實施基本流于形式，沒有發(fā)揮其應(yīng)有作用。

因此應(yīng)加快排污許可證制度改革，盡快頒布排污許可證管理法規(guī)，將排污許可作為固定點源環(huán)境管理的核心制度，整合銜接現(xiàn)行各項管理制度，實行排污許可“一證式”管理，除了將企業(yè)應(yīng)遵守的有關(guān)法律法規(guī)、政策標(biāo)準(zhǔn)、總量控制目標(biāo)寫入排污許可證，還要將企業(yè)在環(huán)境影響評價中采用的治理技術(shù)、減排效果等作為管理內(nèi)容納入其中，并作為管理部門日常監(jiān)管的重要依據(jù)，形成系統(tǒng)完整、權(quán)責(zé)清晰、監(jiān)管有效的污染源管理制度新體系。

3.3 對污染源進行科學(xué)精細(xì)化管理

美國在執(zhí)行排污許可證制度的過程中充分體現(xiàn)了精細(xì)化管理，不僅在許可證分類上對于空氣達標(biāo)區(qū)域和不達標(biāo)區(qū)域采用不同的要求，避免一刀切，而且針對每一類污染源也有詳細(xì)的技術(shù)導(dǎo)則和推薦技術(shù)作為指導(dǎo)。反觀中國在國家層面未建立起對于不同污染源的技術(shù)導(dǎo)則，使得管理和執(zhí)法過程中，缺乏科學(xué)指導(dǎo)，一刀切現(xiàn)象嚴(yán)重。應(yīng)充分發(fā)揮環(huán)?？蒲凶稍兊鹊谌綑C構(gòu)的作用，建立健全排污基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫及技術(shù)導(dǎo)則，使得企業(yè)能有針對性地守法和減排，有章可循。

4 結(jié)語

通過研究美國大氣固定源監(jiān)管排污許可證類型及要求、對大氣許可證制度的實施及監(jiān)管措施等，提出中國在法律體系、制度體系建設(shè)等方面可供借鑒的措施，對中國大氣質(zhì)量管理具有一定的參考意義。