挑戰(zhàn)與機(jī)遇并行 | 光伏、風(fēng)電行業(yè)2019政策解讀

一、引言

2019年是光伏、風(fēng)電行業(yè)挑戰(zhàn)與機(jī)遇并行的一年。可再生能源發(fā)電行業(yè)一直以來(lái)便是政策敏感的行業(yè)，光伏和風(fēng)電更是對(duì)補(bǔ)貼政策有著高度依賴。在補(bǔ)貼退坡、鼓勵(lì)平價(jià)的趨勢(shì)下，光伏、風(fēng)電企業(yè)在利潤(rùn)空間上將持續(xù)面臨挑戰(zhàn)，但2019年國(guó)家出臺(tái)的一系列配套政策也讓我們?cè)趪?yán)峻挑戰(zhàn)的背后看到了行業(yè)的曙光。本文將就2019年相關(guān)政策所帶來(lái)的機(jī)遇進(jìn)行梳理和介紹。

二、平價(jià)、低價(jià)項(xiàng)目蓄勢(shì)待發(fā)

從2018年的531新政開(kāi)始，光伏、風(fēng)電行業(yè)面臨的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)不斷增加：新增項(xiàng)目補(bǔ)貼規(guī)模限縮、競(jìng)爭(zhēng)性配置補(bǔ)貼措施出臺(tái)、光伏項(xiàng)目標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)降低、風(fēng)電項(xiàng)目上網(wǎng)電價(jià)由標(biāo)桿電價(jià)轉(zhuǎn)變?yōu)橹笇?dǎo)價(jià)等等。但我們也看到，在這些看似對(duì)投資者不太友好的政策的另一面，是國(guó)家陸續(xù)出臺(tái)的對(duì)平價(jià)、低價(jià)上網(wǎng)項(xiàng)目的鼓勵(lì)性措施。

2019年1月7日，國(guó)家發(fā)改委與國(guó)家能源局下發(fā)了《關(guān)于積極推進(jìn)風(fēng)電、光伏發(fā)電無(wú)補(bǔ)貼平價(jià)上網(wǎng)有關(guān)工作的通知》(發(fā)改能源〔2019〕19號(hào))，對(duì)光伏、風(fēng)電項(xiàng)目開(kāi)發(fā)建設(shè)中投資者關(guān)注的指標(biāo)、地價(jià)等問(wèn)題提供了明確的政策支持。比如明確指出平價(jià)上網(wǎng)項(xiàng)目和低價(jià)上網(wǎng)項(xiàng)目將不受年度建設(shè)規(guī)模限制，并且在土地利用及土地相關(guān)收費(fèi)方面也應(yīng)對(duì)平價(jià)、低價(jià)上網(wǎng)項(xiàng)目予以支持，在發(fā)電量和全額保障性收購(gòu)上給予平價(jià)、低價(jià)項(xiàng)目?jī)?yōu)先地位，執(zhí)行固定電價(jià)收購(gòu)政策，為平價(jià)、低價(jià)項(xiàng)目創(chuàng)新金融支持方式等。

2019年5月28日，國(guó)家能源局發(fā)布《關(guān)于2019年風(fēng)電、 光伏發(fā)電項(xiàng)目建設(shè)有關(guān)事項(xiàng)的通知》(國(guó)能發(fā)新能〔2019〕49號(hào))再次強(qiáng)調(diào)優(yōu)先推進(jìn)平價(jià)上網(wǎng)項(xiàng)目建設(shè)，除了要求優(yōu)先保障平價(jià)上網(wǎng)項(xiàng)目的電力送出和消納，也明確提出各省級(jí)能源主管部門(mén)應(yīng)優(yōu)化投資環(huán)境，為投資者減負(fù)。其附件《2019年風(fēng)電項(xiàng)目建設(shè)工作方案》明確指出，對(duì)于存量風(fēng)電項(xiàng)目，鼓勵(lì)各類在核準(zhǔn)有效期內(nèi)的風(fēng)電項(xiàng)目自愿轉(zhuǎn)為平價(jià)上網(wǎng)項(xiàng)目，并執(zhí)行有關(guān)平價(jià)上網(wǎng)項(xiàng)目的支持政策，例如在建設(shè)配套電力送出工程的進(jìn)度安排和消納方面予以優(yōu)先保障等;對(duì)于新建風(fēng)電項(xiàng)目，為平價(jià)上網(wǎng)風(fēng)電項(xiàng)目提供最優(yōu)先次序的電網(wǎng)消納能力配置。

三、建立消納保障機(jī)制，解決

消納問(wèn)題

2019年5月10日，國(guó)家發(fā)展改革委和國(guó)家能源局聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于建立健全可再生能源電力消納保障機(jī)制的通知》(發(fā)改能源〔2019〕807號(hào))(簡(jiǎn)稱“《消納保障機(jī)制》”)，為解決可再生能源的消納問(wèn)題提供了相應(yīng)的實(shí)施機(jī)制，也標(biāo)志著行業(yè)內(nèi)期盼已久的可再生能源配額制終于落地。以往，雖然《可再生能源法》規(guī)定我國(guó)實(shí)行可再生能源發(fā)電全額保障性收購(gòu)的制度，但是由于缺乏配套制度等問(wèn)題，光伏、風(fēng)電消納問(wèn)題一直沒(méi)有得到很好的解決，但是《消納保障機(jī)制》的出臺(tái)為解決長(zhǎng)久以來(lái)的送出和消納問(wèn)題提供了制度保證。在度電成本難以迅速降低的情況下，由于補(bǔ)貼退坡的政策，可能會(huì)導(dǎo)致光伏、風(fēng)電企業(yè)在利潤(rùn)上的空間被壓縮，但是在《消納保障機(jī)制》制度下，光伏、風(fēng)電被火電這樣的傳統(tǒng)發(fā)電企業(yè)擠壓市場(chǎng)份額的情況將得到相當(dāng)大程度的改善，消納問(wèn)題得到解決將會(huì)使得限電的情況有所改善，促使光伏、風(fēng)電企業(yè)從依靠補(bǔ)貼獲得收益轉(zhuǎn)變?yōu)橐揽渴袌?chǎng)獲得收益，有助于促進(jìn)能源市場(chǎng)的轉(zhuǎn)型和光伏、風(fēng)電行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

《消納保障機(jī)制》相關(guān)制度的落實(shí)有待于各省級(jí)能源主管部門(mén)進(jìn)一步具體措施的頒布，不過(guò)《消納保障機(jī)制》也通過(guò)明確責(zé)任主體、設(shè)定獎(jiǎng)懲措施的方式為相關(guān)制度的落實(shí)提供了一定程度的保證。比如，其明確要求以省為單位，設(shè)定最低消納責(zé)任權(quán)重和激勵(lì)性消納責(zé)任權(quán)重，并明確消納責(zé)任權(quán)重的落實(shí)責(zé)任由各省級(jí)能源主管部門(mén)承擔(dān)，確定由售電企業(yè)和電力用戶協(xié)同承擔(dān)消納責(zé)任。履行消納責(zé)任將成為市場(chǎng)主體的義務(wù)，未履行消納責(zé)任的市場(chǎng)主體將被要求整改，未按期整改者也將被予以懲戒。而對(duì)超額完成消納責(zé)任的區(qū)域則將予以一定優(yōu)待措施。

四、融資支持

前文提到的《關(guān)于2019年風(fēng)電、 光伏發(fā)電項(xiàng)目建設(shè)有關(guān)事項(xiàng)的通知》明確指出為平價(jià)、低價(jià)項(xiàng)目創(chuàng)新金融支持方式、合理安排信貸資金規(guī)模，這將有助于平價(jià)、低價(jià)項(xiàng)目企業(yè)降低融資成本。除此之外，在發(fā)行資產(chǎn)支持證券(“ABS”)方面，證監(jiān)會(huì)在2019年4月19日發(fā)布了《資產(chǎn)證券化監(jiān)管問(wèn)答(三)》(簡(jiǎn)稱“問(wèn)答(三)”)。問(wèn)答(三)雖然對(duì)允許發(fā)行未來(lái)經(jīng)營(yíng)收入類資產(chǎn)證券化產(chǎn)品的領(lǐng)域進(jìn)行了限縮，但是其明確了電力行業(yè)發(fā)行的未來(lái)經(jīng)營(yíng)收入類資產(chǎn)證券化產(chǎn)品屬于明確允許發(fā)行的范圍之內(nèi)。換言之，問(wèn)答(三)為以電費(fèi)收費(fèi)權(quán)為基礎(chǔ)資產(chǎn)的ABS的發(fā)行進(jìn)行了正名、提供了支持依據(jù)。這一舉措釋放出的信號(hào)，將有助于發(fā)電企業(yè)未來(lái)發(fā)行電費(fèi)收費(fèi)權(quán)ABS。

五、結(jié)語(yǔ)

2019年是國(guó)家加大力度推行補(bǔ)貼退坡、平價(jià)上網(wǎng)的一年，短期會(huì)給光伏、風(fēng)電行業(yè)投資者帶來(lái)陣痛，但長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看有益于行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展和加快能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)風(fēng)電、光伏行業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展。雖然政策變化給整個(gè)行業(yè)帶來(lái)了挑戰(zhàn)，但國(guó)家鼓勵(lì)光伏、風(fēng)電行業(yè)健康持續(xù)發(fā)展的大方向并沒(méi)有改變。投資者如果能夠緊跟改革的步伐，仍然可以依托政策紅利，實(shí)現(xiàn)自身的發(fā)展。