誰在主導油氣地緣政治

誰在主導油氣地緣政治

大國博弈對油氣地緣政治的影響在加劇，中國需密切關注地緣政治新動向。

長期以來，地緣政治與能源存在著密切的聯(lián)系。從概念上講，地緣政治的核心理念是權力與地理不可分割。這一命題又可以細分為兩類，一類是大國本身的權力增長與地理的關系，一類是大國博弈與地理的關系。就前者而言，在工業(yè)時代，油氣是一個國家實現(xiàn)工業(yè)化的必要基礎，因而控制油氣資源對于現(xiàn)代國家的權力增長至關重要。就后者而言，隨著大國戰(zhàn)略競爭的加劇，控制和調整能源發(fā)展戰(zhàn)略也能影響和改變其他大國的生存環(huán)境。

西方主要大國曾長期控制全球能源政治。近年來，中國已經發(fā)展成為全球最大的能源進口國，確保供應穩(wěn)定成為首當其沖的挑戰(zhàn)。就此而言，我們需要再度審視發(fā)達國家在確保能源供應方面曾經采取過的措施，特別是美國作為全球首屈一指的大國孜孜以求追求能源獨立的動力以及機制性安排。同時，對中國而言，雖然在能源消費和生產上能夠比肩美國，但顯然我們在能源政治上的認識能力和運籌能力均有待提高。

中國融入

相對而言，在很長時期內，中國并沒有介入世界能源地緣博弈。新中國建立后的核心任務主要是確保民族生存和完善國家建設，與資本主義世界經濟體系的聯(lián)系微乎其微。中國的經濟發(fā)展階段和能源結構也決定了能源發(fā)展戰(zhàn)略主要還是以國內的煤炭為主，石油工業(yè)立足于國內，缺乏與海外的深度聯(lián)系。因此，對復雜的世界能源地緣政治了解不夠深入。

中國長期將自己定位于第三世界或者發(fā)展中國家的一員，因而從政治上支持發(fā)展中國家的政策，批判發(fā)達國家的油氣政策。在油氣領域，中國認識到發(fā)展中國家通過斗爭逐漸成長為改變油氣地緣政治的推手。例如，1960年9月起，5個石油生產國——伊朗、伊拉克、科威特、沙特和委內瑞拉組建了石油輸出國組織(歐佩克)，開始抵制發(fā)達國家跨國公司主導的油氣市場，進而在20世紀70年代初以石油為武器徹底改變了全球石油市場的面貌，迫使尼克松政府重拾被美國遺棄多年的地緣政治術語。在此之后，卡特政府提出能源獨立政策。

作為世界上最大的發(fā)展中國家，中國在很長時間內毫無疑問贊同歐佩克的努力，當時的《人民日報》也發(fā)表了不少聲援歐佩克的文章。但很顯然，中國在這個階段只是出口原油，而不涉及進口問題，因而對油氣地緣政治的理解是不完全的。

20世紀90年代以來，中國對油氣問題的認識不斷升化。這種變局首先源于中國的經濟增長導致的海外能源需求。1993年起，中國成為原油凈進口國。但中國的原油進口量遲至2000年才開始超過印度，2009年超過日本，2017年又超過美國，仍顯著低于歐洲。從數(shù)量關系變化看，中國也是最近十年才真正開始變成全球原油市場的主角之一。2018年，中國原油進口占全球總進口量的15.4%。20世紀70年代發(fā)生能源危機時，美歐能源進口占全球總進口的六成，目前已下跌至35%，但仍是中國的兩倍以上。這種利益差距以及時間積累長短，影響了中國對待能源問題的態(tài)度。

另外一個需要注意的事實是，中國在改革開放的進程中，原油貿易額占世界貨物貿易額的比重呈現(xiàn)出U形發(fā)展態(tài)勢。以加入WTO為界，前期全球的原油交易額占貨物貿易的比重一度很低，后期則快速上升。1986-2003年，世界原油貿易額占全球貨物貿易比的常態(tài)是6%左右，這個比重似乎表明原油貿易在全球貨物貿易中不再如以往那么重要。20世紀80年代初，原油貿易額在世界貨物貿易額中的占比一度超過20%，由此我們也可以理解為什么歐美那么重視原油問題。能源貿易額下降的這個時期，也正是中國通過轉向出口導向政策開展沿海大發(fā)展、參與國際大循環(huán)的時期。中國加入WTO之后，原油貿易額占貨物貿易比再度上升。2005-2014年，每年占比均超過10%。這個時期也正是國際輿論指責中國推高大宗商品價格的時期。2006-2016年，世界原油進口年均增速為1.7%，中國達到9.0%。中國大幅度介入世界原油市場正是在這個價位較高的時期。這也是中國業(yè)界擔心中國能源價格安全的一個背景。

2014年以后，原油價格下跌導致交易額大幅度下降，國際油氣形勢進入了一個新的時期。與此相伴而生的是，美國的大戰(zhàn)略轉向亞洲。奧巴馬在提出“亞太再平衡戰(zhàn)略”之后，不斷強化與地區(qū)國家間的合作。美國重視崛起中的亞洲，必要的基礎之一是該地區(qū)旺盛的能源消費需求。世界油氣市場的變化對中國國家利益的影響不言而喻。

2017年冬季的“氣荒”，是中國第一次直接感受到油氣地緣政治的現(xiàn)實。如果說以前中國在考慮油氣地緣政治時主要是沙盤推演，或者只是價格層面的盈虧，那么，這次“氣荒”則實實在在地逼近了中國能源供應安全的底線，引起了全社會的關注。

這次“氣荒”對中國能源安全的影響不亞于20世紀70年代初“石油危機”對西方造成的沖擊。業(yè)界對造成“氣荒”的原因有諸多說法，例如大規(guī)模的“煤改氣”，但不可忽視的是中國的天然氣進口格局。華北用氣的很大一部分源自土庫曼斯坦，管道天然氣進口占比過高，因而當土庫曼斯坦因為國內經濟出現(xiàn)問題試圖提高出口價格時，中國的供應安全就出現(xiàn)問題了。積極應對“氣荒”，成為2018年中國政府的一項重要挑戰(zhàn)，結果表明中國的能源體系可以應對這一類挑戰(zhàn)。

美國升位

20世紀70年代的“石油危機”，迫使美國政府提出能源獨立戰(zhàn)略。美國政府的諸多政策也曾圍繞這一戰(zhàn)略目標展開，但長期以來，結果并不如人意。從主要原因來看，美國的國際政策堅持維持一種開放的國際秩序，意圖將其他崛起國納入這個國際秩序。為此，美國就必須給其他國家提供促進經濟增長的通道，而確保能源的供應就是這一秩序的必要內涵。但在維持開放的國際秩序和推動能源獨立之間，存在著內在的矛盾。

直至近些年，美國能源技術的發(fā)展以及國際戰(zhàn)略有了深刻變化，才推動能源獨立成為現(xiàn)實，并極大地影響了全球能源版圖。2016年底，特朗普當選為美國總統(tǒng)。美國傳統(tǒng)上堅持的自由國際秩序正在衰退，軟實力影響大不如前。特朗普堅持恢復傳統(tǒng)能源，而不是堅持奧巴馬時代的清潔能源發(fā)展戰(zhàn)略。這對中國拓展在全球的經濟治理包括能源領域的影響力也是新的時機。為此，有必要進一步認識美國能源獨立可能給全球能源地緣政治帶來的變化。

第一，頁巖油氣革命推動美國成為全球最為重要的油氣生產國和出口國，帶動了全球能源價格大幅度波動。

美國成為原油凈出口國，并不意味著它將免受全球能源市場的影響，傳統(tǒng)上對能源市場影響巨大的歐佩克將不得不更加重視美國因素，兩者圍繞供需平衡的博弈也將加劇。2016年12月起，歐佩克國家首次和非歐佩克國家達成里程碑式的合作協(xié)議，大幅度減少原油生產，以便平衡市場。此后，油價甚至一度回升至2018年9月的每桶70美元，但很快又由于地緣政治影響和主要產油大國增加供給而再度下跌。

為了抵消美國頁巖油氣革命的影響，歐佩克國家仍在努力減少產能，雙方博弈不斷加劇。2018年12月7日，歐佩克在維也納會議上決定到2019年6月前，相關國家將日均減產120萬桶，其中歐佩克國家為80萬桶，包括俄羅斯在內的非歐佩克國家承擔另外40萬桶。此舉旨在穩(wěn)定和提高油價。對此，特朗普政府持反對意見，特朗普本人認為石油價格應當繼續(xù)下降。

第二，美國對全球主要油氣生產者和消費者的政策具有重要的地緣政治考量。

由于美國能源嚴重依賴于中東地區(qū)，從能源地緣政治角度來看，確保能源供應安全成為美國介入中東事務的一項重要動因。美國深度介入中東事務始于20世紀70年代。1979年，美國在遭遇伊朗人質事件危機后轉而支持伊拉克進行“兩伊戰(zhàn)爭”。但是，隨著伊拉克試圖控制科威特石油，1990年8月至1991年2月，美國發(fā)動第一次海灣戰(zhàn)爭。海灣戰(zhàn)爭曾導致石油價格劇烈波動，間接結果之一是印度被迫進行改革。21世紀以后的伊拉克戰(zhàn)爭一定程度上也與石油有著重要聯(lián)系。有研究認為，美國對能源的依賴阻礙了美國外交政策的效力。但不可否認的是，美國能源政策長期偏向于支持沙特，而批評其他能源生產國。由此可以看出，美國能源政策與美國地緣戰(zhàn)略目標高度契合，大多數(shù)時候兩者是不能分開的。

影響和控制能源生產國是美國的一項重要政策考慮，全球主要的能源生產國也與美國的戰(zhàn)略走向密切相關。2010年，全球有25個國家的燃料出口占商品出口比例超過50%。這些國家通常是我們所認為的涉及到能源生產的主要國家，容易陷入大國推動的地緣政治競爭中。美國外國資產控制辦公室列出的制裁國家名單中，除白俄羅斯、烏克蘭、索馬里和贊比亞之外，其他均是全球主要的燃料出口國。

近年來，美國的政策變化仍然是最為重要的地緣政治因素。2018年3月初，在美國休斯敦舉行的“劍橋能源周”上，美國能源部長佩里表示美國將執(zhí)行一種“能源現(xiàn)實主義”政策，加快建設能源基礎設施，讓能源產業(yè)重新成為美國經濟增長的主力，以便解決更多就業(yè)問題。此舉對全球能源地緣格局和中國能源行業(yè)產生深遠影響。2019年3月12日，美國國務卿蓬佩奧在休斯敦舉行的“劍橋能源周”上，明確宣布將能源行業(yè)納入特朗普政府與伊朗、俄羅斯和中國等對手的外交政策之爭。

隨著美國成為真正意義上的能源獨立國家，美國的中東政策也在發(fā)生巨大的變化。長期來看，美國減少在中東的存在感是必然的，這不僅將影響美國對沙特和以色列的政策，也將對亞洲能源進口大國產生復雜影響。

巨大變數(shù)

就2018年油氣地緣政治而言，美伊關系變化是一個典型案例。

2018年11月5日，美國正式實施對伊制裁。截至2019年3月，制裁目標總數(shù)達到927個實體、個人、船只和飛機。

今年5月初，美國宣布全面禁止伊朗石油出口，同時宣布取消部分國家和地區(qū)從伊朗進口石油的制裁豁免。對此，各國的反應很不同。中國堅決反對美國實施單邊制裁和所謂的“長臂管轄”。在中美貿易摩擦持續(xù)的背景下，中國發(fā)展同伊朗的關系無疑具有重要意義。作為伊朗原油的第二大買家，莫迪連任印度總理之后表示將啟動與伊朗的談判，討論恢復從伊朗進口石油的措施。6月上旬，日本首相安倍訪問伊朗，伊朗表示與日方討論了恢復石油進口問題。在訪問期間，日本兩艘油輪在阿曼灣遭遇襲擊，隨即油價迅速飆升。

變化最大的屬歐盟諸國。在美國的壓力下，歐洲國家與伊朗的對抗增強。伊朗認為，歐盟規(guī)避美國制裁的貿易結算支付機制并未納入原油出口交易。7月初，英國扣留了一艘伊朗油輪，認為該油輪涉嫌給敘利亞運輸原油，違反了歐盟的相關規(guī)定。伊朗也采取了反制措施，7月中旬扣押了一艘英國油輪，表示伊方認為其多項操作違規(guī)。對此，美國認為伊朗破壞了海灣地區(qū)的航行自由原則?；魻柲酒澓{是全球約30%海上原油運輸?shù)膽?zhàn)略要沖，美伊緊張局勢加劇將助推油價波動。

2018年5月，反美的馬杜羅在大選中獲勝，成功連任委內瑞拉總統(tǒng)，并于2019年1月初宣布就職。美國等一些國家均拒絕承認馬杜羅的新任期，并宣布在經濟、金融和貿易上對委內瑞拉進行制裁。今年1月28日，美國宣布對委內瑞拉國家石油公司實施制裁。為了規(guī)避制裁帶來的損失，委內瑞拉國家石油公司要求合資企業(yè)客戶將石油收益存入在俄羅斯天然氣工業(yè)銀行開設的賬戶。

俄羅斯媒體在報道這一事件時認為，美國此舉意在打擊中國的石油利益。據(jù)悉，2018年9月，馬杜羅訪問中國后表示委內瑞拉將把對華石油供應量提升至每天100萬桶，翻了一番。此外，中委雙方簽署了涉及原油加工、能源動力以及采礦等領域的近30項合作協(xié)議。

轉型主場

美國能源政策變革中還有一項需要引起關注的變化——不少智庫建議引入“印太”這一新地緣政治概念。2018年11月中旬，在華盛頓舉行的“太平洋能源峰會”上，美國亞洲研究局擬定了一個新主題“能源與環(huán)境安全的印太愿景”。這是2009年美國亞洲研究局主辦能源系列年會以來首次以“印太”為主題的一次會議，其中特別重視美國新“印太”戰(zhàn)略中的能源安全問題。

對于特朗普政府來說，在“印太”戰(zhàn)略中，中國已經從之前的“戰(zhàn)略伙伴”轉變?yōu)?ldquo;戰(zhàn)略競爭者”。但從能源角度審視，美國與該地區(qū)則有很強的合作潛力。例如，美國阿拉斯加州希望中美貿易戰(zhàn)不要影響該州與中國的400億美元能源投資合作項目，因為天然氣消費快速增長的中國將是阿拉斯加州重要的天然氣出口市場。特朗普政府曾明確表示，將增加對印度的能源出口。

對于“印太”地區(qū)國家，特別是日韓以及印度，美國提供了一種能源多元化的選擇。同樣，對美國來說，該地區(qū)蓬勃增長的能源需求是重要的市場。至少，特朗普政府將增加能源出口看作是翻新與這一地區(qū)經貿關系的重要組成部分。

本文作者為中國社會科學院亞太與全球戰(zhàn)略研究院大國關系研究室主任、研究員

【點 評】

中國應更多參與能源政治

油氣領域正進入一場大轉型。機構預測，未來二十年，以原油為主角的地緣政治舞臺將上演較大的變化，油降氣增以及致力于應對氣候變化推動低碳可再生能源的發(fā)展是大趨勢。

曾經，能源市場為OPEC一統(tǒng)天下。而今，在OPEC影響力日益削弱下，美國、OPEC和俄羅斯三方博奕將主導未來國際油氣市場的風云變幻。在西方主要大國長期控制的全球能源政治中，中國介入的歷史并不長。作為世界能源政治舞臺上的新手，中國顯然不能游離于三方博弈之外，要有意識融入。

近年來，中國快速發(fā)展成為全球最大的能源進口國。對中國而言，當前保障國內油氣供應的重要性不言而喻。但是，也要看到世界能源格局的深刻演變，對中國既是挑戰(zhàn)也是機遇。無論是就保障國內能源安全，還是作為最大的買方市場而言，中國都應主動參與全球能源政治，以更多的參與贏取更多的話語權。