電力監(jiān)管應設立到哪一級政府？

　　電力大亨的行業(yè)演說

　　1926年，塞繆爾·英薩爾（Samuel Insulll）榮登時代周刊封面人物。這位出生于1859年英國倫敦一個普通商人家庭的電力大亨發(fā)表的與其身份相左的利益表達，竟成為了美國電力監(jiān)管的開端。

　　英薩爾19歲那年從報紙上看到美國一家電報公司在倫敦代表處招聘私人秘書和記賬員，便跑去應聘并獲得該職位。后來聽說美國公司總部的大老板也需要招秘書，便在21歲那年飄洋過海來到美國，成為著名發(fā)明家、電氣大亨——托馬斯·愛迪生的助理。在美國，他協(xié)調(diào)愛迪生建設發(fā)電站，并且在公司里平步青云，職位不斷提升。到1889年，愛迪生通用電氣公司（Edision General Electric Company）成立時，他已經(jīng)是該公司的創(chuàng)業(yè)元老，這家公司就是后來著名的通用電氣公司。1892年，通用電氣副總裁的位置擺到他的面前，但英薩爾卻認為他在公司的資歷和貢獻應該得到總裁的位置，因而負氣出走來到當時的工業(yè)重鎮(zhèn)芝加哥，并成為芝加哥愛迪生公司的老板。當他剛來到芝加哥時，芝加哥愛迪生公司正陷入虧損的泥潭中掙扎。英薩爾到來之后很快找到了扭虧為盈的方法。1894年圣誕節(jié)，他來到英國南部濱海小鎮(zhèn)布萊頓，驚訝地發(fā)現(xiàn)當?shù)氐牡赇佉归g關(guān)門之后燈卻一直亮著，這在美國是不可想象的事情。找來當?shù)仉娏矩撠熑艘粏柌胖喇數(shù)匕惭b的是分時電表并且實行的分時電價，晚上的電價比白天要低很多。到1897年，英薩爾在芝加哥也引入了兩級分時電價，使當?shù)赜脩綦娰M賬單每年節(jié)約了32%，同時也使公司扭虧為盈。隨著事業(yè)的發(fā)展，英薩爾合并了芝加哥另一家電力公司并且獲得了芝加哥市的排他性電力特許經(jīng)營權(quán)（exclusive franchise）。到1920年，他的公司雇傭6000名員工，每年消耗200萬噸煤來為50萬用戶供電，年收入接近4000萬美元。

　　由于在電力行業(yè)的杰出地位，英薩爾于1898年被選舉為美國電燈協(xié)會（National Electric Light Association）的主席，然而他以主席的身份在協(xié)會成立大會上發(fā)表演講時，下面的一席話卻讓下面在座的各電力公司老板瞠目結(jié)舌：

　　“在每個城市的排他性特許經(jīng)營應該伴隨著某種形式的公權(quán)力的介入，電力公司所提供的各種服務的收費價格應該由一個公共機構(gòu)基于成本和合理利潤來確定”。

　　電力監(jiān)管由市政府提升至州政府

　　英薩爾的演講對美國電力行業(yè)的監(jiān)管產(chǎn)生了深遠的影響。實際上，美國對電力行業(yè)的監(jiān)管最早可以追溯到1879年。當時由于配電線路需要占用市政街道，而美國州的立法規(guī)定，占用市政街道需要城市政府發(fā)放許可。因此美國電力行業(yè)在發(fā)展早期都由城市一級政府向電力公司發(fā)放特許經(jīng)營許可。但到了1907年，紐約州和威斯康星州通過法律要求在州一級成立專門的委員會對電力行業(yè)進行監(jiān)管，將監(jiān)管由城市一級提升至州一級。在1907年之前，只有馬塞諸塞州成立了一個薄弱的州級委員會來監(jiān)管電力公司。在1907至1914年的7年間，州級政府對電力行業(yè)的監(jiān)管立法進入了一個高潮，27個州以紐約和威斯康星州的立法為模板，通過了類似的法律，成立專門的委員會來監(jiān)管電力行業(yè)。隨后的州級監(jiān)管立法進入了低谷期。1914到1919年間只有2個州通過法律設立州級監(jiān)管委員會，而1919至1933年間只有3個州通過了類似的法律，截至1978年，美國只有4個州尚未設立州級電力監(jiān)管委員會。由于在行業(yè)發(fā)展早期，各州之間的電力跨界流動較少，因此在聯(lián)邦層面對電力監(jiān)管的需求并不突出，只到1920年才成立聯(lián)邦電力委員會，然而這個機構(gòu)的職能卻有限，只負責監(jiān)管州際電力交易。因此美國電力行業(yè)大部分的監(jiān)管權(quán)力是集中在州一級層面的。

　　美國各州對電力行業(yè)的監(jiān)管立法基本是以威斯康星州為模板的。威斯康星州的電力監(jiān)管立法包括以下幾個內(nèi)容：

　　（1）將現(xiàn)有的電力公司原來由市政府發(fā)放的特許經(jīng)營許可轉(zhuǎn)變?yōu)槲炊ㄌ卦S經(jīng)營（indeterminate franchises）。這種未定特許經(jīng)營也稱為可終止特許經(jīng)營，即對電力公司的特許經(jīng)營不設定任何期限，但是允許市政府隨時終止這種特許經(jīng)營，并且以州監(jiān)管委員會設定的價格來收購電力公司的資產(chǎn)與設備。換句話說，這種未定特許經(jīng)營是永久性的，除非市政府終止特許并且收購，而收購的條件由州監(jiān)管委員會來確定。

　?。?）新成立的電力公司要求提供便利與必要許可（certificate of convenience and necessity），無論新成立的電力公司是市政府所有或者是私人投資的，抑或是原來的電力公司的擴展業(yè)務。這種措施實際上是賦予了州監(jiān)管委員會嚴格的行業(yè)準入權(quán)。

　?。?）授權(quán)州監(jiān)管委員會制定服務標準，根據(jù)共同接受的估值標準來制定電費費率，根據(jù)投訴與舉報對電費費率展開調(diào)查。這一規(guī)定授權(quán)州監(jiān)管委員會制定電力公司向所有電力用戶零售電力以及向其它電力公司躉售電力價格的權(quán)力。而市政府與電力公司之前簽定的特許經(jīng)營協(xié)議中約定的價格條款在州立法中則完全失效。

　?。?）授權(quán)州監(jiān)管委員會審批電力公司的融資和發(fā)行證券的行為。

　　監(jiān)管提升起因：市級監(jiān)管下的亂象叢生

　　州監(jiān)管的支持者認為，之所以由原來的市監(jiān)管提升為州監(jiān)管是因為出現(xiàn)了市監(jiān)管下的監(jiān)管失靈。畢竟電力行業(yè)是自然壟斷行業(yè)，從電網(wǎng)架設成本的角度考慮，一個城市由一家電力公司經(jīng)營是能夠?qū)崿F(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟節(jié)約成本的。然而市監(jiān)管機構(gòu)卻不這么認為，對電力公司濫發(fā)特許經(jīng)營許可。當時行業(yè)觀察家Behling寫到：

　　“特許經(jīng)營許可完全被市政府濫發(fā)了，市級政府認為只有通過發(fā)放大量的特許經(jīng)營許可才可能實現(xiàn)行業(yè)的充分競爭來保護消費者。對市政府而言，一個共同的政策選擇就是對所有申請?zhí)卦S經(jīng)營的公司全部發(fā)放許可。”

　　當時所有的大城市都在重復發(fā)放特許經(jīng)營許可。以英薩爾所在城市芝加哥為例，1882發(fā)放了45份特許經(jīng)營許可，芝加哥市政府就發(fā)了27份，余下的是鎮(zhèn)甚至村發(fā)放的。其中只有一份特許經(jīng)營許可是獨占排它性的（exclusive），并且其特許經(jīng)營范圍僅僅是華盛頓高地（Washington Heights）的一小部分。16份特許經(jīng)營許可是重復的，這也意味著這些特許經(jīng)營許可經(jīng)營范圍內(nèi)已經(jīng)存在一家私人電力公司提供服務了。三份特許經(jīng)營許可甚至覆蓋了全市范圍。

　　為了應對這種局面，電力公司所能做的只有加強橫向合并。在芝加哥，英薩爾就合并了同城的電力公司；在紐約，1887年6個電力公司獲得了特許經(jīng)營權(quán)，但到了1907年，紐約舊城區(qū)的電氣照明業(yè)務已經(jīng)被聯(lián)合燃氣公司（Consolidated Gas Company）壟斷了，大紐約市的主要燃氣和電力公司也被標準石油（Standard Oil）控股了。

　　當時專家形成的一個共識是，市級政府早期通過重復發(fā)放特許經(jīng)營許可來制造競爭完全是壞政策。這種重復競爭并沒有帶來較低的電費費率以及令人滿意的服務，相反隨之而來的是電力公司的不斷破產(chǎn)、合并，以及街道上被廢棄的殘破不堪的電力線路。

　　正是因為出現(xiàn)了市級監(jiān)管的這種競爭亂象，到了1907年，將監(jiān)管提升至州級層面形成了共識。當時普通認為市級官員沒有能力監(jiān)管好電力公司，相反還使電力特許經(jīng)營許可的發(fā)放陷入了地方政府的權(quán)力博弈。而把監(jiān)管級別由市級提升為州級，讓州政府成立中立并且專業(yè)的監(jiān)管委員會，則可以把電力特許經(jīng)營從地方權(quán)力斗爭中解脫出來，并且讓專業(yè)化的隊伍從事監(jiān)管工作，能更有效地監(jiān)管好電力行業(yè)。

　　經(jīng)濟學家的爭論：公共利益還是監(jiān)管俘獲？

　　美國早期電力監(jiān)管的經(jīng)歷也成為經(jīng)濟學家感興趣的研究問題。關(guān)于政府監(jiān)管，經(jīng)濟學家的看法可以分為兩派。一派是傳統(tǒng)的監(jiān)管公共利益理論（Public Interest Theory），該理論認為政府對自然壟斷行為進行監(jiān)管的目標就是為了維護社會公共利益。由于自然壟斷行業(yè)存在顯著的規(guī)模經(jīng)濟，只有一家企業(yè)在行業(yè)內(nèi)生產(chǎn)從生產(chǎn)成本上來看是最優(yōu)的。但企業(yè)的獨家壟斷地位又會讓企業(yè)能夠向消費者收取壟斷高價從而損害消費者利益。因此監(jiān)管機構(gòu)一方面應該限制行業(yè)準入以免產(chǎn)生過度競爭，另一方面應該對企業(yè)的定價行為進行控制，同時監(jiān)管企業(yè)的產(chǎn)品和服務質(zhì)量。這一假說與當時美國各州的對電力行業(yè)監(jiān)管立法的目的也基本一致。而另一派則是以諾貝爾經(jīng)濟學獎得主斯蒂格勒（Stigler）為代表的監(jiān)管俘獲理論（Capture Theory）。他們認為政府監(jiān)管并非像公共利益學派所宣稱的那樣，而是被壟斷企業(yè)所收買和俘獲，所制定的監(jiān)管政策不是為了維持消費者利益，還是通過制定較高的管制價格來為壟斷企業(yè)謀取利益。雙方的爭論都有合理性，而具體是哪一方的理論成立還需要從現(xiàn)實中尋找支持的證據(jù)。

　　斯蒂格勒及其合并研究者于1962年發(fā)表了一篇文章來研究美國1907-1922年間州監(jiān)管對電價的影響。由于這一段時間內(nèi)各州成立了監(jiān)管委員會，因此比較各州監(jiān)管委員會成立前后平均電價的變化可以發(fā)現(xiàn)州的監(jiān)管是否有效。他們發(fā)現(xiàn)州的監(jiān)管在統(tǒng)計上并不能顯著地影響平均電價，因此認為州的監(jiān)管是無效的。設立監(jiān)管機構(gòu)并沒有降低電價，因為從該證據(jù)出發(fā)，監(jiān)管俘獲理論更能解釋現(xiàn)實情況。

　　賈拉爾（Jarrell）于1978年則進一步補充的斯蒂格勒的研究，他們進一步考慮了由市監(jiān)管提升為州監(jiān)管這一背景對后來的州監(jiān)管可能產(chǎn)生的影響。在這一背景下，如果監(jiān)管俘獲理論成立，由于州監(jiān)管委員會被電力公司通過各種游說活動所俘獲，在引入州監(jiān)管之后，電價將會上漲，行業(yè)發(fā)電量也會下降，并且電力公司的利潤將會上升，以反映出監(jiān)管機構(gòu)對壟斷性電力公司的利益輸送。在斯蒂格勒研究的數(shù)據(jù)的基礎之上，賈拉爾補充了一些新的數(shù)據(jù)，并且通過研究發(fā)現(xiàn)，在1912年之前提升至州監(jiān)管的那些州的平均電價要比1912年后提升至州監(jiān)管的電價在統(tǒng)計上要顯著地提高，人均發(fā)用電量同時下降，電力公司利潤顯著提升。這表明在市監(jiān)管之下，由于重復特許經(jīng)營造成的過度競爭，在提升至州監(jiān)管之后則消除了這種惡性競爭，意味著州監(jiān)管完全是被電力公司通過游說活動俘獲了，改善了電力公司的處境。如果監(jiān)管的公共利益理論成立的話，很難解釋為什么提升為州監(jiān)管之后，平均電價和電公司利益還明顯改善了。從這個意義上講，市政府重復發(fā)放特許經(jīng)營許可的做法對消費者可能更有益，通過電力公司的特許經(jīng)營權(quán)之爭還能夠?qū)㈦妰r維持在一個較低的水平，而且重復許可并沒有導致電力設施的重復建設，相反是一個新進入企業(yè)在獲得了特許經(jīng)營許可之后，與現(xiàn)有的電力企業(yè)的客戶簽訂一份電價更優(yōu)惠的長期購售電合同，然后要么將這份合同轉(zhuǎn)賣給現(xiàn)有的電力公司，要么收購該電力公司的資產(chǎn)。

　　克尼特爾（Knittel）1999年的研究則指出斯蒂格勒與賈拉爾的研究方法存在問題， 導致其數(shù)據(jù)分析結(jié)果并不能有力地支持他們的觀點。他認為，在采用改進的研究方法對斯蒂格勒和賈拉爾的研究數(shù)據(jù)進行計量回歸分析之后，發(fā)現(xiàn)那些州監(jiān)管前電力公司利潤更高的州更有可能提升至州監(jiān)管，因此似乎可以支持公共利益理論，而州監(jiān)管前電價更低的州也更有可能提升至州監(jiān)管，因此又似乎可以支持監(jiān)管俘獲理論，然而這兩部分證據(jù)都比較微弱，統(tǒng)計上并不顯著。單單從數(shù)據(jù)分析的結(jié)果來看，無法得出明確的結(jié)論。

　　有鑒于此，克尼特爾又從歷史事實中尋找證據(jù)進一步補充數(shù)據(jù)分析的結(jié)論。首先，從單個州來看，芝加哥所在的伊利諾伊州的政治領(lǐng)導人似乎更看重監(jiān)管限制行業(yè)過度競爭帶來的成本節(jié)約。在州監(jiān)管立法的一年前，英薩爾向州政府提供了他的實驗數(shù)據(jù)，證明了電力行業(yè)的規(guī)模經(jīng)濟可以降低成本，這才讓州政府下定決心通過監(jiān)管立法限制行業(yè)準入。從這個意義上說，州監(jiān)管立法更關(guān)注成本節(jié)約而非限制電力公司壟斷定價行為。而最先進行監(jiān)管立法的紐約州和威斯康星州，情況又有所不同。在1900年初，威斯康星州內(nèi)的政治運動號召政府強化對大企業(yè)的企業(yè)勢力的監(jiān)管。威斯康星州通過電力監(jiān)管立法的時任州長La Follette認為市級政府無法勝任電力監(jiān)管任務，只有州政府成立專門的機構(gòu)才有能力進行監(jiān)管。在La Follette的回憶錄中，他認為成立州監(jiān)管委員會三年內(nèi)節(jié)約了37.5萬美元。而紐約州立法機構(gòu)1903年成立專門委員會來調(diào)查燃氣和電力公司的收費，Charles Hughes律師被選為專門委員會主席。Hughes調(diào)整后發(fā)現(xiàn)聯(lián)合燃氣公司（Consolidated Gas Company）向城市收的電價為4.86美分每千瓦時，而成本只有2.42美分，紐約燃氣和電燈公司（New York Gas and Electric Light Company）向城市收的平均電價為8.042美分每千瓦時，而成本只有3.664美分，而且聯(lián)合燃氣公司還有逃稅的行為。Hughes認為電力公司通過過度資本化和證券操縱的辦法來消除所有的競爭，并且控制整個行業(yè)。從公共利益的角度考慮，必須成立一個專業(yè)的委員會來對此類公司實行嚴格監(jiān)管。1906年，Hughes在調(diào)查之后當選紐約州州長，并且在下一年通過了監(jiān)管的立法。從這三個州的事例來看，可以發(fā)現(xiàn)州監(jiān)管并不是為了電力公司利益，而是克制壟斷企業(yè)的行為。

　　其次，從有關(guān)電力行業(yè)協(xié)會的文獻紀錄來看，英薩爾在美國電燈協(xié)會上的著名演講中提到，競爭并不能降低電價，但卻提高了投資風險因而提高了成本。而監(jiān)管卻可以讓全行業(yè)以更低的成本融資，從而節(jié)約生產(chǎn)成本。英薩爾也知道他的提議在行業(yè)內(nèi)不會有多少人響應，因此于1899年成立了一個公共政策委員會來贏得更多的支持。然而六年過去了，該委員會仍然有成員就是否應該進行監(jiān)管持有不同意見。唯一能夠讓全行業(yè)聯(lián)合起來的卻是共同抗爭市級監(jiān)管中的腐敗問題。最顯著的例子是芝加哥市政廳成員Gray Wolves，此人不斷地從電力公司那里獲取錢財。英薩爾與Wolves的首次接觸是Wolves在芝加哥也開辦了自己的電力公司，并且威脅英薩爾如果不收購他的特許經(jīng)營經(jīng)權(quán)的話，就不惜一切代價打價格戰(zhàn)。面對市政府的腐敗問題，整個電力行業(yè)的私人老板在兩權(quán)相害取其輕的驅(qū)動下，寧愿把監(jiān)管提升至州層面。

　　1907年，美國電燈協(xié)會公共監(jiān)管與控制專門委員會對紐約和威斯康星的州監(jiān)管得出的結(jié)論有三點：（1）電燈協(xié)會應當贊同對全行業(yè)實施監(jiān)管；（2）如果成立州監(jiān)管委員會，其成員任命不應受到市政府的任何影響，以確保委員會的決定不偏向任何一方利益；（3）州監(jiān)管委員會應享有廣泛的監(jiān)管職權(quán)，包括發(fā)放特許經(jīng)營許可，使電力用戶免受不合理的電費費率以及不恰當?shù)钠缫晽l款的傷害，實行統(tǒng)一的會計記賬準則，并且要信息公開。在轉(zhuǎn)移監(jiān)管權(quán)力的過程中，還須保持高度的注意力，轉(zhuǎn)換至新的監(jiān)管方式過程中必然面臨阻力。為了降低成本并且降低向消費者的收費，新的州監(jiān)管委員會職權(quán)邊界須進行明晰的界定。從以上可以很明顯看出，正是由于受夠了市政府監(jiān)管中存在的嚴重的腐敗問題，在成立州監(jiān)管委員會的過程中，整個電力行業(yè)號召監(jiān)管權(quán)的運行不應受市政府的任何干預。

　　由此看來，經(jīng)濟學中關(guān)于政府監(jiān)管的理論解釋仍然沒有找到完善的答案。無論是監(jiān)管的公共利益理論還是監(jiān)管的俘獲理論，都能夠?qū)ふ乙恍┑怀浞值淖C據(jù)。值得指出的是最早對此研究的文章是1962年發(fā)表的，距離州監(jiān)管立法浪潮已經(jīng)有近五十年之久，而較新的研究是1999年發(fā)表的，單單是對此問題展開研究就已經(jīng)延續(xù)了三十年。而百年之前電力大亨英薩爾那段演講，已經(jīng)被視為美國電力監(jiān)管的開端，與其身份相左的利益表達，結(jié)合到具體的歷史背景之下，也確實耐人尋味。（浙江財經(jīng)大學中國政府管制研究院/政府監(jiān)管與公共政策研究院 徐駿）