電力市場運(yùn)營機(jī)構(gòu)應(yīng)獨(dú)立于電網(wǎng)企業(yè)

一種觀點(diǎn)，主張維持調(diào)度機(jī)構(gòu)與電網(wǎng)企業(yè)一體化的現(xiàn)狀不變，并力陳各種好處，即調(diào)度不獨(dú)立;另一種觀點(diǎn)，則主張調(diào)度機(jī)構(gòu)作為電力市場的運(yùn)營機(jī)構(gòu)獨(dú)立于電網(wǎng)企業(yè)——至少是部分功能獨(dú)立于電網(wǎng)企業(yè)，避免運(yùn)動(dòng)員兼任裁判員的現(xiàn)象發(fā)生，即調(diào)度獨(dú)立。

其實(shí)，這不是調(diào)度獨(dú)立問題首次進(jìn)入人們的討論范疇了。據(jù)觀茶君所知，早在電改9號(hào)文發(fā)布之前，類似爭論就一直沒間斷過，只不過有時(shí)是明的，有時(shí)則是暗的。

兩種觀點(diǎn)似乎都有道理。那么，對(duì)于調(diào)度問題，法律是怎么規(guī)定的呢?于是觀茶君就去查了查調(diào)度方面的相關(guān)規(guī)定，結(jié)果發(fā)現(xiàn)：

法律規(guī)定里的調(diào)度機(jī)構(gòu)，居然是獨(dú)立的!

換言之，根據(jù)現(xiàn)行有效的法律法規(guī)，調(diào)度機(jī)構(gòu)本來就是獨(dú)立的，無須為獨(dú)立與否的問題爭來爭去。

那么，對(duì)于調(diào)度，現(xiàn)行法律(此處為廣義的法律，包括法律、法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件等)到底是怎么規(guī)定的、是否應(yīng)該獨(dú)立呢?觀茶君試著梳理了一下，主要內(nèi)容如下：

一、規(guī)范調(diào)度的主要法律依據(jù)

整理之后，觀茶君發(fā)現(xiàn)現(xiàn)行有效的法律依據(jù)很多，主要包括：

1、《中華人民共和國電力法》

1995年12月28日第八屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)通過;2009年8月27日第一次修正;2015年4月24日第二次修正;2018年12月29日第三次修正。

2、《電網(wǎng)調(diào)度管理?xiàng)l例》

1993年6月29日中華人民共和國國務(wù)院令第115號(hào)發(fā)布;根據(jù)2011年1月8日國務(wù)院令第588號(hào)《國務(wù)院關(guān)于廢止和修改部分行政法規(guī)的決定》修訂。

3、《電力監(jiān)管條例》

2005年2月25日中華人民共和國國務(wù)院令第432號(hào)公布，自2005年5月1日起施行。

4、《電網(wǎng)調(diào)度管理?xiàng)l例實(shí)施辦法》

1994年10月11日電力工業(yè)部令第3號(hào)

5、《電網(wǎng)調(diào)度機(jī)構(gòu)的職權(quán)及其調(diào)度管轄范圍的劃分原則和直接調(diào)度的發(fā)電廠的劃定原則》

電力工業(yè)部1994年10月21日電政法[1994]607號(hào)

6、《加強(qiáng)電網(wǎng)調(diào)度管理工作的若干規(guī)定》

電力工業(yè)部1997年3月20日電辦[1997]99號(hào)

7、《電力調(diào)度機(jī)構(gòu)信息報(bào)送與披露辦法》

國家電力監(jiān)管委員會(huì)2011年7月26日 辦輸電【2011】65號(hào)

除以上法律外，還有其他相關(guān)規(guī)定，觀茶君就不一一列出了。

二、依據(jù)法律得出的主要結(jié)論

依據(jù)上述法律，觀茶君初步研究之后，得出如下主要結(jié)論：

1、調(diào)度權(quán)屬于公權(quán)力，由電力行政主管部門行使;調(diào)度機(jī)構(gòu)由主管部門直接領(lǐng)導(dǎo)，代表管理部門行使調(diào)度權(quán)。

關(guān)于調(diào)度權(quán)、調(diào)度機(jī)構(gòu)的性質(zhì)，雖有不同意見，但法律規(guī)定是清晰的。《電網(wǎng)調(diào)度管理?xiàng)l例》第二條規(guī)定，“本條例所稱電網(wǎng)調(diào)度，是指電網(wǎng)調(diào)度機(jī)構(gòu)(以下簡稱調(diào)度機(jī)構(gòu))為保障電網(wǎng)的安全、優(yōu)質(zhì)、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，對(duì)電網(wǎng)運(yùn)行進(jìn)行的組織、指揮、指導(dǎo)和協(xié)調(diào)”;第六條規(guī)定，“國務(wù)院電力行政主管部門主管電網(wǎng)調(diào)度工作”;《電網(wǎng)調(diào)度管理?xiàng)l例實(shí)施辦法》第五條規(guī)定，“電網(wǎng)調(diào)度機(jī)構(gòu)是電網(wǎng)運(yùn)行的組織、指揮、指導(dǎo)和協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，各級(jí)調(diào)度機(jī)構(gòu)分別由本級(jí)電網(wǎng)管理部門直接領(lǐng)導(dǎo)。調(diào)度機(jī)構(gòu)既是生產(chǎn)運(yùn)行單位，又是電網(wǎng)管理部門的職能機(jī)構(gòu)，代表本級(jí)電網(wǎng)管理部門在電網(wǎng)運(yùn)行中行使調(diào)度權(quán)。”

觀茶君認(rèn)為，這些規(guī)定非常清晰地闡明了調(diào)度權(quán)、電力行政主管部門、調(diào)度機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系。簡單來說，就是調(diào)度權(quán)包括電力系統(tǒng)的組織權(quán)、指揮權(quán)、指導(dǎo)權(quán)、協(xié)調(diào)權(quán)，屬于法律規(guī)定的公權(quán)力——不是當(dāng)事人可以自行約定、自行處置的私權(quán)利——由電力行政主管部門行使;調(diào)度機(jī)構(gòu)是電力行政主管部門的職能部門，代表主管部門行使調(diào)度權(quán);調(diào)度機(jī)構(gòu)受主管部門的“直接”領(lǐng)導(dǎo)，而不是經(jīng)由任何第三方“間接”領(lǐng)導(dǎo)。

2、“電網(wǎng)調(diào)度”≠“電網(wǎng)企業(yè)的調(diào)度機(jī)構(gòu)”，“電網(wǎng)調(diào)度機(jī)構(gòu)”負(fù)責(zé)整個(gè)電力系統(tǒng)包括發(fā)電、供電、受電設(shè)施(包括用戶)等的調(diào)度，并不隸屬于電網(wǎng)企業(yè)。

人們很容易把《電網(wǎng)調(diào)度管理?xiàng)l例》等法律中的“電網(wǎng)調(diào)度”混同為“電網(wǎng)企業(yè)的調(diào)度機(jī)構(gòu)”，但觀茶君必須提醒的是，這純屬對(duì)法律的誤解。

根據(jù)《電網(wǎng)調(diào)度管理?xiàng)l例實(shí)施辦法》第二條，“電網(wǎng)包括發(fā)電、供電(輸電、變電、配電)、受電設(shè)施和為保證這些設(shè)施正常運(yùn)行所需的繼電保護(hù)和安全自動(dòng)裝置、計(jì)量裝置、電力通信設(shè)施、電網(wǎng)調(diào)度自動(dòng)化設(shè)施等”。顯然，“電網(wǎng)調(diào)度”語境下的“電網(wǎng)”，包括發(fā)電、供電、受電設(shè)施等，涵蓋整個(gè)電力系統(tǒng)。從這個(gè)意義上說，觀茶君覺得將“電網(wǎng)調(diào)度機(jī)構(gòu)”稱之為“電力系統(tǒng)調(diào)度機(jī)構(gòu)”可能更為合適。

至于調(diào)度機(jī)構(gòu)與電網(wǎng)企業(yè)之間的關(guān)系也就很清楚了，通俗點(diǎn)說，就是：調(diào)度機(jī)構(gòu)是管電網(wǎng)企業(yè)的，而不是被電網(wǎng)企業(yè)管的。

3、調(diào)度機(jī)構(gòu)享有特殊的權(quán)力，受到專門的監(jiān)管。

正是因?yàn)檎{(diào)度機(jī)構(gòu)代表管理部門對(duì)整個(gè)電力系統(tǒng)行使調(diào)度權(quán)，所以，調(diào)度機(jī)構(gòu)才被賦予了特殊的權(quán)利、承擔(dān)了特殊義務(wù)。比如，《電力法》就明確“電網(wǎng)運(yùn)行實(shí)行統(tǒng)一調(diào)度、分級(jí)管理。任何單位和個(gè)人不得非法干預(yù)電網(wǎng)調(diào)度”。“統(tǒng)一調(diào)度，分級(jí)管理”，也就成了我國電力系統(tǒng)一直以來所遵循的基本原則，調(diào)度機(jī)構(gòu)也就成為了負(fù)責(zé)電力系統(tǒng)運(yùn)行的“大腦”，在電力系統(tǒng)中擁有特殊的地位和權(quán)利。

比如，查閱法律規(guī)定之后觀茶君發(fā)現(xiàn)，類似限電、檢修審批等非常關(guān)鍵的權(quán)利，其實(shí)都是由調(diào)度機(jī)構(gòu)行使的?！峨娋W(wǎng)調(diào)度管理?xiàng)l例》第二十八條規(guī)定，“調(diào)度機(jī)構(gòu)對(duì)于超計(jì)劃用電的用戶應(yīng)當(dāng)予以警告;經(jīng)警告，仍未按照計(jì)劃用電的，調(diào)度機(jī)構(gòu)可以發(fā)布限電指令，并可以強(qiáng)行扣還電力、電量;當(dāng)超計(jì)劃用電威脅電網(wǎng)安全運(yùn)行時(shí)，調(diào)度機(jī)構(gòu)可以部分或者全部暫時(shí)停止供電”。對(duì)于檢修，則明確：“第十七條發(fā)電、供電設(shè)備的檢修，應(yīng)當(dāng)服從調(diào)度機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一安排”。

注意，即使是電網(wǎng)企業(yè)的“供電設(shè)備”檢修，也“應(yīng)當(dāng)服從調(diào)度機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一安排”!這也從一個(gè)側(cè)面說明了調(diào)度機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，以及與電網(wǎng)企業(yè)之間的關(guān)系。

由于地位特殊，調(diào)度機(jī)構(gòu)也受到了特殊的監(jiān)管。國家專門制定《電網(wǎng)調(diào)度管理?xiàng)l例》等法律確立調(diào)度的權(quán)責(zé)、地位就不用說了，后來制定的《電力監(jiān)管條例》等法律也是對(duì)調(diào)度機(jī)構(gòu)的監(jiān)管做出了特殊安排，將調(diào)度機(jī)構(gòu)與電力企業(yè)并列，體現(xiàn)了調(diào)度機(jī)構(gòu)的特殊性、獨(dú)立性。比如：

“第十七條 電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)電力企業(yè)、電力調(diào)度交易機(jī)構(gòu)執(zhí)行電力市場運(yùn)行規(guī)則的情況，以及電力調(diào)度交易機(jī)構(gòu)執(zhí)行電力調(diào)度規(guī)則的情況實(shí)施監(jiān)管。”

“第二十一條電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)根據(jù)履行監(jiān)管職責(zé)的需要，有權(quán)要求電力企業(yè)、電力調(diào)度交易機(jī)構(gòu)報(bào)送與監(jiān)管事項(xiàng)相關(guān)的文件、資料。電力企業(yè)、電力調(diào)度交易機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)如實(shí)提供有關(guān)文件、資料。”

類似將調(diào)度機(jī)構(gòu)與電力企業(yè)并列的條文，在《電力監(jiān)管條例》等法律中隨處可見，調(diào)度機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性毋庸置疑。

即使是新電改啟動(dòng)以來，監(jiān)管部門對(duì)調(diào)度也是獨(dú)立進(jìn)行監(jiān)管的。一個(gè)例子就是，2016年4月，國家能源局在組織各派出機(jī)構(gòu)開展全國電力調(diào)度交易與市場秩序?qū)ｍ?xiàng)監(jiān)管的基礎(chǔ)上，依法發(fā)布《2015年全國電力調(diào)度交易與市場秩序監(jiān)管報(bào)告》，其中就包括對(duì)調(diào)度的監(jiān)管。比如，《監(jiān)管報(bào)告》指出：“按照行政區(qū)劃分調(diào)度控制區(qū)，控制區(qū)范圍縮小。目前，我國大部分調(diào)度獨(dú)立控制區(qū)按行政區(qū)劃設(shè)置;同時(shí)，個(gè)別長期一體化運(yùn)行的區(qū)域，出現(xiàn)了發(fā)電調(diào)度運(yùn)行‘化區(qū)域?yàn)槭?rsquo;的現(xiàn)象，導(dǎo)致出現(xiàn)負(fù)荷峰谷互補(bǔ)能力有所降低、備用容量和調(diào)頻需求增加、電網(wǎng)運(yùn)行難度增加、資源優(yōu)化配置能力下降等問題。”

4、調(diào)度機(jī)構(gòu)負(fù)有保護(hù)電力系統(tǒng)各參與方權(quán)益的任務(wù)。

在法律賦予調(diào)度機(jī)構(gòu)的權(quán)責(zé)中，有一項(xiàng)權(quán)責(zé)非常重要，就是調(diào)度機(jī)構(gòu)要平等保護(hù)發(fā)電企業(yè)、電網(wǎng)企業(yè)、電力用戶——隨著電改的進(jìn)行，還應(yīng)該包括售電公司——等電力市場各個(gè)市場主體的利益。這一點(diǎn)，《電網(wǎng)調(diào)度管理?xiàng)l例實(shí)施辦法》有明確表述。根據(jù)《辦法》第三條第(五)項(xiàng)，調(diào)度機(jī)構(gòu)要“按照有關(guān)合同或者協(xié)議，保護(hù)發(fā)電、供電、用電等各有關(guān)方面的合法權(quán)益”。

說起來，觀茶君覺得在未改革之前、廠網(wǎng)一體化的背景下，該項(xiàng)權(quán)責(zé)的意義并不明顯，但是，在電力市場化改革啟動(dòng)之后，尤其是在新一輪電改開始配售分離、現(xiàn)貨市場建設(shè)之后，在交易品種增多、交易結(jié)構(gòu)復(fù)雜、市場主體呈現(xiàn)幾何級(jí)增長的情況下，調(diào)度機(jī)構(gòu)能否站在公正的立場上，平等保護(hù)各參與方的合法權(quán)益就顯得尤為重要了。比如，關(guān)于調(diào)度信息披露，無論是正在推進(jìn)的增量配電改革還是現(xiàn)貨市場建設(shè)，都面臨電力調(diào)度信息難以正常獲取的難題，嚴(yán)重阻礙了改革的推進(jìn)，以至于國家關(guān)于增量配電改革的文件、現(xiàn)貨市場建設(shè)的文件，都需要反復(fù)強(qiáng)調(diào)對(duì)信息披露的要求。

說起來觀茶君覺得有些悲哀，如果其他市場主體甚至地方政府主管部門連基本的調(diào)度信息都無法獲取，如何指望調(diào)度機(jī)構(gòu)平等保護(hù)各參與方的合法權(quán)益呢?

或許，這正好從另一個(gè)角度說明法律要求調(diào)度機(jī)構(gòu)獨(dú)立的正確性和必要性：一旦調(diào)度機(jī)構(gòu)失去獨(dú)立性而成為某一個(gè)市場主體管控的附屬機(jī)構(gòu)，那就別指望調(diào)度機(jī)構(gòu)平等保護(hù)各方的合法權(quán)益了。

當(dāng)裁判聽命于某一個(gè)運(yùn)動(dòng)員的時(shí)候，所謂“公平競爭”就只能呵呵了。

5、調(diào)度獨(dú)立，是“統(tǒng)一調(diào)度、分級(jí)管理”的基礎(chǔ)。

“統(tǒng)一調(diào)度，分級(jí)管理”，是我國電力系統(tǒng)運(yùn)行的基本原則。但是，這一原則絕非孤立的，是以調(diào)度權(quán)由電力行政主管部門行使，調(diào)度機(jī)構(gòu)由主管部門直接領(lǐng)導(dǎo)并代表主管部門行使調(diào)度權(quán)為基礎(chǔ)的，也就是調(diào)度機(jī)構(gòu)是獨(dú)立于市場主體的。

換言之，一旦調(diào)度機(jī)構(gòu)被某一市場主體管控、不再是電力行政主管部門的職能部門，那么，“統(tǒng)一調(diào)度、分級(jí)管理”的基礎(chǔ)就發(fā)生了根本性改變，是否能夠繼續(xù)維系就很值得商榷了。

三、調(diào)度的現(xiàn)狀

說到調(diào)度的現(xiàn)狀，觀茶君認(rèn)為主要呈現(xiàn)兩方面的特征：

1、“統(tǒng)一調(diào)度、分級(jí)管理”的制度在繼續(xù)貫徹執(zhí)行，調(diào)度機(jī)構(gòu)繼續(xù)行使著電力系統(tǒng)的調(diào)度權(quán)。事實(shí)擺在那里，觀茶君不再贅述。

2、調(diào)度機(jī)構(gòu)成為電網(wǎng)企業(yè)管理的內(nèi)設(shè)部門，無法體現(xiàn)“由本級(jí)電網(wǎng)管理部門直接領(lǐng)導(dǎo)”“是電網(wǎng)管理部門的職能機(jī)構(gòu)”的法律要求。

這一點(diǎn)，可以從國家能源局《2015年全國電力調(diào)度交易與市場秩序監(jiān)管報(bào)告》中京津唐調(diào)度區(qū)調(diào)整的例子看出端倪。《監(jiān)管報(bào)告》指出：“部分獨(dú)立控制區(qū)設(shè)置不利于整體資源優(yōu)化配置。建國后，京津唐電網(wǎng)長期為統(tǒng)一調(diào)度區(qū)。2009年，華北電網(wǎng)公司根據(jù)國家電網(wǎng)公司要求調(diào)整了調(diào)度管轄范圍，天津市電力公司獨(dú)立制定日發(fā)電計(jì)劃。京津唐地區(qū)電力系統(tǒng)運(yùn)行出現(xiàn)了調(diào)頻備用等輔助服務(wù)需求增加、省間聯(lián)絡(luò)線控制難度加大等問題。”為修正錯(cuò)誤，《監(jiān)管報(bào)告》要求：“科學(xué)設(shè)置獨(dú)立控制區(qū)，促進(jìn)資源優(yōu)化配置。各電力調(diào)度機(jī)構(gòu)要嚴(yán)格論證調(diào)度范圍的設(shè)定與變更，按《電網(wǎng)調(diào)度管理?xiàng)l例》規(guī)定，履行必要的報(bào)批報(bào)備程序，報(bào)電力行政主管部門。”

上述《監(jiān)管報(bào)告》的表述透露了大量信息：京津唐的調(diào)度管轄范圍調(diào)整了，造成調(diào)頻備用等輔助服務(wù)需求增加、省間聯(lián)絡(luò)線控制難度加大等問題;調(diào)度區(qū)調(diào)整是按國家電網(wǎng)公司的要求進(jìn)行的，而不是按主管部門的要求調(diào)整的，電力調(diào)度機(jī)構(gòu)未按法律規(guī)定報(bào)電力行政主管部門——連調(diào)度區(qū)調(diào)整這么大的事都不報(bào)告，如何相信調(diào)度機(jī)構(gòu)是主管部門的直屬機(jī)構(gòu)?

實(shí)際上，電網(wǎng)企業(yè)對(duì)調(diào)度機(jī)構(gòu)的管理關(guān)系從機(jī)構(gòu)設(shè)置上就非常清晰地顯現(xiàn)出來了：比如，國家電網(wǎng)公司官方網(wǎng)站的信息顯示，“國家電力調(diào)度控制中心”是總部的一個(gè)部門，與工會(huì)、營銷部等其他內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)并列。

上述事實(shí)表面，調(diào)度機(jī)構(gòu)，已成為電網(wǎng)企業(yè)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、受電網(wǎng)企業(yè)直接管理了。

當(dāng)然，據(jù)觀茶君了解，幾乎沒人相信調(diào)度機(jī)構(gòu)“由本級(jí)電網(wǎng)管理部門直接領(lǐng)導(dǎo)”“是電網(wǎng)管理部門的職能機(jī)構(gòu)”的美麗說辭了。

四、需要進(jìn)一步探討的問題

盡管法律規(guī)定非常清晰——應(yīng)該獨(dú)立，現(xiàn)狀也擺在那里——沒有獨(dú)立，但關(guān)于調(diào)度應(yīng)否獨(dú)立的討論估計(jì)還會(huì)繼續(xù)下去。

討論問題的時(shí)候，觀茶君覺得有幾個(gè)問題需要進(jìn)一步思考。

1、未依法獨(dú)立的調(diào)度機(jī)構(gòu)，能否享有法律賦予獨(dú)立調(diào)度機(jī)構(gòu)的權(quán)力?

如前所述，我國法律規(guī)定“統(tǒng)一調(diào)度、分級(jí)管理”并賦予調(diào)度機(jī)構(gòu)特殊權(quán)力的基礎(chǔ)，是基于調(diào)度權(quán)屬于電力管理部門并由電力管理部門的職能部門行使。那么，如果調(diào)度權(quán)不再屬于電力管理部門，調(diào)度機(jī)構(gòu)成為了“電網(wǎng)企業(yè)管理的調(diào)度機(jī)構(gòu)”、不再是電力管理部門的職能部門，那么，法律賦予獨(dú)立調(diào)度機(jī)構(gòu)的權(quán)力，未依法獨(dú)立的調(diào)度機(jī)構(gòu)能否享有呢?

單純從法律意義上來說，觀茶君認(rèn)為，法律賦予獨(dú)立調(diào)度機(jī)構(gòu)的權(quán)力，未依法獨(dú)立的調(diào)度機(jī)構(gòu)在享有的時(shí)候顯然存在著難以逾越的巨大障礙，或者直接點(diǎn)說，不應(yīng)該享有。

2、上述問題應(yīng)該如何解決?

當(dāng)現(xiàn)狀與法律不一致的時(shí)候，最直觀的判斷就是——這是違法的，需要進(jìn)行糾正，而且要對(duì)違法者進(jìn)行處罰。具體到調(diào)度問題而言，可能包括對(duì)電網(wǎng)企業(yè)錯(cuò)誤行為的糾正，對(duì)電力行政主管部門怠于履行監(jiān)管職責(zé)的追責(zé)。

但觀茶君覺得，改革時(shí)期，很多問題都需要用改革的思維進(jìn)行處理。具體到解決方式，除了糾正違法行為之外，觀茶君覺得還可以增加一種：根據(jù)電力體制改革的需要對(duì)法律進(jìn)行修改完善，對(duì)調(diào)度權(quán)、調(diào)度機(jī)構(gòu)進(jìn)行重新界定和明確，建立新的符合電改要求的法律體系和調(diào)度體系。這或許是一條更現(xiàn)實(shí)的解決路徑。

當(dāng)然，如果法律未予修改，則調(diào)度就應(yīng)該依法獨(dú)立。

電改非易事，且行且觀察。