《長(zhǎng)江保護(hù)法》應(yīng)處理好幾種關(guān)系？

《長(zhǎng)江保護(hù)法》為保護(hù)長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境，推進(jìn)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶綠色發(fā)展提供了法律保障。2019年6月，長(zhǎng)江保護(hù)法立法座談會(huì)指出，加快長(zhǎng)江保護(hù)立法進(jìn)程，在立法中要找準(zhǔn)定位，突出重點(diǎn)。

法律以社會(huì)為基礎(chǔ)，以社會(huì)關(guān)系為調(diào)整對(duì)象。立法定位與立法重點(diǎn)的確立，應(yīng)當(dāng)著眼于《長(zhǎng)江保護(hù)法》需要處理的社會(huì)關(guān)系。筆者認(rèn)為，在《長(zhǎng)江保護(hù)法》立法過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)處理好以下幾種關(guān)系。

一是處理好經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)的關(guān)系。長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)中的“共抓大保護(hù)，不搞大開(kāi)發(fā)”要求科學(xué)發(fā)展、綠色發(fā)展?？沙掷m(xù)發(fā)展理念強(qiáng)調(diào)，在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的同時(shí)，必須注意自然資源的合理開(kāi)發(fā)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)，使發(fā)展建立在資源的可持續(xù)利用和良好的生態(tài)環(huán)境基礎(chǔ)上。

一方面，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶覆蓋上海、江蘇、浙江等11?。ㄊ校?，面積占全國(guó)的21%，人口數(shù)量和經(jīng)濟(jì)總量均超過(guò)全國(guó)的40%，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展版圖中占據(jù)重要位置。另一方面，長(zhǎng)江流域約占全國(guó)水資源總量的35.0%，河湖、水庫(kù)、濕地面積約占全國(guó)的20.0%，珍稀瀕危植物占全國(guó)總數(shù)的39.7%，淡水魚(yú)類占全國(guó)總數(shù)的33.0%，流域內(nèi)森林覆蓋率達(dá)41.3%，在我國(guó)生態(tài)保護(hù)領(lǐng)域居于重要地位。

因此，《長(zhǎng)江保護(hù)法》應(yīng)正確處理好經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)的關(guān)系，建議將新發(fā)展理念、可持續(xù)發(fā)展理念貫徹立法始終，在立法目的、法律原則、具體規(guī)范等中都有所體現(xiàn)。

二是處理好區(qū)域差異與協(xié)同治理的關(guān)系。長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶覆蓋11?。ㄊ校?，區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡狀況顯著，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)存在不同的需求。因此，必須以協(xié)同思維整體謀劃長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶的發(fā)展與保護(hù)。當(dāng)前，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理較弱，難以有效適應(yīng)全流域完整性管理的要求，生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)體制機(jī)制亟待建立健全。因此，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理體制機(jī)制建設(shè)勢(shì)在必行，強(qiáng)化長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶區(qū)域協(xié)同治理應(yīng)成為《長(zhǎng)江保護(hù)法》的立法重點(diǎn)之一。

協(xié)同治理過(guò)程要求建立利益協(xié)調(diào)機(jī)制，以維護(hù)公共利益和協(xié)同關(guān)系。自長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展戰(zhàn)略提出以來(lái)，為推動(dòng)沿江?。ㄊ校┚拖嚓P(guān)問(wèn)題進(jìn)行協(xié)調(diào)磋商，已探索建立長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶省際協(xié)商合作機(jī)制。但是，在國(guó)家層面仍缺少統(tǒng)一的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，建議在《長(zhǎng)江保護(hù)法》中增設(shè)國(guó)家級(jí)的負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)商合作的議事機(jī)構(gòu)。

沿長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶各?。ㄊ校┑慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異較大，如果讓欠發(fā)達(dá)省份與發(fā)達(dá)省份共同地、無(wú)差別地承擔(dān)保護(hù)責(zé)任，將加劇區(qū)域發(fā)展不平衡。因此，有必要建立生態(tài)保護(hù)的區(qū)域補(bǔ)償機(jī)制，以增進(jìn)互惠互利互信。國(guó)務(wù)院九部門(mén)聯(lián)合印發(fā)的《建立市場(chǎng)化、多元化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制行動(dòng)計(jì)劃》提出，鼓勵(lì)生態(tài)保護(hù)地區(qū)和受益地區(qū)開(kāi)展橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償，探索建立流域下游地區(qū)對(duì)上游地區(qū)提供優(yōu)于水環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)的水資源予以補(bǔ)償?shù)臋C(jī)制。因此，省際間的生態(tài)補(bǔ)償制度應(yīng)寫(xiě)入《長(zhǎng)江保護(hù)法》，為加強(qiáng)互惠互利互信提供保障。

三是處理好國(guó)家政策與國(guó)家法律的關(guān)系。國(guó)家政策是為實(shí)現(xiàn)一定歷史時(shí)期的政治、經(jīng)濟(jì)、文化等任務(wù)和目標(biāo)而確立的行動(dòng)準(zhǔn)則、措施和方針；國(guó)家法律是由國(guó)家制定或認(rèn)可，并由國(guó)家強(qiáng)制力保證實(shí)施的、具有普遍效力的行為規(guī)范。政策和立法在功能上可互補(bǔ)，內(nèi)容上可互通，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮政策和法律的各自優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)政策和法律互聯(lián)互動(dòng)。

圍繞長(zhǎng)江保護(hù)、開(kāi)發(fā)和利用，國(guó)家出臺(tái)的政策主要有《長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃綱要》《關(guān)于依托黃金水道推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》等。哪些政策可以轉(zhuǎn)化為法律？如何將政策要求轉(zhuǎn)化為法律規(guī)范？較合理的做法是將經(jīng)過(guò)實(shí)踐檢驗(yàn)、比較成功的政策轉(zhuǎn)化為法律規(guī)范，促使實(shí)踐性、試驗(yàn)性較強(qiáng)的政策彌補(bǔ)理性建構(gòu)主義立法的不足。在長(zhǎng)江保護(hù)實(shí)踐中，如負(fù)面清單管理制度、長(zhǎng)江生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度、環(huán)境污染聯(lián)防聯(lián)控制度、黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究問(wèn)責(zé)制度、生態(tài)保護(hù)紅線控制等，都取得較好實(shí)踐效果，應(yīng)將其進(jìn)一步系統(tǒng)化、規(guī)范化。通過(guò)將實(shí)踐效果好的長(zhǎng)江保護(hù)政策予以立法確認(rèn)、吸納與總結(jié)，促使政策更具穩(wěn)定性、普遍性和權(quán)威性。

四是處理好問(wèn)題導(dǎo)向與長(zhǎng)遠(yuǎn)謀劃的關(guān)系。立法應(yīng)堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，直面現(xiàn)實(shí)問(wèn)題、解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。同時(shí)，從方法論上看，立法也應(yīng)當(dāng)兼具現(xiàn)實(shí)性與前瞻性，將問(wèn)題導(dǎo)向與長(zhǎng)遠(yuǎn)謀劃相統(tǒng)一。凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢，《長(zhǎng)江保護(hù)法》應(yīng)立足長(zhǎng)遠(yuǎn)，根據(jù)國(guó)際上流域治理、大河治理的法律經(jīng)驗(yàn)，在立法時(shí)提前予以體現(xiàn)，通過(guò)前瞻性立法進(jìn)一步夯實(shí)長(zhǎng)江保護(hù)的法制基石。例如，在萊茵河治理中，為維護(hù)萊茵河良好水質(zhì)和生態(tài)環(huán)境，各類理事會(huì)、行業(yè)協(xié)會(huì)等非政府組織廣泛參與重要決策；在密西西比河治理中，通過(guò)加強(qiáng)政府和社會(huì)的合作，取得良好治理效果。由此，流域的開(kāi)發(fā)、利用與治理形成以共同參與為基礎(chǔ)的良性機(jī)制，激發(fā)了社會(huì)活力，提高了治理效能。近年來(lái)，公眾參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的熱情日益高漲，在生態(tài)環(huán)保實(shí)踐中發(fā)揮了重要作用?！堕L(zhǎng)江保護(hù)法》應(yīng)將公眾參與制度寫(xiě)入立法，鼓勵(lì)環(huán)保志愿者服務(wù)，引導(dǎo)社會(huì)公益基金對(duì)長(zhǎng)江保護(hù)的支持。

作者單位：中共江西省委黨校