油氣體制改革將邁出關(guān)鍵一步

經(jīng)過(guò)多年醞釀，國(guó)家油氣管網(wǎng)公司成立的腳步正漸行漸近。

7月25日，國(guó)家能源局召開(kāi)新聞發(fā)布會(huì)介紹我國(guó)能源形勢(shì)。國(guó)家能源局市場(chǎng)監(jiān)管司副司長(zhǎng)趙國(guó)宏在解讀《油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開(kāi)放監(jiān)管辦法》(簡(jiǎn)稱(chēng)《辦法》)時(shí)表示，《辦法》要求油氣管網(wǎng)設(shè)施運(yùn)營(yíng)企業(yè)無(wú)正當(dāng)理由不得拖延、拒絕與符合開(kāi)放條件的用戶(hù)簽訂服務(wù)合同，不得提出不合理要求。他強(qiáng)調(diào)，“這種開(kāi)放模式與油氣管網(wǎng)公司組建等管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)機(jī)制改革情況相適應(yīng)，確保管網(wǎng)設(shè)施能夠公平公正地為所有用戶(hù)提供服務(wù)。”

記者了解到，醞釀許久的國(guó)家油氣管網(wǎng)公司成立文件近期已經(jīng)下發(fā)到地市一級(jí)，該公司預(yù)計(jì)將于8月份正式掛牌，這項(xiàng)近年來(lái)備受矚目的油氣體制改革即將邁出關(guān)鍵一步。與此同時(shí)，國(guó)家能源局正在組織建立油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開(kāi)放信息公開(kāi)和信息報(bào)送平臺(tái)，待國(guó)家油氣管網(wǎng)公司成立后，平臺(tái)將正式上線(xiàn)。

管網(wǎng)公司成立倒計(jì)時(shí)

目前，國(guó)家油氣管網(wǎng)公司的成立已進(jìn)入“倒計(jì)時(shí)”。記者了解到，公司成立后，將由國(guó)資委直接管理，與中國(guó)石油、中國(guó)石化、中國(guó)海油三大石油央企平級(jí)。同時(shí)，在股權(quán)構(gòu)成上，公司在所有權(quán)方面實(shí)施混合所有制改革，由國(guó)資委代表國(guó)家控股，三大石油央企參股，社會(huì)資本亦可參股;在運(yùn)營(yíng)模式上，公司的投資建設(shè)權(quán)將放開(kāi)，所有權(quán)、運(yùn)營(yíng)權(quán)和使用權(quán)也將分開(kāi)，這一模式將有助于向第三方市場(chǎng)主體無(wú)歧視地開(kāi)放管網(wǎng)設(shè)施，市場(chǎng)主體在使用管網(wǎng)時(shí)地位平等，符合油氣管網(wǎng)改革的初衷。

在中國(guó)產(chǎn)業(yè)海外發(fā)展協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)胡衛(wèi)平看來(lái)，國(guó)家油氣管網(wǎng)公司的成立是對(duì)現(xiàn)有的生產(chǎn)關(guān)系進(jìn)行整合，把有限的資源整合起來(lái)，實(shí)現(xiàn)1+1大于2的目標(biāo)。他表示，管網(wǎng)獨(dú)立是一場(chǎng)涉及核心問(wèn)題的改革，其最大的意義在于打破行業(yè)壟斷。

“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革的基本綱領(lǐng)在于最低成本原則，要用最低成本做最多的事情。”胡衛(wèi)平認(rèn)為，過(guò)去，“三桶油”按照國(guó)家的要求完成了油氣管網(wǎng)的“從無(wú)到有”，做出了一定的歷史貢獻(xiàn)，但是從目前的發(fā)展來(lái)看，原有的模式在一定程度上禁錮了管網(wǎng)的發(fā)展，不能適應(yīng)當(dāng)下低成本創(chuàng)造高效益的目標(biāo)。

在業(yè)內(nèi)看來(lái)，國(guó)家油氣管網(wǎng)公司的組建，類(lèi)似于2014年中國(guó)鐵塔股份有限公司的成立。據(jù)記者了解，該公司成立時(shí)，以現(xiàn)金和增資方式，與三家電信企業(yè)進(jìn)行存量鐵塔相關(guān)資產(chǎn)注入交易，而即將面世的國(guó)家油氣管網(wǎng)公司也參考了這一模式。“不過(guò)區(qū)別在于，鐵塔在三家電信公司的資產(chǎn)中只占一小部分，而對(duì)于‘三桶油’，在當(dāng)前國(guó)際油價(jià)并不理想的條件下，管道是很重要的一項(xiàng)優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)。”中國(guó)能源政策研究院院長(zhǎng)林伯強(qiáng)表示。

事實(shí)上，這也正是“油氣管網(wǎng)獨(dú)立”改革在過(guò)去數(shù)年進(jìn)展緩慢的原因。林伯強(qiáng)告訴記者，由于管道在三大石油央企資產(chǎn)中占比較高，油氣管網(wǎng)公司成立后，“實(shí)際的操作還有一定難度，短期內(nèi)‘三桶油’的業(yè)績(jī)可能會(huì)面臨一定的波動(dòng)。”在落地階段，如何從三大石油央企的上市公司中合理地將其管道資產(chǎn)剝離，將是一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題。

加速產(chǎn)業(yè)鏈上下游變革

據(jù)了解，“油氣管網(wǎng)獨(dú)立”早在2013年就已經(jīng)開(kāi)始醞釀，當(dāng)年國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心課題組的“383方案”首次提出將管網(wǎng)業(yè)務(wù)從油氣企業(yè)中分離出來(lái)。時(shí)隔多年，這一項(xiàng)油氣領(lǐng)域重大改革取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，改革方案也日漸成熟。在胡衛(wèi)平看來(lái)，經(jīng)過(guò)多年的準(zhǔn)備，有關(guān)部門(mén)在組織、機(jī)構(gòu)、職能三大方面進(jìn)行了重新劃分、洗牌，并劃入如規(guī)劃、金融、跨省合作、上下游接口等新的功能。

去年以來(lái)，以管網(wǎng)獨(dú)立為目標(biāo)的改革引起廣泛關(guān)注，并被業(yè)內(nèi)寄予厚望。今年3月，中央全面深化改革委員會(huì)審議通過(guò)《石油天然氣管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)機(jī)制改革實(shí)施意見(jiàn)》，明確要求組建國(guó)有資本控股、投資主體多元化的石油天然氣管網(wǎng)公司，推動(dòng)形成上游油氣資源多主體多渠道供應(yīng)、中間統(tǒng)一管網(wǎng)高效集輸、下游銷(xiāo)售市場(chǎng)充分競(jìng)爭(zhēng)的油氣市場(chǎng)體系。

緊隨其后，今年5月，《辦法》正式出臺(tái)，推動(dòng)油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開(kāi)放。這項(xiàng)文件的出臺(tái)，為國(guó)家油氣管網(wǎng)公司成立奠定了政策基礎(chǔ)，有望促進(jìn)天然氣產(chǎn)業(yè)鏈上中下游協(xié)調(diào)發(fā)展。趙國(guó)宏指出，《辦法》從健全體制機(jī)制著手，規(guī)定了加強(qiáng)統(tǒng)籌規(guī)劃、鼓勵(lì)基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)、提升互聯(lián)互通水平、實(shí)現(xiàn)管網(wǎng)設(shè)施獨(dú)立核算和獨(dú)立運(yùn)營(yíng)，減少油氣供應(yīng)中間環(huán)節(jié)等一系列條款，與油氣體制改革相銜接，引導(dǎo)油氣行業(yè)朝著基礎(chǔ)設(shè)施充足完備、市場(chǎng)環(huán)境競(jìng)爭(zhēng)開(kāi)放的方向發(fā)展，為油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開(kāi)放奠定堅(jiān)實(shí)制度基礎(chǔ)。

油氣管網(wǎng)的獨(dú)立，是本輪油氣改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，而油氣管網(wǎng)公司的成立，也意味著油氣改革進(jìn)入關(guān)鍵時(shí)期，對(duì)于優(yōu)化油氣市場(chǎng)結(jié)構(gòu)、促進(jìn)管網(wǎng)互聯(lián)互通與公平開(kāi)放、推進(jìn)油氣價(jià)格市場(chǎng)化改革和促進(jìn)油氣公司轉(zhuǎn)型升級(jí)發(fā)展等都具有重大的意義。在胡衛(wèi)平看來(lái)，“管網(wǎng)”相當(dāng)于油氣產(chǎn)業(yè)鏈中的一個(gè)“導(dǎo)體”，這一環(huán)節(jié)改革的落地將促使產(chǎn)業(yè)鏈上下游變革的加速。

據(jù)記者了解，在能源行業(yè)的改革歷程中，油氣管網(wǎng)從“三桶油”的分離并不是第一次對(duì)大型央企資產(chǎn)進(jìn)行剝離，電力系統(tǒng)在歷史上就經(jīng)歷過(guò)一次電網(wǎng)的拆分，管網(wǎng)公司之于油氣產(chǎn)業(yè)，相當(dāng)于電網(wǎng)公司之于電力行業(yè)。胡衛(wèi)平表示，油氣管網(wǎng)和電網(wǎng)的獨(dú)立，都屬于合并同類(lèi)項(xiàng)的改革，實(shí)現(xiàn)“管住中間，放開(kāi)兩頭”，兩者有“異曲同工”之處。電網(wǎng)公司的成立是電力系統(tǒng)的一次關(guān)鍵性改革，而此次油氣管網(wǎng)的拆分，將重塑?chē)?guó)內(nèi)石油天然氣行業(yè)的格局。

不過(guò)，成立國(guó)家管網(wǎng)公司后，油氣體制改革仍有諸多待解決的問(wèn)題，如上下游主體多元化和公平競(jìng)爭(zhēng)等方面。業(yè)內(nèi)認(rèn)為，要以國(guó)家管網(wǎng)公司組建為契機(jī)推動(dòng)油氣體制改革深化，最終實(shí)現(xiàn)讓市場(chǎng)在油氣資源配置中發(fā)揮決定性作用。

管道建設(shè)走上快車(chē)道

管道輸送是最安全、最高效的石油和天然氣運(yùn)輸方式，然而，在能源轉(zhuǎn)型推動(dòng)天然氣需求持續(xù)上升的背景下，與北美、歐洲天然氣大國(guó)相比，我國(guó)管網(wǎng)里程明顯偏少。截至2018年，我國(guó)在運(yùn)天然氣長(zhǎng)輸管道44條，在建和規(guī)劃干線(xiàn)14條。管道總長(zhǎng)度遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國(guó)家，我國(guó)天然氣管道干線(xiàn)為7.6萬(wàn)公里，配氣管網(wǎng)40萬(wàn)公里。與之相較，美國(guó)的天然氣管道干線(xiàn)為50萬(wàn)公里，配氣管網(wǎng)200萬(wàn)公里。目前，油氣管道建設(shè)滯后已經(jīng)成為我國(guó)天然氣市場(chǎng)發(fā)展的最主要短板。

胡衛(wèi)平表示，油氣管網(wǎng)改革的落地，將開(kāi)啟油氣發(fā)展新的歷史時(shí)期，推動(dòng)我國(guó)管網(wǎng)建設(shè)進(jìn)入“快車(chē)道”。在此次改革中，管道項(xiàng)目投融資建設(shè)權(quán)的放開(kāi)，將引導(dǎo)社會(huì)資本參與管道項(xiàng)目和LNG接收站、油氣儲(chǔ)備庫(kù)等基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)，為解決我國(guó)管道和儲(chǔ)氣設(shè)施短缺的現(xiàn)狀提供了解決路徑。

值得注意的是，盡管?chē)?guó)家油氣管網(wǎng)公司的定位是油氣干線(xiàn)管道的投資建設(shè)主體，但該公司并不具有主干管網(wǎng)的“獨(dú)家”建設(shè)權(quán)，此外，記者還了解到，國(guó)家管網(wǎng)建設(shè)工程公司或?qū)⒃趪?guó)家油氣管網(wǎng)公司掛牌的同時(shí)成立。在業(yè)內(nèi)看來(lái)，多主體投資建設(shè)管道將加快國(guó)內(nèi)油氣管道的建設(shè)步伐。

對(duì)于油氣管網(wǎng)獨(dú)立推動(dòng)管道建設(shè)加快的作用，林伯強(qiáng)也表示認(rèn)同：國(guó)家油氣管網(wǎng)公司的成立，將有助于管道建設(shè)的加速。不過(guò)，他還強(qiáng)調(diào)，管網(wǎng)公司的掛牌，只是邁出第一步，后續(xù)仍有諸多需要解決的問(wèn)題，尤其是各方利益的平衡、對(duì)“三桶油”的補(bǔ)償以及股價(jià)的波動(dòng)，具體實(shí)施效果如何，仍有待時(shí)間來(lái)檢驗(yàn)。

根據(jù)國(guó)家發(fā)改委和國(guó)家能源局發(fā)布的《中長(zhǎng)期油氣管網(wǎng)規(guī)劃》，到2025年，油氣管網(wǎng)規(guī)模達(dá)到24萬(wàn)公里，其中原油、成品油、天然氣管道里程分別為3.7萬(wàn)公里、4萬(wàn)公里、16.3萬(wàn)公里。對(duì)于即將成立的國(guó)家油氣管網(wǎng)公司，管網(wǎng)建設(shè)之路任重而道遠(yuǎn)。