國(guó)家油氣管網(wǎng)將這樣改革

　　近期，業(yè)內(nèi)多個(gè)消息源透露，6月底國(guó)家發(fā)改委正式印發(fā)了今年3月19日由中央全面深化改革委員會(huì)第七次會(huì)議審議并通過(guò)的《石油天然氣管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)機(jī)制改革實(shí)施意見》。文件的正式印發(fā)，標(biāo)志著籌劃多年的國(guó)家油氣管網(wǎng)改革進(jìn)入了執(zhí)行階段。

　　eo對(duì)多油氣領(lǐng)域多主體的調(diào)查采訪顯示，多數(shù)行業(yè)人士認(rèn)為此次管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)機(jī)制改革的力度非常大，將打破現(xiàn)有的市場(chǎng)格局，創(chuàng)造相對(duì)公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，對(duì)中國(guó)的天然氣市場(chǎng)發(fā)展產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。與此同時(shí)，市場(chǎng)對(duì)于即將成立的國(guó)家油氣管網(wǎng)公司能否真正做到完全獨(dú)立的公平開放仍有所擔(dān)心。

　　多位業(yè)內(nèi)人士表示，國(guó)家油氣管網(wǎng)公司將有望在今年8月底掛牌成立，相關(guān)的資產(chǎn)剝離工作后續(xù)將快速推進(jìn)，并有望以“快刀斬亂麻”式盡快完成。據(jù)悉，業(yè)內(nèi)關(guān)注的國(guó)家油氣管網(wǎng)的“負(fù)責(zé)人”人選還在擬定中。

　　改革基本符合普遍預(yù)期

　　 eo獲悉，上述“實(shí)施意見”是一個(gè)框架性的指導(dǎo)文件，明確了要組建國(guó)家石油天然氣管網(wǎng)公司，并對(duì)如何組建給出了方向指引。由于改革難度、改革目標(biāo)等多種綜合因素約束，“實(shí)施意見”中的一些表述相對(duì)原則性，特別是關(guān)于資產(chǎn)范圍的描述還需后續(xù)配套改革意見來(lái)確認(rèn)并輔助推進(jìn)。

　　此前多個(gè)消息源指出，“實(shí)施意見”下發(fā)到了相關(guān)的企業(yè)和地市一級(jí)。有了解情況的人士指出，由于涉及到資產(chǎn)剝離，相關(guān)的企業(yè)與地方政府均是繞不開的主體。“文件超預(yù)期的下發(fā)到地市級(jí)，側(cè)面反映了改革涉及的資產(chǎn)處理范圍較預(yù)期大，可能突破央企的層面。”有業(yè)內(nèi)人士分析。

　　據(jù) eo采訪的多位業(yè)內(nèi)人士表示，從目前初定的方案來(lái)看，改革基本符合社會(huì)的普遍預(yù)期。此次管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)機(jī)制改革，基本實(shí)現(xiàn)了將天然氣管網(wǎng)資產(chǎn)從三大石油公司內(nèi)部剝離出來(lái)，打通了國(guó)內(nèi)天然氣管網(wǎng)的毛細(xì)血管運(yùn)輸通道。據(jù)悉，按照改革要求，當(dāng)前存在于三大石油公司內(nèi)部的4Mpa及以上的天然氣管道將全部劃入國(guó)家油氣管網(wǎng)公司。這意味著除了一些未參與市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)的分支線管道，其他的天然氣管道將全部被“收編”。有業(yè)內(nèi)人士表示“僅梳理三大石油公司錯(cuò)中復(fù)雜的管網(wǎng)資產(chǎn)、股權(quán)結(jié)構(gòu)的工作量都非常龐大。”。

　　盡管業(yè)內(nèi)對(duì)于組建國(guó)家油氣管網(wǎng)公司仍有不少看法與討論，但改革已進(jìn)入了執(zhí)行層面。有業(yè)內(nèi)人士分析判斷認(rèn)為改革將重塑國(guó)內(nèi)石油天然氣行業(yè)的格局。過(guò)去以三大石油公司為主的上中下游一體化的發(fā)展格局（3+X），將過(guò)渡到上游以三大石油公司為主，中游統(tǒng)一管網(wǎng)運(yùn)輸，下游銷售市場(chǎng)多種主體競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)體系（3+1+X），最后形成上游油氣資源多主體多渠道供應(yīng)、中間統(tǒng)一管網(wǎng)高效集輸、下游銷售市場(chǎng)充分競(jìng)爭(zhēng)的油氣市場(chǎng)體系（X+1+X）。

　　國(guó)家管網(wǎng)的資產(chǎn)范圍：聚焦天然氣、有的放矢

　　除了人事問(wèn)題，關(guān)于新的國(guó)家石油天然氣管道公司的資產(chǎn)范圍是此次改革最受關(guān)注的內(nèi)容。資產(chǎn)范圍將決定哪些資產(chǎn)將被納入國(guó)家石油天然氣管道公司。據(jù)eo了解，此次油氣管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)機(jī)制改革僅涉及推動(dòng)三大石油公司的油氣干線管道資產(chǎn)、業(yè)務(wù)及相關(guān)股權(quán)獨(dú)立。因而，非三大石油公司投資建設(shè)及控股的石油、天然氣管道及地下儲(chǔ)氣庫(kù)、LNG接收站并不在此次資產(chǎn)剝離的范圍內(nèi)。

　　據(jù) eo多方了解，此次管網(wǎng)改革擬剝離和組建的重要資產(chǎn)如下：

　　1、天然氣管道資產(chǎn)剝離超預(yù)期

　　天然氣管網(wǎng)是此次油氣管網(wǎng)改革的重點(diǎn)。據(jù)了解悉，改革擬將三大石油公司設(shè)計(jì)壓力4Mpa及以上的國(guó)內(nèi)天然氣管道及其附屬設(shè)施全部納入國(guó)家石油天然氣管網(wǎng)公司。4Mpa為天然氣主干支線與城鎮(zhèn)燃?xì)鈮毫?ldquo;臨界值”，基本上實(shí)現(xiàn)了將主干天然氣管道“一網(wǎng)打盡”，“這也就意味本次天然氣管網(wǎng)的改革是比較徹底的，超過(guò)預(yù)期。”有業(yè)內(nèi)人士評(píng)價(jià)道。

　　據(jù)悉，考慮改革的難度與復(fù)雜性，為了順利推進(jìn)改革，一些不影響國(guó)內(nèi)天然氣市場(chǎng)的管道仍可保留在三大石油公司內(nèi)部。如油氣田內(nèi)部的集輸管道及不參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的支干線。此外，三大石油公司持有的境外油氣管道的股權(quán)仍可保持現(xiàn)狀。

　　據(jù)悉，此次改革的范圍僅涉及三大石油公司全資和控股的天然氣管道資產(chǎn)，其它各類主體獨(dú)立建設(shè)的跨省的天然氣管道干線不在此次改革的范圍，如大唐國(guó)際克什克煤制氣天然氣管道，山西通豫煤層氣管道，應(yīng)張?zhí)烊粴夤艿赖热钥杀Ａ羝洫?dú)立的所有權(quán)。

　　2、原油、成品油管道未做強(qiáng)制要求

　　對(duì)原油成品油管道并未做強(qiáng)制性剝離要求，只是提出“原則上”的指導(dǎo)意見。據(jù)悉，原則上設(shè)計(jì)壓力為6.4Mpa及以上的原油、成品油管道可納入國(guó)家石油天然氣管道公司。未來(lái)，油類管道的歸屬問(wèn)題，仍充滿不確定性。如若原油、成品油管道大多未被納入國(guó)家管網(wǎng)公司，新公司的總資產(chǎn)也將相對(duì)較小。

　　3、地下儲(chǔ)氣庫(kù)、LNG接收站部分納入

　　當(dāng)前改革并未明確指出哪些地下儲(chǔ)氣庫(kù)和LNG接收站納入國(guó)家油氣管網(wǎng)公司，但提出可依據(jù)管網(wǎng)安全運(yùn)行和應(yīng)急調(diào)峰需要，將三大石油公司全資或控股的部分地下儲(chǔ)氣庫(kù)和LNG接收站納入國(guó)家石油天然氣管道公司。

　　業(yè)內(nèi)人士分析認(rèn)為，中國(guó)的天然氣保供主要在北方，因此被剝離的LNG接收站可能集中在華北區(qū)域。地下儲(chǔ)氣庫(kù)則可能重點(diǎn)考慮剝離此前由國(guó)家出資建設(shè)的長(zhǎng)輸管道的配套的地下儲(chǔ)氣庫(kù)。具體哪些油氣基礎(chǔ)設(shè)施會(huì)被剝離，還看后續(xù)具體的改革細(xì)節(jié)。但可以確定的是，非三大石油公司投資建設(shè)、控股的地下儲(chǔ)氣庫(kù)、LNG接收站均不在此次改革的資產(chǎn)范圍內(nèi)。

　　4、三大石油公司持有的省級(jí)天然氣股權(quán)將收歸國(guó)家油氣管網(wǎng)公司

　　此次改革關(guān)于省級(jí)天然氣管網(wǎng)的改革力度超過(guò)此前預(yù)期。此前，業(yè)內(nèi)對(duì)于改革的預(yù)期僅限于干線天然氣管網(wǎng)，不涉及省級(jí)管網(wǎng)。據(jù)eo了解，此次管網(wǎng)改革盡管不直接整合省級(jí)天然氣管網(wǎng)，但是對(duì)于三大石油公司控股、參股的省級(jí)天然氣管網(wǎng)公司的股權(quán)將全部收歸國(guó)家油氣管網(wǎng)公司。

　　這對(duì)于當(dāng)前全國(guó)的省級(jí)天然氣管網(wǎng)的體系影響是巨大的。如若三大石油公司持股的省級(jí)管網(wǎng)的股權(quán)“合三為一”，那么三大石油公司參股的十余家省級(jí)管網(wǎng)公司則可能面臨控股股東的變更。備受關(guān)注的浙江省網(wǎng)與廣東管網(wǎng)的走向充滿不確定性。

　　不過(guò)，對(duì)于可能受影響的省級(jí)天然氣管網(wǎng)公司未來(lái)的歸屬或者控制權(quán)等問(wèn)題，尚未有定論。有業(yè)內(nèi)人士分析認(rèn)為受地方事權(quán)的影響，此次僅涉及三大央企油氣管網(wǎng)資產(chǎn)的改革，地方的自主權(quán)和談判空間仍較大。“國(guó)家管網(wǎng)與省網(wǎng)之間的關(guān)系，可以協(xié)商確定。”

　　5、調(diào)度業(yè)務(wù)全部納入國(guó)家油氣管網(wǎng)公司

　　調(diào)度是油氣管網(wǎng)穩(wěn)定運(yùn)行的中央大腦，負(fù)責(zé)油氣管道的調(diào)度指揮生產(chǎn)運(yùn)行，其地位與重要性不言而喻。調(diào)度業(yè)務(wù)全部納入國(guó)家石油天然氣管網(wǎng)公司，這意味著，此后進(jìn)入國(guó)家油氣管網(wǎng)的油氣資源的調(diào)度權(quán)將由國(guó)家石油天然氣管網(wǎng)公司一家來(lái)統(tǒng)一負(fù)責(zé)。

　　至于三大石油公司的調(diào)度業(yè)務(wù)的資產(chǎn)范圍，各不相同。以中石化為例，中石化總部生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)部有總調(diào)度室，但不具體管運(yùn)行。中石化的天然氣公司、管道公司內(nèi)部也有調(diào)度中心。中石油的管網(wǎng)調(diào)度主要集中在中石油北京油氣調(diào)控中心。

　　國(guó)家油氣管網(wǎng)公司將獨(dú)立運(yùn)營(yíng)

　　根據(jù)此前的官方報(bào)道，“實(shí)施意見”要求要組建國(guó)有資本控股、投資主體多元化的石油天然氣管網(wǎng)公司。其組建形式包括股權(quán)回購(gòu)、資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)等。據(jù)悉，當(dāng)前初定的改革方案并未對(duì)國(guó)家石油天然氣管道公司的股權(quán)結(jié)構(gòu)做出具體規(guī)定，但明確了新組建的國(guó)家石油天然氣管網(wǎng)公司將保持國(guó)務(wù)院的第一大控股股東地位，三大石油公司的持股比例將排在國(guó)資委之后，位列股東名單之中。

　　從當(dāng)前油氣干線管道的資產(chǎn)來(lái)看，中石油的油氣管道資產(chǎn)超過(guò)50%，其在新的國(guó)家管網(wǎng)公司的資產(chǎn)、股比、收益三者之間如何協(xié)調(diào)與平衡，尚待解決。

　　此前，業(yè)內(nèi)不少人士擔(dān)心成立后的國(guó)家油氣管網(wǎng)公司仍可能受制于三大石油公司。這個(gè)擔(dān)憂在改革設(shè)計(jì)中得以回應(yīng)。據(jù)悉，國(guó)家油氣管網(wǎng)公司成立后，將獨(dú)立運(yùn)營(yíng)，且與三大石油公司并列為副部級(jí)的央企單位，并接受國(guó)資委的考核。對(duì)于業(yè)內(nèi)關(guān)心的“一把手”問(wèn)題，將由中組部發(fā)文任命，新組建的國(guó)家油氣管網(wǎng)公司的領(lǐng)導(dǎo)班子，也將保持獨(dú)立的企業(yè)運(yùn)營(yíng)性，僅對(duì)新公司負(fù)責(zé)。

　　“從公平開放的獨(dú)立管網(wǎng)公司的定位來(lái)看，未來(lái)在國(guó)家管網(wǎng)面前，三大石油公司將與其它的資源主體的地位完全平等。”有業(yè)內(nèi)人士分析道。

　　對(duì)于其它各類主體，如地方國(guó)企、民營(yíng)企業(yè)未來(lái)是否會(huì)進(jìn)入初始股東名單，可能還是要看后續(xù)資產(chǎn)重組的情況，或是等待推進(jìn)的管網(wǎng)改革2.0階段。圍繞建立“多元化的石油天然氣管網(wǎng)公司”這個(gè)目標(biāo)和定位，組建之后的國(guó)家油氣管網(wǎng)公司待時(shí)機(jī)合適，將可能通過(guò)上市、混改引資等多種形式，引入社會(huì)化資本。

　　國(guó)家管網(wǎng)公司定位清晰，僅提供管輸服務(wù)，禁止向產(chǎn)業(yè)鏈其它方向延伸

　　據(jù)悉，即將組建的國(guó)家石油天然氣管網(wǎng)公司定位精準(zhǔn)，僅可從事單一的油氣管道運(yùn)輸業(yè)務(wù)，不能進(jìn)入石油天然氣的上游勘探開采業(yè)務(wù)和從事天然氣的銷售業(yè)務(wù)，也不能參與管道的制造、施工等輔助服務(wù)。這也決定了國(guó)家油氣管網(wǎng)公司將真正的實(shí)現(xiàn)管網(wǎng)及基礎(chǔ)設(shè)施向第三方公平公開開放。

　　按照改革定位，未來(lái)國(guó)家油氣管網(wǎng)的營(yíng)收與利潤(rùn)將完全取決于管輸費(fèi)的多少。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2018年國(guó)內(nèi)三大石油公司的油氣管輸業(yè)務(wù)的利潤(rùn)約為350億元，而當(dāng)前，國(guó)家對(duì)于跨省管道核定的資產(chǎn)收益率為8%，這使得新的國(guó)家管網(wǎng)公司的贏利能力較為可觀。

　　有業(yè)內(nèi)人士分析認(rèn)為，即使明確國(guó)家油氣管道公司不能進(jìn)行天然氣的買賣，但出于應(yīng)急調(diào)峰的需要應(yīng)對(duì)其買賣天然氣進(jìn)行監(jiān)管，使之不能賺得氣價(jià)差，從而避免失去中間平臺(tái)的公允性。

　　據(jù)悉，為了保障國(guó)家石油天然氣管網(wǎng)公司的管輸獨(dú)立運(yùn)行，且在科研、施工等輔助業(yè)務(wù)減少對(duì)三大石油公司的依賴，國(guó)家還鼓勵(lì)三大石油公司剝離與管道相關(guān)的咨詢、科研、裝備制造、施工等業(yè)務(wù)，并建議通過(guò)市場(chǎng)化原則對(duì)與管道有關(guān)的輔助業(yè)務(wù)進(jìn)行專業(yè)重組，使其成為獨(dú)立的市場(chǎng)主體，能夠?yàn)楣艿肋\(yùn)行提供第三方服務(wù)。據(jù)業(yè)內(nèi)人士分析認(rèn)為，這是提前預(yù)防石油公司內(nèi)保存的管道專業(yè)服務(wù)業(yè)務(wù)未來(lái)可能出現(xiàn)的“店大壓客”的情況。

　　國(guó)家油氣管網(wǎng)公司不具有管道投資建設(shè)的排他權(quán)

　　據(jù)悉，組建后的國(guó)家油氣管網(wǎng)公司將按照國(guó)家的相關(guān)規(guī)劃全面承接油氣干線管網(wǎng)投資業(yè)務(wù)。此外，國(guó)家油氣管網(wǎng)公司還需承擔(dān)油氣干線管網(wǎng)建設(shè)主體責(zé)任和社會(huì)管網(wǎng)聯(lián)通責(zé)任。這意味著，國(guó)家管網(wǎng)公司未來(lái)的主要任務(wù)就是提高管道建設(shè)速度和建設(shè)里程。

　　有業(yè)內(nèi)人士透露，盡管新的國(guó)家油氣管網(wǎng)公司的定位是油氣干線管道的投資建設(shè)主體，但其并不具有主干管網(wǎng)的“獨(dú)家”建設(shè)權(quán)。“從這個(gè)角度來(lái)將，未來(lái)三大石油公司再投資建設(shè)主干管網(wǎng)也是允許的。”

　　當(dāng)前，國(guó)內(nèi)的油氣管道建設(shè)滯后已經(jīng)成為天然氣市場(chǎng)發(fā)展的最主要短板。多主體投資建設(shè)管道將加快國(guó)內(nèi)管道的建設(shè)步伐。

　　保供責(zé)任一分為二：國(guó)家管網(wǎng)負(fù)責(zé)運(yùn)行調(diào)度、石油公司保障天然氣供應(yīng)

　　此前，業(yè)內(nèi)各方對(duì)于新組建的國(guó)家油氣管網(wǎng)公司與三大石油公司在天然氣冬季保供中應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任看法不一。據(jù)悉，此次改革關(guān)于保供的責(zé)任劃分界面明確。其中，國(guó)家油氣管網(wǎng)公司承擔(dān)的保供責(zé)任包括：1）國(guó)家油氣管網(wǎng)將按照管輸服務(wù)合同的約定提供日常管輸服務(wù)，承擔(dān)油氣管道的運(yùn)行調(diào)度責(zé)任；2）國(guó)家油氣管網(wǎng)公司在應(yīng)急保供中承擔(dān)協(xié)調(diào)資源的責(zé)任。

　　三大石油公司作為資源公司供應(yīng)主體，則需按照購(gòu)銷合同承擔(dān)資源供應(yīng)責(zé)任。

　　對(duì)于保供責(zé)任“一分為二”的劃分，有業(yè)內(nèi)專家提出“菜市場(chǎng)”理論進(jìn)行類比。“國(guó)家管網(wǎng)公司就是菜市場(chǎng)，只要保障菜市場(chǎng)的有序正常運(yùn)轉(zhuǎn)，至于市場(chǎng)中有沒(méi)有菜的主要責(zé)任在于‘賣菜的’，三大石油公司類似于市場(chǎng)中的‘賣菜的’。”

　　盡管上述責(zé)任劃分看起來(lái)界面清晰，但執(zhí)行起來(lái)可能出現(xiàn)管網(wǎng)與資源供應(yīng)方可能的“扯皮”問(wèn)題。業(yè)內(nèi)專家建議，后續(xù)還需配套強(qiáng)有力的細(xì)則及監(jiān)管舉措。（eo記者 黃燕華）